制度反腐與制度權威
——對提高制度執(zhí)行力的探討

蘇東霞

(中共牡丹區(qū)委黨校，山東 菏澤牡丹區(qū) 274000)

黨的十七屆五中全會報告中指出：“加強反腐倡廉建設，推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，嚴格執(zhí)行黨風廉政建設責任制，深化黨性黨風黨紀教育，加強領導干部廉潔自律和嚴格管理，嚴格權力運行制約和監(jiān)督，加大查辦違紀違法案件工作力度?！奔訌姺锤ㄔO，不僅要加強教育宣傳，建立完備的政黨學習制度，還要完善權力結構，建立科學的反腐制度，更重要的是要建立完善的反腐制度體系以及完善的監(jiān)督制約機制，提高制度的執(zhí)行力度。因此反腐倡廉，教育是基礎，監(jiān)督是保證，推進制度反腐，強化制度的權威則是反腐倡廉的關鍵。

一、加強教育宣傳，建立完備的政黨學習制度

胡錦濤總書記在十七屆中央紀委第五次全會上強調指出，“反腐倡廉建設必須從教育抓起”。思想道德文化領域中的拜金主義和拜權主義是腐敗產生的重要思想誘因，對金錢與權力的追求是人趨利性的重要表現。在這種思想的誘導之下，一方面腐敗分子采取種種手段，把權力轉變?yōu)橘Y本，并妄圖使其合法化;另一方面，一些不法商人通過“買官”——用資本收購權力，再通過權力撈取更多資本。因而提高公共權力主體的精神修養(yǎng)，將正義感、良知感、榮譽感、忠誠感、責任感的政治人格融入于公共權力主體的思想中，對提高公共權力主體增強對提高趨利心理的免疫力，進而自覺抑制公共權力異化行為的發(fā)生起著不可替代的作用。

一般認為，腐敗產生的原因有三：私心、權力和財富。社會主義初級階段，由于生產力水平的限制，人類社會還處于社會發(fā)展的第二形態(tài)，這一形態(tài)是以物的依賴性為基礎的人的獨立性，因此權力、財富、私心還處于同一時代，由于公共權力還擔負著公共管理的職能，財富是社會發(fā)展的物質基礎，所以人們可以控制的只有人的私心。通過制度化的宣傳教育，提升領導的道德素養(yǎng)，控制人們的私欲，防止腐敗的產生是反腐倡廉，提高制度執(zhí)行力的思想保證。

建立健全黨的學習制度，提高黨員干部自身的道德修養(yǎng)是加強反腐倡廉制度建設，提高制度執(zhí)行力的首要前提。《廉政準則》第十條規(guī)定“各級黨委(黨組)要加強對黨員領導干部廉潔從政方面的教育，將本準則列為黨員領導干部教育培訓的重要內容”。這不僅為黨員干部的理論培訓提供了重要的內容，而且為建立學習型政黨提供了制度保證，同時對于保證黨員領導干部廉潔從政，形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機制也具有重要的促進作用。

十七屆四中全會明確提出加強黨建必須建設學習型政黨，這是提高黨員干部自身道德修養(yǎng)的重要途徑。建設學習型政黨必須建立健全學習制度，這是建設學習型黨組織的保證，否則將流于形式。學習制度的建設不僅要確保每一位黨員干部不斷進行理論學習，而且要保證學有所得，確保學習的質量。為此一要建立健全黨委中心組學習制度，二要建立領導干部在職自學制度，三要建立干部理論學習考核制度，四要認真落實縣以上黨政領導干部定期脫產進修和新進領導班子成員到黨校、行政學院和其他干部培訓機構學習的規(guī)定，五要建立理論學習的領導責任制，嚴格監(jiān)督檢查。只有這樣，黨員干部的自身道德修養(yǎng)才有可能提高，自覺遏制人性的趨利性，抑制權力異化，從而有效防治腐敗，加強制度的執(zhí)行。

二、完善權力結構，建立科學的反腐制度

著名思想家卡爾·波普曾說：“人們需要的與其說是好的人，還不如說是好的制度?！睓嗔\作的公正性不僅需要權力主體的道德素養(yǎng)高，更需要確保權力公正運行的科學制度。什么是科學制度?制度的核心是組織體系，而組織體系的核心則是權力結構。只有在權力結構科學的基礎上建立的制度才能稱得上是科學制度。因此堅持科學合理配置權力結構，完善制約監(jiān)督機制，確保權力的正確行使是反腐倡廉制度建設的重要內容。

“權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗?！边@是英國歷史學家洛德·艾克頓說過的一句至理名言。目前我國的反腐制度不僅是粗放型經營，而且在執(zhí)行的過程中還存在許多局限性。造成這種現象的主要原因是權力結構不合理，權力過于集中。從現行黨委領導體制來看，地方各級黨委是決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的中心，“三心”合一的領導體制雖有保證黨的路線、方針、政策的順暢執(zhí)行落實等諸多優(yōu)越性，但也不同程度地存在影響黨內民主發(fā)展、黨內有效監(jiān)督等方面的問題。另一方面，從我國現行的行政管理體制來看，各地區(qū)和各部門的領導結構都是“金字塔”型的，“塔尖”領導手中握有較多的權力。少數腐敗分子利用其處于“塔尖”的地位，扭曲地支配著權力范圍內的人力、物力、財力甚至包括人的精神世界，大搞權錢交易、權權交易、權色交易等等，最終使公權異化，腐敗產生。這種絕對的權力必然導致絕對的腐敗。

為此，反腐倡廉制度創(chuàng)新，提高制度執(zhí)行力必從權力結構的改革入手，對權力結構進行科學設計，使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調，保證權力運行朝著制度化和法制化的軌道運行。

《廉政準則》的頒布實施是反腐倡廉制度建設的重要舉措，從對領導干部的權力運用入手，對領導干部的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權都做了明確規(guī)定，連成了一條領導干部廉潔從政的高壓線，標志反腐倡廉網絡越織越密，反腐倡廉制度建設不斷加強。

三、加強制度聯系，建立完善的反腐制度體系

中國是世界上擁有與反腐敗相關的法律法規(guī)和各種規(guī)定最多的國家，其內容涵蓋了黨紀、政紀直至刑事處罰，但腐敗久反不止，甚至有愈“腐”愈烈之勢。原江西省副省長胡長清曾經打過一個比方，組織的管理和監(jiān)督對他而言，如同是“牛欄關貓，進出自由”。因此領導干部之所以會貪污腐敗，從根本上說是由于在制度上和程序上存在制度不嚴密、權力過于集中、缺乏有效監(jiān)督等問題而出現，造成反腐制度執(zhí)行乏力。因此反腐倡廉必須建立完善的反腐制度體系網絡，提高反腐制度執(zhí)行力，確立反腐制度的權威性，防止“漏洞”的出現。

制度建設不僅是以條款規(guī)章形式表現出來的制度，而且還包括這些條款能得以嚴格實行的組織體系。該體系需要具備三個元素：決策、執(zhí)行、監(jiān)督。只有具備這三個元素也就是三個子系統，才能保證制度這個母系統得以堅決執(zhí)行。有效防治腐敗，必須加強各系統之間的聯系，使各反腐制度之間形成一個有機統一的組織體系，防治“欄貓”出籠，提高反腐效率。這要從以下三個方面入手：

首先要建立完善的官員財產申報制度。

腐敗是領導干部在私心的驅使下，運用手中的權力為自己謀取財富的表現。因此反腐倡廉必須從官員的財產入手，建立官員財產申報制度。財產申報制度，是對官員有關家庭財產申報、登記、公布的制度，是科學反腐制度體系的核心內容，建立起有效的財產申報機制，將國家公職人員的家庭財產置于人民群眾和國家法律制度的監(jiān)督之下，從而能夠有效地遏制腐敗現象的發(fā)生。

2010年的《政府工作報告》再次著重指出：要把反腐倡廉建設擺在重要位置，各級領導干部特別是高級干部要堅決執(zhí)行中央關于報告?zhèn)€人經濟和財產，包括收入、住房、投資，以及配偶子女從業(yè)等重大事項的規(guī)定，并自覺接受紀檢部門的監(jiān)督。近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳也印發(fā)了《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》。這大大促進了財產申報法的出籠。

在國外，官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”，許多國家都已建立了比較完備的制度。早在1989年就有全國人大代表提出制定《財產申報法》的立法建議，1994年八屆全國人大常委會曾將《財產申報法》正式列入立法規(guī)劃，1995年我國就已經在一些地區(qū)試點推行官員財產申報制度，但是由于公民信用保障系統不健全、腐敗資金和非法收入轉移到他人名下或者外逃等各方面的原因，20多年過去了這一制度仍像蝸牛一樣在泥潭中前行，只聞樓梯響，不見人下來。

根據國外財產申報制度的經驗，建立完善的財產申報制度要解決好以下幾個方面的問題：

1．申報主體：誰應申報。只有明確了主體，財產申報才有可能全面進行。

2．申報范圍：申報什么。明確了申報范圍就可以防止某些人瞞報漏報。

3．申報對象：向誰申報。申報對象明確與否直接關系著財產申報的執(zhí)行力度。

4．申報過程：怎么申報。這是財產申報的關鍵。有人認為，做好財產申報過程一定要處理好三個環(huán)節(jié)：申報、審查、追究。只有做好這三個環(huán)節(jié)，財產申報才有可能得到認真執(zhí)行，財產申報制度才能夠真正成為反腐倡廉的核心內容，從根本上解決反腐倡廉的問題。

其次，建立完備的責任追究制度。

美國研究發(fā)展中國家腐敗問題的專家羅伯特·克利特加德用一個等式說明腐敗產生的條件：腐敗=壟斷權+自由裁量權一責任制。在相互協調和配合的制度當中，責任制度至關重要。

腐敗之所以為某些公職人員所選擇，主要是因為這是一種有利可圖、有機可乘、風險很小的達成個人利益最大化的行為方式，即在腐敗者眼里利益大于責任。防病勝于治病，懲治和預防腐敗體系的最大特點是懲防并舉，只有建立完備的責任追究制度，加大對腐敗者的懲治力度，才可以使腐敗者明白權利與義務的關系，利益與風險的關系，使領導干部不想貪、不敢貪。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)，對問責的原則、適用情形、問責方式等做了詳盡的規(guī)定。中國在問責問題上最重要、最緊迫的是防止法律責任與政治責任之間的混淆，防止被問責官員以主動甩掉“烏紗帽”的方式來逃避牢獄之災。對此《規(guī)定》第四條規(guī)定：“黨政領導干部受到問責，同時需要追究紀律責任的，依照有關規(guī)定給予黨紀政紀處分;涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理?！边@就非常清晰地界定了問責的責任范圍，明確區(qū)分了政治責任和法律責任。但是由于我國法律對于權力犯罪即腐敗的懲處力度遠遠小于西方以及我國歷代的封建王朝，再加上目前我國問責制的制度很不完善，尤其是在問責主體、客體和程序以及責任范圍等問題的設計上，都還存在進一步完善的空間。“有責必問”的實施并不徹底，責任者應該追究到哪一層次不明確，問責機關的自由裁量權過大等，致使“問而不責”的現象經常發(fā)生。因此完善問責制要求問責中要“一追到底”，特別是對被問責者的復出，應該建立嚴格的審查制度和必要的程序，推進問責的法制化和制度化，使問責制充分發(fā)揮反腐倡廉的作用，這是制度反腐體系建立的必然要求。

再次，建立完善的監(jiān)督制約機制。

權力自產生之日起就存在被異化可能，但權力異化成為現實一方面與管理主體的二重性密不可分，同時更為根本的原因則是制度的不完善，特別是監(jiān)督機制還不夠健全，這是造成權力異化的重要客觀原因。為防止權力的缺失和濫用，產生腐敗，必須加強對權力運用過程的監(jiān)管。監(jiān)管的關鍵是建立健全對權力的制約監(jiān)督機制，這一機制的建立要從兩個方面入手：一靠民主，二靠法制，二者缺一不可。加強法制對權力的制約和監(jiān)督，堅持用制度管權、管事、管人，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。

從形式上看，我們的監(jiān)督機制是很完備的，人大監(jiān)督、黨內監(jiān)督(紀委)、行政監(jiān)督(監(jiān)察、審計)、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督，還有法律監(jiān)督等。但是由于“三心”合一的領導體制以及“塔尖”式的管理體制使得監(jiān)督有時候形同虛設，不能發(fā)揮應有的作用。推行反腐倡廉制度創(chuàng)新，必須建立健全對權力的制約和監(jiān)督機制，充分發(fā)揮各方面的監(jiān)督作用，使監(jiān)督落到實處，這是反腐倡廉的關鍵。為此要注意以下幾點：

1．完善監(jiān)督程序，規(guī)范監(jiān)督工作。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利?！钡悄壳昂芏嗯e報得不到有效回應，甚至經過層層轉批后回到被舉報單位，出現被舉報人拿著舉報信找舉報人談話的尷尬局面，出現這種現象的主要原因就在于沒有完善的監(jiān)督程序。當掌握公共權力的人損害公共利益的時候，舉報人應該向誰舉報，由誰來處理，通過怎樣的程序來處理這些舉報材料等都沒有明確的程序依據。據統計，在中國80%的舉報者都受到了不同程度的打擊報復，為確保公民監(jiān)督權利的實現，出臺《檢舉法》、《檢舉人保護法》已經成為當務之急。這也是香港以及西方一些國家反腐取得顯著成效的經驗之談。因此完善監(jiān)督程序，規(guī)范監(jiān)督工作是反腐倡廉的重要措施。

2．運用各種途徑，擴大監(jiān)督范圍，消除監(jiān)督盲區(qū)。近年來，隨著公民政治參與的意識不斷增強民主監(jiān)督的新形式新方法不斷出現，如監(jiān)督聽證、民主評議、網上評議政府等。隨著政治體制改革的深入，政府應該向公民提供更多更有效的途徑，更好地實現公民的監(jiān)督權，有效防治“三心”合一帶來的弊端，以及防治“塔尖”權力的缺失和濫用。

3．賦予監(jiān)督切實的權力，因為“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”，監(jiān)督必須以權力、權力配置為基礎，否則監(jiān)督將會流于形式，不能對腐敗形成有效地制約。

4．監(jiān)督必須民主，使廣大人民群眾直接行使民主權利，依法行使監(jiān)督權利。民主是社會主義的生命。毛澤東在《窯中對》曾說過：“我們已經找到了新路，我們能夠跳出這個周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！卑l(fā)揮人民民主對權力的制約和監(jiān)督，切實保障廣大人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，使人民能夠有效地監(jiān)督政府權力的運行，才可以最大限度的防治權力的異化。

最后，要加強程序性制度建設。

雖然我國監(jiān)督制度從形式看是完善的，從內容看是豐富的，但卻嚴重存在“有制難依、有制不依、執(zhí)制不嚴、違制不究”的不良現象，制度的權威性受到嚴重挑戰(zhàn)，出現這種局面的重要原因之一，在于反腐倡廉制度建設中程序性制度建設嚴重滯后，造成監(jiān)督制度執(zhí)行不力，難以發(fā)揮應有的作用。監(jiān)督制度的權威性發(fā)揮必須是實體性制度和程序性制度的統一。如果只有實體性制度，而沒有相配套的程序性制度，一旦有人違反了制度，由誰來管，通過怎樣的程序來管，如何立案、調查、審理等沒有做出明確的規(guī)定以作為執(zhí)行制度的依據，勢必會造成反腐制度形同虛設。因此，在當前抓緊建立健全與實體性制度相配套的程序性制度，確保反腐制度能得到有力的貫徹執(zhí)行是反腐倡廉的關鍵點。

在加強程序性制度建設時，要注意做到：一要進一步健全黨內民主程序，包括民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等程序，以推進黨內民主的制度化、程序化、規(guī)范化;二要進一步健全行政程序，以確保行政過程的公正、透明、廉潔;如將政務公開由工作要求變?yōu)閺娭菩缘姆ǘx務，將知情權確定為公民的基本權利;三要進一步健全有關重大事項的決策、操作和監(jiān)督程序，以增強制度的剛性和抗干擾能力;四要進一步健全反腐倡廉的領導程序和工作程序，以實現反腐倡廉領導體制、工作機制的制度化和程序化。只有完善的程序性制度建設，反腐制度的執(zhí)行才會有制度保證，反腐倡廉才能落到實處。

“天下之事不難于立法，而難于法之必行”，制度權威性確立的關鍵是制度的執(zhí)行是否到位。任何一項反腐倡廉制度在制定以后，能否確立起它的威性并得到有效的實施，有一個極為重要的問題就是強化制度監(jiān)督和加強“違制懲罰”，這是提高制度權威性和有效性的重要保證和必然要求。鄧小平曾指出：“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”，“不管誰犯了法，都要由公安機關依法偵查，司法機關依法辦理，任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外?！焙\濤總書記在中紀委十七屆五中全會上也明確指出：“絕不能讓任何腐敗分子逃脫黨紀國法懲處”，“我們要以更加堅定的信心、更加堅決的態(tài)度、更加有力的措施、更加扎實的工作，堅定不移把黨風廉政建設和反腐敗斗爭推向前進?！边@四個“更加”，尤其是“更加堅決的態(tài)度”，不僅堅定了全黨和全國人民對反腐倡廉建設和反腐敗斗爭的信心，也讓全黨和全國人民看到了中央堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗工作的決心。然而，在反腐倡廉工作中，由于監(jiān)督不得力、查處不及時、懲治不嚴厲等各種因素的存在，使得制度的嚴肅性、權威性和有效性并未真正得以確立，也就無法真正體現制度在反腐倡廉中的預防和保證作用。因此，我們要注重對提高制度執(zhí)行力的分析和研究，加強對制度貫徹落實情況的監(jiān)督和檢查，把制度的貫徹落實作為制度建設的重要環(huán)節(jié)來抓。

總之，加強反腐倡廉建設，推進反腐制度創(chuàng)新，不僅要提高權力主體的道德素養(yǎng)，更重要的是要建立科學的反腐制度體系，強化制度的權威。胡錦濤強調，要以建立健全懲治和預防腐敗體系各項制度為重點，以制約和監(jiān)督權力為核心，以提高制度執(zhí)行力為抓手，加強整體規(guī)劃，抓緊重點突破，逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執(zhí)行力、增強制度實效。