當(dāng)前我國(guó)基層行政倫理失范的表現(xiàn)、原因及治理對(duì)策

吳彩虹，宋 鋒

(1．湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205;2．湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

一、當(dāng)前我國(guó)基層行政倫理失范的表現(xiàn)

1．基層行政人員行政權(quán)力的尋租?；鶎有姓藛T行政權(quán)力尋租是指基層行政人員利用行政權(quán)力為部門竊取公共資源，為自身謀取私利，侵害和損害人民群眾的利益以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化?；鶎觽€(gè)別行政人員在運(yùn)用行政權(quán)力的過(guò)程中將市場(chǎng)交換原則帶入公共行政領(lǐng)域，這就導(dǎo)致了部分基層行政人員利用手中的權(quán)力和制度的漏洞來(lái)為自己獲取高額回報(bào)。在基層行政管理活動(dòng)中，個(gè)別基層行政人員時(shí)常把本來(lái)可以用于基層生產(chǎn)性活動(dòng)的資源浪費(fèi)在一些無(wú)益于基層社會(huì)發(fā)展的活動(dòng)上。例如尋租者進(jìn)行游說(shuō)所花費(fèi)的時(shí)間和精力等等。權(quán)力尋租對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，可能會(huì)造成社會(huì)資源浪費(fèi)，對(duì)尋租者自身來(lái)說(shuō)可能會(huì)出現(xiàn)務(wù)實(shí)、進(jìn)取和全局精神減弱，而對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，可能會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)政府失去信心、貧富差距拉大乃至社會(huì)不平等等惡劣的社會(huì)問(wèn)題。

2．基層行政人員服務(wù)意識(shí)淡薄。公共行政是對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配。早在古希臘時(shí)期，柏拉圖就對(duì)良好公共行政進(jìn)行了思考：“我們建立這個(gè)國(guó)家的目的并不是為了某一個(gè)階級(jí)的單獨(dú)突出的幸福，而是為了全體公民的最大幸福［1］?！惫残姓墓残员砻髌湫姓?quán)力屬于公有權(quán)力，而非私有權(quán)力，政府及其行政人員有責(zé)任，也有義務(wù)運(yùn)用公共權(quán)力為公民和社會(huì)提供良好的公共服務(wù)。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國(guó)基層政府組織及其行政人員的官僚化傾向的內(nèi)在變化，非常值得關(guān)注的是，當(dāng)前部分基層行政機(jī)關(guān)坐、等、看的思想觀念尚未根本扭轉(zhuǎn)，服務(wù)對(duì)象不清，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)淡薄，對(duì)服務(wù)行政抱冷漠和消極的態(tài)度，這就顛倒了公共行政的目的與手段，背離了公共行政的公共性和服務(wù)性原則。

3．基層行政人員責(zé)任觀念淡化。行政倫理是對(duì)行政活動(dòng)的道德審查，它是以“責(zé)”、“權(quán)”、“利”的統(tǒng)一作為基礎(chǔ)的，其中“責(zé)任是建構(gòu)行政倫理學(xué)的關(guān)鍵概念”［2］。基層行政人員權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定，基層行政人員的權(quán)力無(wú)法脫離責(zé)任而單獨(dú)存在。作為公共權(quán)力的載體，基層行政人員亦必須承擔(dān)與公共權(quán)力相應(yīng)的責(zé)任，以保證公共行政的公共性質(zhì)。但是在我國(guó)基層行政管理活動(dòng)中，由于受權(quán)力本位觀念和傳統(tǒng)的官本位的影響，許多基層普通行政人員，甚至領(lǐng)導(dǎo)干部始終認(rèn)為行政職權(quán)就是用來(lái)管理基層的方方面面的，約束相對(duì)人行為的。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使傳統(tǒng)的行政倫理體系受到了嚴(yán)重的沖擊，在作為行政機(jī)關(guān)治理主體的基層行政人員的自利性也被充分激發(fā)的情況下，傳統(tǒng)的倫理說(shuō)教連同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系一同開(kāi)始瓦解，權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡和物質(zhì)利益的誘導(dǎo)導(dǎo)致了不少基層行政人員公仆意識(shí)淡薄、責(zé)任意識(shí)缺失、裙帶人情行政、收賄索賄行政、拖沓超時(shí)行政日益彰顯，嚴(yán)重侵蝕了基層行政權(quán)力。

4．“政治作秀”大行其道。弗里德雷克森在其著作《公共行政的精神》中論述到：“新公共行政回應(yīng)和授能的對(duì)象是公民。［3］”但是我國(guó)部分基層行政機(jī)關(guān)及其行政人員在行使權(quán)力的過(guò)程中，存在著對(duì)上負(fù)責(zé)與回應(yīng)民眾的顛倒，在同時(shí)發(fā)生對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)和回應(yīng)民眾之間的矛盾時(shí)，基層行政機(jī)關(guān)及其行政人員最終總傾向于對(duì)上負(fù)責(zé)而很少回應(yīng)民眾、為民請(qǐng)命。當(dāng)前，作為基層行政人員考核和晉升標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)常常被不適當(dāng)?shù)亓炕癁橹笖?shù)，這導(dǎo)致基層行政人員大搞形象工程來(lái)完成數(shù)字指標(biāo)，這也造成在行政活動(dòng)中，有的基層行政機(jī)關(guān)及其行政人員脫離現(xiàn)實(shí)，脫離群眾，只對(duì)上負(fù)責(zé)，總是以能否為自己撈取政治資本作為行使權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)和原則，不擇手段地想方設(shè)法追求所謂經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政績(jī)，大興政治做秀，走所謂“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的怪圈子?！斑@種錯(cuò)誤政績(jī)觀指導(dǎo)下的政治做秀導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣，行政效率低下，使國(guó)家和人民利益受到重大損失，長(zhǎng)此以往，甚至?xí)?lái)行政合法性危機(jī)?！保?］

二、當(dāng)前我國(guó)基層行政倫理失范的原因

1．基層行政人員人格缺陷?；鶎有姓藛T人格是指基層行政人員所獨(dú)有的與其他社會(huì)主體不同的內(nèi)在構(gòu)成性。所謂基層行政人員人格缺陷是指基層行政人員所獨(dú)有的內(nèi)在構(gòu)成性的發(fā)展不協(xié)調(diào)，是一種背離常態(tài)行政人員人際關(guān)系和個(gè)人風(fēng)格的異常模式?；鶎有姓藛T的主要職責(zé)是為人民群眾服務(wù)，為其爭(zhēng)得更多的公共服務(wù)和公共利益，這一職業(yè)在普通群眾看來(lái)是十分可觀的，其實(shí)也包含了許多難以克服的內(nèi)在困境，那就是在公共利益和私人利益發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，需要他們做出正確的取舍。如果不能正確處理好這對(duì)矛盾，那么就很可能出現(xiàn)基層行政人員人格缺陷?；鶎有姓藛T在人格缺陷的誘導(dǎo)下，一般會(huì)導(dǎo)致他們很難向上晉升級(jí)別和工資，他們?yōu)榱耸棺约涸诼殬I(yè)上有所發(fā)展，就會(huì)不惜運(yùn)用各種手段，甚至走上違法的道路。目前，在基層已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化，這一措施的出臺(tái)使得很多年齡偏大晉升無(wú)望的老同志走錯(cuò)道路，如一些基層老領(lǐng)導(dǎo)在退休前運(yùn)用手中的權(quán)力假公濟(jì)私，貪贓枉法，這樣權(quán)力尋租就應(yīng)運(yùn)而生。

2．對(duì)基層行政人員行為缺乏監(jiān)督。孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止。”［5］以往，“我們?cè)谛姓惱斫ㄔO(shè)問(wèn)題上，習(xí)慣于從精神層面號(hào)召、宣傳而忽視從制度規(guī)范層面建立倫理的動(dòng)作保障機(jī)制，過(guò)于強(qiáng)調(diào)自律而忽視他律，這使得對(duì)行政人員的要求只限于軟約束，缺乏硬性的強(qiáng)制力。［6］”基層行政人員有些違法行為之所以發(fā)生，并有所抬頭，主要是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和制約機(jī)制，忽視預(yù)防性的事前監(jiān)督和監(jiān)控性的事中監(jiān)督，監(jiān)督方式單一，這就導(dǎo)致基層行政人員難免為了自己的特殊利益，利用手中的權(quán)力使支配社會(huì)財(cái)富的便利首先滿足自身的需要，這也是導(dǎo)致當(dāng)代我國(guó)基層行政人員行政倫理失范的客觀條件之一。監(jiān)督和制約機(jī)制的缺乏主要是我國(guó)制度建設(shè)滯后，尚缺乏一套完整嚴(yán)密的監(jiān)督制度，這在一定程度上影響了監(jiān)督功能的正常發(fā)揮。

3．基層行政法律環(huán)境構(gòu)建相對(duì)滯緩。依法治國(guó)是當(dāng)代我國(guó)治理國(guó)家的基本方略，應(yīng)該堅(jiān)決尊重和維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，保證國(guó)家的各項(xiàng)法律落到實(shí)處。但是，我國(guó)目前的基層行政法律環(huán)境構(gòu)建相對(duì)滯緩，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是針對(duì)基層的行政立法本位主義嚴(yán)重，以法爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象突出;行政立法不能適應(yīng)社會(huì)生活的變化，立法內(nèi)容相對(duì)滯后。二是立法方面，廉政法律法規(guī)的制定尚不夠完善，反腐敗法制建設(shè)相對(duì)滯后。

三、治理行政倫理失范的對(duì)策

1．加強(qiáng)基層行政人員的行政倫理教育。加強(qiáng)基層行政人員的行政倫理教育就是指政府部門根據(jù)基層行政人員行為規(guī)范對(duì)基層行政人員有組織、有計(jì)劃地施加系統(tǒng)影響，使其接受這些規(guī)范并轉(zhuǎn)化為自己內(nèi)心信念的教育活動(dòng)。基層行政人員行政倫理教育的核心理念是增強(qiáng)基層行政人員的公仆意識(shí)。要像馬克思和恩格斯總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)，特別重視“防止國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”［7］那樣。鄧小平同志曾在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的報(bào)告中指出：“當(dāng)前，也還有一些干部，不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特權(quán)，特殊化，引起群眾的強(qiáng)烈不滿，損害黨的威信，如不堅(jiān)決改正，勢(shì)必使我們的干部隊(duì)伍發(fā)生腐化。”［8］

要大力加強(qiáng)基層行政人員行政倫理教育，不斷提高基層行政人員的道德責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立正確的行政價(jià)值取向和科學(xué)的行政倫理觀，革除傳統(tǒng)的“官本位”觀念，讓基層行政人員真正認(rèn)識(shí)到以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為的社會(huì)危害性和自身的風(fēng)險(xiǎn)成本。以便促使他們牢固樹(shù)立民主行政、法治行政和服務(wù)行政的倫理價(jià)值取向。第一是加強(qiáng)德性教育?；鶎有姓藛T的角色行為經(jīng)常來(lái)自于基層行政人員個(gè)人的道德素養(yǎng)和個(gè)人的道德追求，因而不斷地提高基層行政人員的道德水準(zhǔn)，將是促成良好基層行政生活的一個(gè)重要因素。對(duì)他們的道德素養(yǎng)，不僅要加強(qiáng)他們正直、公正、誠(chéng)實(shí)、守信、寬厚等美德，更重要的是要求他們將這些美德當(dāng)作一種義務(wù)落實(shí)到具體的基層行政實(shí)踐活動(dòng)中去。第二是加強(qiáng)職業(yè)道德教育。基層行政作為行政中最底層活動(dòng)領(lǐng)域，有其獨(dú)特的道德標(biāo)準(zhǔn)和道德內(nèi)容。其核心在于要求基層行政人員直接將面對(duì)面服務(wù)人民群眾作為自己的崇高使命，真正與人民群眾打成一片，切實(shí)地為人民群眾謀福利。第三是加強(qiáng)基層行政人員道德判斷和道德推理能力的訓(xùn)練。這類教育旨在培養(yǎng)基層行政人員一些倫理道德上的實(shí)用性技巧，促使基層行政人員不去從事與行政倫理相沖突的行政行為，增強(qiáng)他們道德推理或道德決策的能力，從而使基層行政人員能夠更為合理地在倫理困境中做出選擇，既不違背職責(zé)和制度規(guī)定，又能夠使結(jié)果對(duì)各方來(lái)說(shuō)都是可以接受的［9］。

2．健全對(duì)基層行政人員的監(jiān)督機(jī)制?；鶎有姓藛T行政倫理規(guī)范作為規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)控基層行政人員行政行為的規(guī)范性文件，如果缺乏現(xiàn)實(shí)的執(zhí)行和監(jiān)控效力，那也只能是一紙空文。要想做好基層行政人員行政倫理規(guī)范的執(zhí)行和監(jiān)控工作，主要就是要完善基層行政機(jī)制。一是健全對(duì)基層權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，并且將事前、事中、事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。二是健全基層行政人員激勵(lì)機(jī)制，樹(shù)立典型，給予相應(yīng)的物質(zhì)和精神激勵(lì)。三是健全基層行政評(píng)價(jià)機(jī)制，專門設(shè)立基層行政倫理咨詢?cè)u(píng)議機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越重視行政倫理的調(diào)控功能的落實(shí)，許多國(guó)家不僅對(duì)行政倫理加以立法，還設(shè)立了行政倫理的咨詢監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

3．加強(qiáng)基層行政倫理立法。羅爾斯曾說(shuō)過(guò)：“離開(kāi)制度的正當(dāng)性來(lái)談個(gè)人的道德修養(yǎng)與完善，甚至對(duì)個(gè)人提出各種嚴(yán)格的道德要求，那只是充當(dāng)一個(gè)牧師的角色，即使個(gè)人真誠(chéng)地相信和努力遵奉這些要求，也可能只是一個(gè)好牧師而已?！保?0］基層行政倫理立法主要是指具有行政立法權(quán)的行政機(jī)構(gòu)把基層行政活動(dòng)中經(jīng)常使用的若干道德準(zhǔn)則和倫理精神制定成必須遵守的法規(guī)，以法規(guī)的強(qiáng)制力來(lái)保證這些基本道德規(guī)范。在基層行政立法的過(guò)程中，要打破立法本位主義，克服以法爭(zhēng)權(quán)的怪圈，同時(shí)要完善廉政法律法規(guī)制度，完善反腐敗法律制度。通過(guò)基層行政道德立法，創(chuàng)建基層行政道德追究制度，走基層行政倫理制度化的路子，把基層行政倫理引入基層官員任職、升降、獎(jiǎng)懲中，不斷完善基層行政道德責(zé)任制度，加強(qiáng)形成完善的基層行政人員行政倫理監(jiān)督機(jī)制，這樣才能為基層行政人員以德行政提供一個(gè)制度性的框架。因此，基層行政倫理建設(shè)要走制度化的路子，在基層行政倫理規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)對(duì)包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的基層行政人員應(yīng)具備的職業(yè)倫理素養(yǎng)提出明確的要求，建立道德賞罰機(jī)制。在基層官員的任免、考核和升遷中引入道德賞罰機(jī)制是行政倫理得以發(fā)揮其規(guī)制、引導(dǎo)作用的重要保障?！百p善罰惡，必將形成兩個(gè)不同的道德場(chǎng)，從而對(duì)行政人員的行為發(fā)生道德調(diào)控作用。對(duì)于一個(gè)善于反思的行政人員來(lái)說(shuō)，賞善罰惡不僅會(huì)引起一定的道德心理效應(yīng)和道德經(jīng)驗(yàn)的心理積淀，還會(huì)引起積極的道德思考，從而強(qiáng)化行政人員的道德意識(shí)和道德選擇的能力”［11］。

［1］［古希臘］柏拉圖．郭斌和等譯．理想國(guó)［M］．北京：商務(wù)印刷館，1996．

［2］特里·L·庫(kù)伯．張秀琴譯．行政倫理學(xué)－實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．

［3］［美］喬治·弗里德里克森．張成福等譯．公共行政的精神［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003．

［4］張志強(qiáng)．和諧社會(huì)視野下的中國(guó)基層行政倫理建設(shè)［J］．華夏教育，2009，(9)．

［5］孟德斯鳩．論法的精神(上)［M］．北京：商務(wù)印書館，1987．

［6］戴奇峰．行政倫理重構(gòu)的路徑選擇［J］．中共樂(lè)山市委黨校黨報(bào)，2008，(11)．

［7］馬克思恩格斯選集(第2卷)［M］．北京：人民出版社，1995．

［8］鄧小平文選(第 2卷)［M］．北京：人民出版社，1994．

［9］劉雪華．行政倫理困境中的行政行為選擇［J］．長(zhǎng)白學(xué)刊，2007，(4)．

［10］約翰·羅爾斯．何懷宏，何包鋼，廖申白譯．正義論［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988．

［11］別道學(xué)，白萍．論我國(guó)行政道德責(zé)任制度的優(yōu)化與實(shí)現(xiàn)［J］．湖北社會(huì)科學(xué)，2004，(4)．