新形勢下政府信任建設(shè)問題研究

劉 藝，高 偉

(1．中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙 410006;2．長沙市人民政府，湖南 長沙 410013)

公民對政府的信任是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)，也是政體正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。近年來，我國在政治、經(jīng)濟(jì)體制加快改革，社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換相對滯后，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡加劇，一定程度上損害了民眾對政府的信任，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了政府“信任危機(jī)”。在此背景下，重視和研究政府信任問題，探尋政府信任建設(shè)的有效途徑，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、政府信任的內(nèi)涵及其意義

政府信任作為一個(gè)獨(dú)立的概念引入學(xué)術(shù)研究，最先始于20世紀(jì)50－60年代的西方。那么什么叫“政府信任”呢?南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生李硯忠認(rèn)為：“‘政府信任’是指公眾在期望與認(rèn)知之間對政府運(yùn)作的一種歸屬心理和評價(jià)態(tài)度。換句話說，政府信任是公眾預(yù)期并相信政府官員與政府機(jī)構(gòu)會(huì)殫精竭慮地實(shí)踐其義務(wù)與責(zé)任，以提供民眾所必需的服務(wù)、福祉與生命安全的保障，以及相信政府是由具有德行的政治領(lǐng)導(dǎo)者所領(lǐng)導(dǎo)并在健全的政治制度下高效率運(yùn)行?！保?］因此，“政府信任”可以理解為是社會(huì)公眾對政府的認(rèn)可程度和滿意度，是公眾根據(jù)自己對政府行政能力和行為規(guī)范的認(rèn)可程度而對政府賦予相應(yīng)的信任。

政府信任是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)，也是政體正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障?？鬃颖闶沁@一觀點(diǎn)的推崇者?！墩撜Z》有這樣一段話：“子貢問政。子曰：‘足食，足兵，民信之矣?！迂曉唬骸夭坏靡讯?，于斯三者何先?’曰‘去兵。’子貢曰：‘必不得已而去，于斯二者何先?’曰：‘去食。自古皆有死，民無信不立?！边@段話鮮明地表明了孔子的態(tài)度，認(rèn)為民眾的信任是執(zhí)政者最重要的根基。良好的政府信任有助于增強(qiáng)社會(huì)成員的凝聚力，降低社會(huì)運(yùn)行的成本，提高社會(huì)運(yùn)行的效率;而失去信任的政府則會(huì)大大增加其行政成本，導(dǎo)致民眾的抵制甚至拋棄。正如古羅馬執(zhí)政官塔西佗說：當(dāng)政府不受歡迎時(shí)，好的政策和壞的政策都會(huì)被人民責(zé)難。

二、當(dāng)前政府信任下滑的原因分析

當(dāng)前民眾對政府的信任下滑，既有其發(fā)生的一般原因，又在不同的社會(huì)和社會(huì)發(fā)展的不同階段上具有特殊的發(fā)生機(jī)理。

復(fù)旦大學(xué)教授浦興祖認(rèn)為：“建國60年來我國政治信任的動(dòng)態(tài)發(fā)展表明，政治信任是一種流動(dòng)資源，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的變化以及政治環(huán)境的變遷而呈現(xiàn)波動(dòng)性發(fā)展。當(dāng)前，民眾對黨和政府的信任度依然很高，只是跟改革開放以前相比有所下降，這可能是由轉(zhuǎn)型期利益分配不公、官員腐敗等原因造成的?！崩畛幹艺J(rèn)為：“政府信任或不信任的最根本的原因在于，民眾對政府的期望與認(rèn)知的相對剝奪感和失落感?！保?］筆者認(rèn)為，造成公眾有這樣的“剝奪感”和“失落感”，主要有以下三個(gè)原因：

1．部分黨政干部喪失理想信念

理想是精神的支柱，信仰是行為的源頭。我國在反封建反帝國主義的斗爭歷程中，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，尋找到了適合中國發(fā)展的社會(huì)主義道路，共產(chǎn)主義也成為我黨及我國人民的共同信仰。但是，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，逐步出現(xiàn)了利益主體多元化、社會(huì)組織形式多樣化、社會(huì)生活方式多樣化，這些現(xiàn)象都在潛移默化地改變著人們的思想觀念、思維方式、行為方式、價(jià)值取向。一部分人在這種潛移默化的變化中漸漸喪失了理想信念，變得唯利是圖、見利忘義。這既存在于一部分普通群眾中，也存在于一部分黨政干部中。理想信念的動(dòng)搖往往是最危險(xiǎn)的動(dòng)搖。理想和信念出了問題，就會(huì)導(dǎo)致行為違規(guī)、失信。列寧曾說：“對于社會(huì)主義思想體系的任何輕視和任何脫離，都意味著資產(chǎn)階級思想體系的加強(qiáng)”。有些貪官們私下里談?wù)摚伯a(chǎn)主義在中國不可能實(shí)現(xiàn)，只不過是欺騙老百姓的口號。當(dāng)他們被繩之以法后，常常會(huì)總結(jié)說“放松了人生觀、世界觀的改造，理想信念動(dòng)搖”，這雖被人們譏諷為空話、套話，但從另一個(gè)層面說明：正是理想和信念的動(dòng)搖，才造成某些黨政干部官德失范、行為放縱。

2．沒有體現(xiàn)民本思想的行政行為時(shí)有發(fā)生

科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，各級政府都要執(zhí)政為民。當(dāng)前，部分黨政干部民本思想淡漠，官僚作風(fēng)十足，嚴(yán)重?fù)p害群眾對地方政府的信任。據(jù)相關(guān)調(diào)查，79%的被調(diào)查者認(rèn)為“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)是直接影響黨群關(guān)系的因素”，69%的被調(diào)查者認(rèn)為“干部作風(fēng)差、官僚主義、形式主義嚴(yán)重是影響黨群干群關(guān)系的最主要問題”［3］。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)不按科學(xué)發(fā)展觀的要求辦事，在制定政策時(shí)隨意性很大，憑經(jīng)驗(yàn)辦事，拍腦袋決策，個(gè)人主義盛行，政策朝令夕改，老百姓無所適從，給群眾和國家財(cái)產(chǎn)帶來不應(yīng)有的損失。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)為追求政績，經(jīng)常不顧實(shí)際情況，大搞形象工程，勞民傷財(cái)，民怨難平，嚴(yán)重?fù)p害黨群干群關(guān)系。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)以局部利益或個(gè)人利益為重，在執(zhí)行中央政策過程中，利大快執(zhí)行，利小慢執(zhí)行，無利或損利就消極對待甚至拒不執(zhí)行，或通過抵制、歪曲、變通、截留、附加等手法搞“上有政策，下有對策”。有的地方政府人浮于事，效能低下，少數(shù)干部在其位不謀其政，對群眾呼聲不聞不問，對群眾疾苦無動(dòng)于衷，對群眾要求漠然視之，工作方法簡單粗暴，動(dòng)不動(dòng)就“抓起來再說”，導(dǎo)致干群對立，激化干群矛盾，引發(fā)民眾怨憤。

3．少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部從政不廉

對社會(huì)大眾來說，行政官員代表政府的形象，因此，官員能否堅(jiān)持廉潔從政，是政府能否贏得公眾信任的關(guān)鍵因素之一。早在上世紀(jì)90年代，就有相關(guān)部門調(diào)查過公眾對腐敗現(xiàn)象的態(tài)度。結(jié)果顯示，57．4%的人對之痛心疾首，34．5%的人比較痛恨，只有3．6%的人持無所謂的態(tài)度。［4］可見，政府信任度的高低與廉政建設(shè)關(guān)系密切。一些地方政府與公眾信任關(guān)系之所以惡化，與當(dāng)?shù)啬承┎块T及領(lǐng)導(dǎo)肆意利用手中職權(quán)謀取部門利益和個(gè)人私利是分不開的。如，有的政府部門隨意介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ，與民爭利，巧奪民利，任意侵犯經(jīng)營者的合法權(quán)利，而且在實(shí)施此類侵犯群眾利益行為時(shí)還常以改革為名義，由此導(dǎo)致群眾對真正的改革舉措不理解、不支持。有的領(lǐng)導(dǎo)干部置國家和群眾利益于不顧，處事不公、分配資源厚此薄彼，批條子、下指令，利用手中權(quán)力為少數(shù)人謀利，為自己撈好處。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在干部任用過程中無視組織原則與程序，視權(quán)力為商品，或暗中交易，或明碼出售，買官賣官跑官要官現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。更有甚者，有的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)不住黑惡勢力的腐蝕拉攏，甘愿為其充當(dāng)保護(hù)傘，導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)的部分農(nóng)村基層政權(quán)和基層組織出現(xiàn)黑惡化，造成了惡劣的影響，削弱了執(zhí)政黨在群眾中的威信。

三、加強(qiáng)政府信任建設(shè)的對策和建議

1．堅(jiān)持以人為本，加大富民惠民力度

孟子在論述執(zhí)政者取信于民時(shí)就提出了保民、愛民與富民的主張，在他看來，只有老百姓富裕了，并教給他們孝悌忠信，才可以取信于民。胡錦濤總書記在出席第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會(huì)議開幕式致辭中提到“包容性增長”。這一新概念，包含了“讓更多的人享受全球化成果、讓弱勢群體得到保護(hù)、在經(jīng)濟(jì)增長過程中保持平衡”等深意。國家“十二五”規(guī)劃綱要與此前的規(guī)劃也有本質(zhì)區(qū)別，從過去追求“國強(qiáng)”到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)“民富”。各級政府要提高在公眾心目中的信任度，必須切實(shí)強(qiáng)化富民的舉措，提高富民的水平，通過不斷推動(dòng)發(fā)展，為群眾創(chuàng)造更多的現(xiàn)實(shí)利益，不斷滿足群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，使群眾在改革中不斷獲得實(shí)惠。在富民的同時(shí)，各級政府要更多地傾聽群眾最關(guān)心什么，最需要什么，最大程度滿足不同層次群眾的合理訴求，努力實(shí)現(xiàn)群眾和政府績效的完美結(jié)合，維護(hù)社會(huì)公平正義，才能真正的取信于民。

2．深化政務(wù)公開，保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)

老百姓對政府不信任，很大程度上都是由于政務(wù)公開度不夠、透明度不夠而引發(fā)的。因此，打造陽光政府既是建設(shè)和諧社會(huì)的必然要求，也是進(jìn)一步密切執(zhí)政者與群眾關(guān)系的迫切需要。要打造陽光政府，首先就要擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍。政府的一切行為和財(cái)務(wù)活動(dòng)都應(yīng)向社會(huì)公開，公開權(quán)力范圍、辦事程序，接受群眾監(jiān)督。構(gòu)建政務(wù)公開保障體系，使政務(wù)公開制度化、規(guī)范化，促使政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)從“管理型”向“服務(wù)型”、“高效型”政府的轉(zhuǎn)變，建設(shè)有限政府、透明政府。其次要打造責(zé)任政府。人民給予政府權(quán)力，就是給予政府為人民服務(wù)的責(zé)任。政府必須以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，不斷滿足媒體和公眾的心理期待，作出承諾不食言，遇到難事不退縮，出現(xiàn)問題不推諉。再次，要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督。防止權(quán)力濫用的最好方式便是加強(qiáng)監(jiān)督。政府作出的重大行政決策結(jié)果、制定的規(guī)范性文件以及其他行政決策的信息，應(yīng)在政府公報(bào)、門戶網(wǎng)站、報(bào)紙等有關(guān)媒體統(tǒng)一公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

3．完善法律制度，規(guī)范和約束政府行政行為

既然信任本身是一種不可靠、不確定的關(guān)系，那么就需要法律和制度來約束。華東師范大學(xué)副教授郝宇青認(rèn)為：中國傳統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)理念建立在人性善之基礎(chǔ)上，其假設(shè)是“政府和官員是崇高正確的”。南京理工大學(xué)副教授程倩認(rèn)為：“后工業(yè)社會(huì)所需要建立起來的信任關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種新型的信任關(guān)系，不同于契約型的信任關(guān)系，更不同于習(xí)俗型的信任關(guān)系，而是一種合作的信任關(guān)系?！保?］建設(shè)和諧社會(huì)和人民滿意的服務(wù)型政府，必須建立在堅(jiān)實(shí)的政府信任關(guān)系的基礎(chǔ)上，不是假設(shè)的，也不是契約型的。建立這種新型的政府信任關(guān)系，一方面要建立行政行為失信懲罰機(jī)制、責(zé)任追究和賠償制度，對政府信用缺失者采取相應(yīng)的懲罰措施和手段，并按《國家賠償法》規(guī)定，對公務(wù)員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，依法予以行政補(bǔ)償。另一方面，要建立起完善的個(gè)人信用檔案登記機(jī)制特別是政府部門人員信用檔案，根據(jù)其信用狀況，制定相應(yīng)的警示、處罰辦法和機(jī)制，并將其作為對干部選拔任用的依據(jù)之一。

4．強(qiáng)力反腐倡廉，樹立良好的官風(fēng)、政風(fēng)

治國必先治吏。自古至今，官員的言行都對社會(huì)公眾產(chǎn)生不可估量的導(dǎo)向作用，官風(fēng)正則民風(fēng)正，官德毀則民德降。中國自古有“以吏為師”的傳統(tǒng)，如果官員以權(quán)謀私，貪贓枉法，這種負(fù)面的示范作用無疑會(huì)被不斷放大。2010年2月27日，溫家寶總理在線與網(wǎng)民的座談讓4億網(wǎng)民念念不忘?？偫碓诨卮鹁W(wǎng)民時(shí)說：“前幾天，新華網(wǎng)做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，說在網(wǎng)民中最為關(guān)注的問題是反腐敗。我深深思考了一下，為什么在應(yīng)對金融危機(jī)這樣重要的時(shí)候，而群眾卻十分關(guān)注反腐敗?我以為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平和政府廉潔是支撐一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的三個(gè)頂梁柱。而在這三者當(dāng)中，政府廉潔尤為重要。因?yàn)橹挥幸粋€(gè)廉潔的政府、得到人民信任的政府才能夠一心一意促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能夠采取各種措施實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正?！弊鳛樯碡?fù)一方民望的政府官員，肩負(fù)“開民智、啟民德”的責(zé)任，職位越高，百姓期望越大。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記總理教誨，嚴(yán)格遵守黨風(fēng)廉政建設(shè)的各項(xiàng)制度，筑牢反腐倡廉的牢固防線，自覺抵制各種不正之風(fēng)，塑造清廉有為的形象，才能贏得老百姓的信任。

5．加強(qiáng)政府公關(guān)，塑造政府正面形象

政府公共關(guān)系是政府在特定的環(huán)境中，利用傳播溝通的手段，協(xié)調(diào)公共關(guān)系，樹立政府形象的一種行政管理行為。建設(shè)良好政府信任關(guān)系，必須加強(qiáng)和改善政府公關(guān)工作，通過良好的政府公關(guān)，架起政府與社會(huì)公眾之間的橋梁，使政府與公眾緊密地聯(lián)系起來。及時(shí)組織新聞發(fā)布，通過新聞媒體向公眾提供權(quán)威的官方信息，避免信息傳播失真、失控，加強(qiáng)政府與媒體的互動(dòng)，讓廣大群眾知道政府在想什么、干什么，增進(jìn)政府與公眾的溝通。要及時(shí)、主動(dòng)公布政府出臺(tái)的重要規(guī)章、重大方針政策及執(zhí)行情況，發(fā)布轄區(qū)內(nèi)重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等突發(fā)事件的處置措施，不給謠言傳播的空間。試行網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度，通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)、主動(dòng)、準(zhǔn)確地發(fā)布權(quán)威信息，正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論。建立新聞媒體反映問題的調(diào)查處理機(jī)制，對新聞媒體反映的重大問題、群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，迅速組織相關(guān)部門開展調(diào)查，在第一時(shí)間將事件真相以新聞發(fā)布會(huì)等形式予以公布，塑造政府良好形象。

6．營造良好氛圍，在全社會(huì)廣泛培育誠信文化

加強(qiáng)政府信任建設(shè)僅靠法律規(guī)范的制約還不夠，最根本的是要在社會(huì)上培育一種自上而下的誠信文化和誠信品質(zhì)。首先，要強(qiáng)化公務(wù)員的理想信念。堅(jiān)定共產(chǎn)主義信仰，切實(shí)加強(qiáng)思想道德、職業(yè)道德建設(shè)，強(qiáng)化關(guān)心公共利益、增強(qiáng)公共責(zé)任、熱心公益事業(yè)的高尚道德意識(shí)， 建立與社會(huì)主義榮辱觀相符合、與社會(huì)主義核心價(jià)值體系相一致、與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的職業(yè)道德體系。其次，要強(qiáng)化公務(wù)員的信用意識(shí)。切實(shí)轉(zhuǎn)變行政理念，使全體公務(wù)員認(rèn)識(shí)到政府的權(quán)力都是人民賦予的，必須在合法的范圍內(nèi)以合法的方式行使，錯(cuò)誤行使權(quán)力必須承擔(dān)責(zé)任。再次，要強(qiáng)化榜樣的示范作用。榜樣的力量是無窮的，它比任何說服教育的作用都明顯。要將誠信政府建設(shè)方面的好壞事例通過社會(huì)輿論擺在人們面前，讓人們?nèi)ヨb別假惡丑，褒揚(yáng)真善美。第四，要把強(qiáng)化誠信意識(shí)作為建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道德體系的主要內(nèi)容，大力整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序。從上?！皹谴啻唷笔录健凹倜拔宄４竺住笔录?，再到“金浩茶油”事件，揭露出我國市場經(jīng)濟(jì)秩序亟待規(guī)范，暴露出國內(nèi)少數(shù)企業(yè)不遵守信用而釀成悲劇。懲戒失信行為是建立信任體系的保障，要充分利用行政、報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)輿論等各種手段廣泛進(jìn)行誠信宣傳和教育，營造一種誠信氛圍，把不講誠信、不講法律、不講道德的丑惡現(xiàn)象從市場上清除出去，使誠實(shí)、守信的企業(yè)和個(gè)人實(shí)現(xiàn)雙贏，讓背信棄義者付出高額成本，沒有容身之地。

［1］［2］李硯忠，政府信任的理論解讀［J］．中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2007，(3) ．

［3］中組部黨建所課題組．新時(shí)期黨群關(guān)系調(diào)研報(bào)告［J］．當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2005，(1)．

［4］雷振揚(yáng)．論政府與公眾關(guān)系預(yù)警［J］．中南民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲社版)．1997，(4) ．

［5］程倩．轉(zhuǎn)型期對合作型政府信任關(guān)系的訴求——從服務(wù)型政府建設(shè)到和諧社會(huì)的構(gòu)建［J］．探索，2007，(1)．