抓好土地整理 推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)
——對(duì)洪湖市實(shí)施土地整理的調(diào)查與思考

郭偉琴

（洪湖市國土資源局，湖北 洪湖433200）

抓好土地整理 推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)
——對(duì)洪湖市實(shí)施土地整理的調(diào)查與思考

郭偉琴

（洪湖市國土資源局，湖北 洪湖433200）

為了深入探討土地整理與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系，以期通過土地整理來更好地推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，筆者就如何發(fā)揮土地整理推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)這一課題進(jìn)行了調(diào)研，并就相關(guān)問題提出一些建議。

土地整理；新農(nóng)村；洪湖市；建議

土地整理是在不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，由國家直接投資，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的行為。它是在人地矛盾激化，土地取得成本上升，國家對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)，技術(shù)能力增強(qiáng)，土地利用觀念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的背景下，對(duì)土地資源進(jìn)行集約化、精細(xì)化利用的一種方式，是新時(shí)期發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要手段，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。近年來，洪湖市牢牢把握省委、省政府實(shí)施仙洪新農(nóng)村試驗(yàn)區(qū)建設(shè)這一重大歷史機(jī)遇，致力于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件，著力實(shí)施土地整理，有力地推動(dòng)了全市的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為了深入探討土地整理與新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在聯(lián)系，以期通過土地整理來更好地推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，筆者就如何發(fā)揮土地整理推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)這一課題進(jìn)行了調(diào)研，并就相關(guān)問題提出一些建議。

一、洪湖市開展土地整理項(xiàng)目建設(shè)的基本情況

近幾年來，洪湖市的土地整理力度一年比一年大，質(zhì)量和效益一年比一年好，為全市的農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，農(nóng)村發(fā)展以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)作用。2002年以來，全市共爭(zhēng)取國家、省級(jí)投資土地整理項(xiàng)目11個(gè)，資金3.27億元，總建設(shè)規(guī)模24.54萬畝，涉及全市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，142個(gè)行政村，其中，已經(jīng)完工的項(xiàng)目2個(gè)，建設(shè)規(guī)模34579.35畝，總投資4214萬元，新增耕地2509.35畝?；就旯さ捻?xiàng)目3個(gè)，建設(shè)規(guī)模 77582.55畝，總投資 8743萬元，擬新增耕地2889.15畝。2009年完成6個(gè)項(xiàng)目，建設(shè)規(guī)模50843.7畝，總投資7211萬元，擬新增耕地1610.85畝。仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)“興地滅螺”土地整理項(xiàng)目4個(gè)，建設(shè)規(guī)模90946.2畝，總投資1.35億元，計(jì)劃新增耕地2840.1畝。

二、洪湖市土地整理工作的主要做法和成效

（一）增加了耕地面積，保障了耕地占補(bǔ)平衡。近年來，洪湖市的工業(yè)用地、城市建設(shè)用地、交通、水利、電力等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和農(nóng)民個(gè)人建房用地逐年增加，加上國家實(shí)行退耕還林、退田還湖等政策影響，我市的建設(shè)用地伸縮空間越來越窄，土地供求矛盾日益凸現(xiàn)。通過土地整理，對(duì)廢棄坑塘、堤壩、田埂、墳地以及“空心村”，廢棄農(nóng)村居民點(diǎn)等地塊的歸并和整理，既增加了耕地面積，也有效地保障了全市的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的用地需求。

（二）農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著增強(qiáng)。截至目前，洪湖市已實(shí)施的土地整理項(xiàng)目，共挖填土方721.14萬方，新建和維修斗渠441公里，硬化渠道329.93公里，橋梁53座，各類涵槽20座，各類水閘90座，二級(jí)排灌站2座，泵站52座，田間道路128.15公里，生產(chǎn)道路51.52公里，植樹30.38萬株。通過土地整理，將分散零亂、高低不平的地塊合并成形狀規(guī)則、面積適度的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；將淤塞、破損的溝渠、涵閘建成排灌及時(shí)通暢的灌溉系統(tǒng)；將彎曲無序、寬窄不一的田間小道建成便捷順暢的機(jī)耕路；搬遷建筑物、復(fù)墾廢棄地、營(yíng)造防護(hù)林，防止了水土流失，防止了田塊沙化、鹽堿化，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。整理后所有的水田以及98%以上的旱地能機(jī)電灌溉，所有渠道硬化為“U”形槽，基本上達(dá)到了旱能澆、澇能排、機(jī)械能下田，大部分田塊實(shí)現(xiàn)了“無?！被?，為全市的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。據(jù)測(cè)算，洪湖市已經(jīng)實(shí)施土地整理的142個(gè)行政村，糧、油、棉等農(nóng)作物的單產(chǎn)量普遍提高了30%以上，農(nóng)戶的生產(chǎn)成本降低了5%～15%，農(nóng)民的生產(chǎn)收益得到了大幅提高。

（三）改善了農(nóng)村人居環(huán)境。自2006年以年，洪湖將過去片面追求增加耕地面積，注重田間工程的傳統(tǒng)思路調(diào)整到對(duì)田、水、路、林、村的綜合整治上來，將土地整理與遷村騰地相結(jié)合，與興地滅螺血防治理相結(jié)合，與改善環(huán)境相結(jié)合。通過對(duì)居民點(diǎn)沿邊大溝大渠大路的綜合治理，加強(qiáng)各類生活配套設(shè)施建設(shè)，有效地解決了出門難、行路難、飲水難、排漬難等突出問題，極大地改善了農(nóng)村人居環(huán)境。另外，通過規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)，通過對(duì)大溝大渠大路的綜合治理，通過統(tǒng)一面積、統(tǒng)一樣式、統(tǒng)一公共配套設(shè)施建設(shè)集鎮(zhèn)式農(nóng)村居民點(diǎn)，通過適當(dāng)?shù)恼吖膭?lì)，還極大地調(diào)動(dòng)了項(xiàng)目區(qū)外村民的積極性，廣大農(nóng)戶紛紛放棄原有的宅基地，自覺地搬遷至項(xiàng)目區(qū)統(tǒng)一居住，為我市今后的遷村騰地，發(fā)展小區(qū)式農(nóng)村、花園地農(nóng)村，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用打下了基礎(chǔ)。

三、洪湖市土地整理工作中存在的主要問題

（一）規(guī)劃設(shè)計(jì)變更頻繁影響進(jìn)度。全市已經(jīng)開展的大多數(shù)土地整理項(xiàng)目從可行性研究——實(shí)地勘測(cè)——規(guī)劃設(shè)計(jì)方案形成都不超過3個(gè)月，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員基本上停留在依圖設(shè)計(jì)，閉門造車的層面上，工程施工設(shè)計(jì)不可能面面俱到，也不可能十分齊全、準(zhǔn)確，施工過程中難免與部分群眾的實(shí)際要求相違背，導(dǎo)致施工過程中變更設(shè)計(jì)頻繁。

（二）物資材料運(yùn)輸及供應(yīng)困難影響進(jìn)度。土地整理項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)都在田間、地頭，由于原有的田間道路網(wǎng)不配套、不健全，使施工材料的運(yùn)輸較為不便，很多地方需要二次轉(zhuǎn)運(yùn)，甚至有些地方需要臨時(shí)修建便道，使施工過程中所需的材料、涵管、U型槽等構(gòu)件、機(jī)具和泵站設(shè)備等，不能按時(shí)運(yùn)抵施工現(xiàn)場(chǎng)安裝施工。

（三）項(xiàng)目資金撥付緩慢影響施工進(jìn)度。土地整理投資周期長(zhǎng)、金額大、項(xiàng)目資金的合理調(diào)度與嚴(yán)格管理是項(xiàng)目得以順利實(shí)施的前提。從已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目看，普遍存在資金撥付與工程進(jìn)度不大一致的問題，有的土地整理項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)工程量已完成80%，但撥付的工程款預(yù)付款僅為30%，造成資金的周轉(zhuǎn)困難，一些施工單位因此停工，嚴(yán)重影響了施工進(jìn)度。

（四）矛盾協(xié)調(diào)困難影響進(jìn)度。土地整理項(xiàng)目點(diǎn)多面廣，與廣大農(nóng)戶的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，受種植結(jié)構(gòu)、權(quán)屬及個(gè)人利益等各方面因素影響，施工人員在施工過程難免會(huì)與群眾發(fā)生各種矛盾。而土地整理的業(yè)方、施工方、監(jiān)理又是分工實(shí)施，責(zé)權(quán)分開的，矛盾的協(xié)調(diào)主要依靠于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府，而土地整理項(xiàng)目資金中又沒有安排給當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致有些矛盾，久拖不決，調(diào)息又起，給工程施工帶來極大的影響。

（五）假借資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包分包仍較普遍。由于資質(zhì)審查時(shí)間短、審查程序簡(jiǎn)單，大部分工程都普遍存在假借資質(zhì)、圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象，有些甚至一家企業(yè)借資質(zhì)超過10個(gè)以上，主要集中在搖號(hào)劃分標(biāo)段后，少數(shù)企業(yè)各方打聽，采用換標(biāo)、買標(biāo)形式來圍標(biāo)、串標(biāo)。再則，有的企業(yè)中標(biāo)后，直接轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位，收取管理費(fèi)以包代管，對(duì)工程質(zhì)量和安全不聞不問。

四、對(duì)今后實(shí)施土地整理的幾點(diǎn)建議

（一）切實(shí)提高規(guī)劃設(shè)計(jì)水平。一是給予充裕的設(shè)計(jì)時(shí)間。項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)和預(yù)算編制應(yīng)安排半年甚至一年以上的時(shí)間。二是優(yōu)選設(shè)計(jì)單位。三是廣泛征求規(guī)劃設(shè)計(jì)意見?？裳须A段，嚴(yán)格按照“貼近實(shí)際、貼近村情、貼近民意”的原則，組織干部群眾現(xiàn)場(chǎng)踏勘、反復(fù)討論，充分征求水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門專家意見，項(xiàng)目初步規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能把項(xiàng)目建設(shè)工程內(nèi)容做細(xì)做實(shí)。將可研報(bào)告在項(xiàng)目區(qū)公示，請(qǐng)干部群眾和專家、技術(shù)人員對(duì)溝渠、道路、田塊布局進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而編制出“群眾認(rèn)同、業(yè)主認(rèn)可、科學(xué)合理”的施工方案。在此基礎(chǔ)上，鎖定施工圖設(shè)計(jì)、工程量、預(yù)算價(jià)格，把項(xiàng)目建成真正的“民心工程”。

（二）進(jìn)一步完善項(xiàng)目招投標(biāo)。一是提高報(bào)名資格門檻。要求投標(biāo)企業(yè)達(dá)到“五個(gè)必須”：必須在省國土資源廳備案，必須有銀行基礎(chǔ)賬戶，必須按上限交納80萬元投標(biāo)保證金，必須由單位法定代表親自報(bào)名，必須提供稅務(wù)登記證件、企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照等10多項(xiàng)資料。由紀(jì)檢監(jiān)察、招投標(biāo)管理辦公室、檢察、代理公司和業(yè)主五方組成預(yù)審專班，對(duì)報(bào)名資料進(jìn)行清查核對(duì)，并將所有報(bào)名企業(yè)的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照復(fù)印留存，便于檢察機(jī)關(guān)上網(wǎng)查詢有無行賄受賄等不良記錄。二是招投標(biāo)以商務(wù)標(biāo)為主導(dǎo)。將商務(wù)標(biāo)的取分比例提高，甚至可以只考核商務(wù)標(biāo)，綜合標(biāo)和技術(shù)標(biāo)采取符合性評(píng)標(biāo)少記或不記分，減少在評(píng)標(biāo)打分中的人為因素，使評(píng)標(biāo)更公平、公正、透明。三是多方制約，分散權(quán)力。委托招投標(biāo)公司全權(quán)代理項(xiàng)目招投標(biāo)，國土部門和土地整理中心全程跟蹤服務(wù)和監(jiān)管。邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察、招投標(biāo)管理辦公室、檢察、司法公證等部門全程監(jiān)督。將招投標(biāo)每一個(gè)環(huán)節(jié)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，排除行政干預(yù)等人為因素。四是推行網(wǎng)上招投標(biāo)。

（三）健全施工管理機(jī)制。為確保做到“項(xiàng)目?jī)?yōu)良、工程優(yōu)質(zhì)、干部?jī)?yōu)秀”，可推行“工程質(zhì)量管理上強(qiáng)化權(quán)利，工程數(shù)量管理上分散權(quán)利”的管理機(jī)制。一是建立管理責(zé)任制。由工程指揮部、業(yè)主代表、工程質(zhì)量監(jiān)理、標(biāo)段責(zé)任人、技術(shù)組組成監(jiān)管小組，并全部安排到各個(gè)標(biāo)段，實(shí)行定崗、定責(zé)、定位，明確他們的管理范圍、崗位職責(zé)，實(shí)行網(wǎng)格化、全履蓋管理。同時(shí)，對(duì)參與項(xiàng)目管理的人員實(shí)行“五個(gè)不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)項(xiàng)目管理人員家庭承擔(dān)本項(xiàng)目工程建設(shè)；不準(zhǔn)項(xiàng)目管理人員利用職權(quán)或職務(wù)便利為家庭或親友謀利益；不準(zhǔn)收受賄賂；不準(zhǔn)利用職務(wù)便利占用或挪用項(xiàng)目工程資金或貴重物品；不準(zhǔn)接受項(xiàng)目工程施工或監(jiān)理單位的禮品饋贈(zèng)、宴請(qǐng)等。對(duì)違反規(guī)定的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。二是建立“五大員”檢查考核機(jī)制。對(duì)中標(biāo)企業(yè)的項(xiàng)目經(jīng)理證、五大員證的原件嚴(yán)管備查，經(jīng)常檢查他們是否在施工現(xiàn)場(chǎng)。三是建立多方認(rèn)定工程量機(jī)制。項(xiàng)目工程完工后，由指揮部組織監(jiān)理方、技術(shù)組、施工方、甲方施工現(xiàn)場(chǎng)代表實(shí)地測(cè)量已完成的項(xiàng)目工程量，四方簽字認(rèn)可，經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門派代表審核后，方可予以驗(yàn)收。嚴(yán)格控制工程變更。四是實(shí)行監(jiān)理人員雙重管理機(jī)制。業(yè)主單位要對(duì)監(jiān)理人員的從業(yè)資質(zhì)進(jìn)行審查，對(duì)監(jiān)理人員的行為進(jìn)行監(jiān)管，建立監(jiān)理人員信用檔案，及時(shí)向社會(huì)公開監(jiān)理從業(yè)人員資格、信用記錄等信息。監(jiān)理公司要加強(qiáng)監(jiān)理人員培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)技能，培養(yǎng)執(zhí)業(yè)精神和素養(yǎng)，促使其規(guī)范從業(yè)。

（四）健全項(xiàng)目管理制度。一是建立土地整理預(yù)防犯罪機(jī)制。建立工程項(xiàng)目職務(wù)犯罪專項(xiàng)預(yù)防民主監(jiān)督制、聯(lián)席會(huì)議制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制、廉政檔案制四項(xiàng)制度。通報(bào)工程進(jìn)展等信息，研究專項(xiàng)預(yù)防措施，構(gòu)筑預(yù)防職務(wù)犯罪的“防火墻”。二是健全項(xiàng)目管理制度。在已有“五制”基礎(chǔ)上，細(xì)化從項(xiàng)目選址到工程后期管護(hù)各個(gè)環(huán)節(jié)的管理制度。三是健全資金管理制度。嚴(yán)格撥付程序，邀請(qǐng)審計(jì)、財(cái)政等部門早期介入，在撥付資金的同時(shí)，對(duì)上一筆資金進(jìn)行審計(jì)，防止工程款流失，堅(jiān)持“專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ?、單位核算、專人管理”，建立“多人會(huì)簽，一支筆支出”簽字制度，嚴(yán)禁截留、挪用或擠占土地整理項(xiàng)目資金的行為，確保資金使用安全。

（五）加強(qiáng)土地整理體制建設(shè)。一是進(jìn)一步加強(qiáng)土地整理隊(duì)伍建設(shè)。落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)，解決土地整理單位生存、發(fā)展靠吃項(xiàng)目的問題。二是調(diào)整取費(fèi)比例。保障與項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，防止超支或挪用工程資金現(xiàn)象，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村考慮一定比例的協(xié)調(diào)費(fèi)，調(diào)動(dòng)他們參與項(xiàng)目的積極性。三是實(shí)行輪崗。對(duì)分管土地整理的領(lǐng)導(dǎo)、土地整理中心主任等關(guān)鍵崗位人員，定期進(jìn)行輪崗，有效制止崗位風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)干部。