淺論城鎮(zhèn)貧困居民社會救助的路徑創(chuàng)新

劉嵐麗

(中共岳陽市委黨校、岳陽行政學(xué)院，湖南 岳陽 414000)

對城鎮(zhèn)貧困居民實施社會救助，是社會管理的一項重要工作。盡管黨中央、國務(wù)院對城鎮(zhèn)居民貧困問題十分關(guān)注，從進入新世紀以來，出臺了一系列方針政策，對保障城鎮(zhèn)貧困居民的基本生活，維護社會大局的穩(wěn)定，起到了十分重要的作用。但是政策缺漏、體系不全、職責(zé)不清、保障不足、立法滯后，管理分散的問題障礙著地方各級黨委、政府進一步做好城鎮(zhèn)貧困居民的救助工作。針對存在的問題，特提出以下建議。

一、完善城鎮(zhèn)貧困居民社會救助政策

1．明確救助對象。按照國務(wù)院《條例》第二條的規(guī)定，救助對象只需要具備兩個條件：一是持有非農(nóng)業(yè)戶口;二是家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準。但依據(jù)第八條的規(guī)定，救助對象主要是兩類居民：一是無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民;二是對尚有一定收入但低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準的城市居民。這就給地方政府在救助對象上帶來了不確定性。湖南省規(guī)定：“有下列情況之一的，不享受城市居民最低生活保障待遇：家庭日常生活消費水平明顯高于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準的;當(dāng)年非生活性開支過大或者經(jīng)常自費參加高消費娛樂活動的;有購買股票或者其他投資行為的;在就業(yè)年齡內(nèi)，有勞動能力，經(jīng)就業(yè)服務(wù)機構(gòu)3次介紹就業(yè)無正當(dāng)理由拒絕就業(yè)的;有賭博、吸毒、嫖娼行為未改正的;勞教和服刑期間人員”。岳陽市規(guī)定“有勞動能力或下崗失業(yè)人員，凡不接受勞動就業(yè)服務(wù)機構(gòu)就業(yè)培訓(xùn)或介紹就業(yè)的，因好逸惡勞、賭博、吸毒、妨礙社會治安、家庭非生活必需品支出過大造成貧困的，以及勞服刑人員不得享受最低生活保障”。很明顯，湖南省和岳陽市的救助對象與《條例》第二條的規(guī)定不符，但與第八條的規(guī)定相符。因此，國家對救助對象應(yīng)進一步予以明確。我們建議將所有家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準并持有非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民，都納入救助對象，都給以最低生活保障。這既是以人為本的要求，也是構(gòu)建和諧社會的需要。從岳陽市的救助情況看，盡管規(guī)定了不予救助的對象，但在實際救助工作中，為了維護社會穩(wěn)定，對生活困難的其他人員都給予了救助，其比例占到救助總?cè)藬?shù)的39．85%，基本上達到了應(yīng)救盡救。

2．提高救助標(biāo)準。國務(wù)院《條例》第六條規(guī)定，“城市居民最低生活保障標(biāo)準，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務(wù)教育費用確定”。湖南省規(guī)定，“城市居民最低生活保障標(biāo)準的確定及變動，按照《條例》第六條規(guī)定執(zhí)行”。岳陽市的救助標(biāo)準是根據(jù)城鎮(zhèn)居民基本生活費用、物價指數(shù)、財政承受能力綜合考慮來確定的，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r逐年提高(參見表1)。從調(diào)查情況看，岳陽市現(xiàn)行的最低生保障活標(biāo)準明顯偏低。依據(jù)通行的居民最低生活費用的測算方法，一定時期居民最低生活費用=適量飲食費用/低收入戶恩格爾系數(shù)，目前岳陽市中心城區(qū)居民最低生活費用按10%低收入戶恩格爾系數(shù)測算應(yīng)為333．9元，而岳陽市中心城區(qū)現(xiàn)行居民最低生活保障標(biāo)準是220元，只相當(dāng)于測算標(biāo)準的65．89%。出現(xiàn)差額的主要原因是國家的救助標(biāo)準較低。一是只考慮了居民基本生活所必需的“衣、食、住、教”費用，“用、行、醫(yī)”沒有考慮進去。調(diào)查情況表明，即使在現(xiàn)行標(biāo)準條件下，貧困居民戶均用于基本生活所必需的“用(除去水、電、煤、氣)、行(偶爾坐公交車)、醫(yī)(看門診)”費用也占到8．12%。二是在子女教育費用中，只考慮了義務(wù)教育，而送子女讀書致貧或負債累累造成生活困難的情況一般產(chǎn)生在義務(wù)教育階段之后。調(diào)查情況表明，戶均用于子女教育的費用占到基本生活所必需費用的30．99%(參見表6)。因此，我們建議將“用、行、醫(yī)”費用納入救助標(biāo)準，提高“教”的救助標(biāo)準，并規(guī)定用“一定時期居民最低生活費用=適量飲食費用/10%低收入戶恩格爾系數(shù)”的測算方法，來確定居民最低生活保障費用。按照這樣的標(biāo)準和測算方法，岳陽市中心城區(qū)的居民最低生活保障標(biāo)準就可以提高到330元，使貧困居民真正達到最低生活保障所必需的費用要求。

3．調(diào)整救助方式。我國現(xiàn)行的救助方式是以貧困家庭為對象，凡低于當(dāng)?shù)卣_定的低保線的貧困家庭，其家庭成員全部納入低保。由于家庭收入難以準確核實，客觀上存在救助不公的情況。因此，建議將以貧困家庭為對象實施救助調(diào)整為以貧困家庭為基礎(chǔ)、以其家庭成員為對象實施救助。分兩步進行：第一步，確定貧困家庭低保標(biāo)準，將低保標(biāo)準內(nèi)的貧困家庭納入救助范圍。第二步，按貧困家庭成員具體困難實施不同標(biāo)準、不同方式的救助。對于有勞動能力的貧困對象，盡可能實施就業(yè)援助，使其自食其力，這是幫助其擺脫貧困的根本途徑;對于無勞動能力的貧困對象，如殘疾、老年人、未成年人、單親、長期病魔纏身等對象，則全部納入低保，按照低保標(biāo)準實施救助。對于因征地、拆遷由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的貧困對象，先按國家相關(guān)政策進行補償，并由勞動保障部門優(yōu)先將其納入社保，然后根據(jù)其困難情況依法進行社會救助。按照這樣的方式實施救助，即使家庭收入核實不夠準確，但是由于個人的困難一目了然，使救助相對準確和公平，被救助家庭理解，社會也能接受，可以大大減少社會攀比心理，減輕政府救助部門的工作難度。

4．明確中央與地方各級政府救助資金的支付比例。國務(wù)院《條例》第五條規(guī)定，“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預(yù)算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ?。國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助;所提供的捐贈資助，全部納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金?！焙鲜∫?guī)定，“實施城市居民最低生活保障制度所需資金，由省、市州、縣(市、區(qū))民政部門根據(jù)保障人數(shù)編制年度用款計劃，經(jīng)同級人民政府財政部門審核后據(jù)實足額列入財政預(yù)算。”在調(diào)查中，普遍反映，由于市、縣(市、區(qū))財力不足，救助資金供需矛盾突出。目前岳陽市低保資金中，中央財政和省級財政補貼占75%，市、縣(市、區(qū))財政支出占25%。建議重新明確中央和地方各級政府在社會救助工作中的職責(zé)，明確中央與地方各級政府救助資金的支付比例，避免相互依靠，又相互無靠;同時，適當(dāng)提高中央財政和省級財政在社會救助資金中的支付比例，以減輕市、縣(市、區(qū))的財政壓力。

二、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)貧困居民社會救助管理

1．健全組織機構(gòu)。省、市、縣(市、區(qū))各級政府成立社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主管社會救助工作的省、市、縣(市、區(qū))長任組長，民政廳、局長任副組長，財政、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、房產(chǎn)、供水、供電、有線電視、司法、公安、慈善、工會、婦聯(lián)等部門主管社會救助工作的廳、局(會)長為成員。下設(shè)社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負責(zé)處理社會救助綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌管理的日常社會救助事務(wù)。鑒于社會救助工作面廣、事多、綜合性強，建議將省、市、縣(市、區(qū))各級民政部門的社會救助管理處、科、股升格為社會救助管理局(省為副廳、市為副處、縣為副科級)，與各級社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合署辦公，各級社會救助管理局局長任社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的工作由社會救助管理局的相關(guān)處、科、股(室)承擔(dān)。

2．歸口統(tǒng)一管理。為了解決目前社會救助工作多頭管理、多頭募集、多頭救助、重復(fù)救助、救助不公的狀況，建議實行四個歸口統(tǒng)一管理。一是省、市、縣(市、區(qū))各級政府的社會救助工作在各級社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，歸口由各級社會救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一管理。二是根據(jù)社會救助的對象和內(nèi)容分最低生活保障、專項救助、臨時生活困難救助三個大類歸口統(tǒng)一管理。最低生活保障(吃、穿、住、用、行、門診)歸口各級民政部門低保中心管理，所有與最低生活保障相關(guān)的救助(水費、電費、電視收視費的減免，住房補貼，價格補貼等)全部納入最低生活保障費用，低保戶除從低保中心領(lǐng)取低保金外，不予其它救助部門發(fā)生救助關(guān)系，負有相關(guān)救助責(zé)任的單位將救助資金直接劃轉(zhuǎn)低保中心的財政帳戶。專項救助，即就業(yè)援助、醫(yī)療救助(住院)、教育資助、分別歸口各級勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育部門統(tǒng)一管理;黨組織(含民主黨派)對貧困黨員、工會對貧困會員、婦聯(lián)對貧困婦女的救助，分別歸口各級黨組織、工會、婦聯(lián)統(tǒng)一管理。臨時生活困難救助(天災(zāi)人禍)歸口各級慈善機構(gòu)管理。三是社會募集捐助歸口各級慈善機構(gòu)管理。四是救助資金實行收支兩條線，政府救助資金和社會募集資金全部歸口各級財政部門統(tǒng)一管理。最低生活保障和就業(yè)援助資金從政府救助基金中支付;醫(yī)療救助(住院)和教育資助資金按一定比例，分別從政府救助基金和社會募集資金中支付;臨時生活困難救助從社會募集資金中支付，不足時由政府救助基金解決;黨派群團的救助資金從黨派群團成員交納的黨費、會費中支付。節(jié)假日各級組織和各級領(lǐng)導(dǎo)“送愛心”的資金，納入最低生活保障，即提高端午(五一)、中秋(國慶)、春節(jié)(元旦)所在月份的最低生活保障，以體現(xiàn)救助的公平。

3．突出救助重點。從岳陽市社會救助的實踐看，對城鎮(zhèn)貧困居民的社會救助除做好最低生活保障工作外，重點要放在就業(yè)援助、醫(yī)療救助、教育資助、臨時生活困難救助上。做好這四個方面的工作，有助于從根本上解決有勞動能力貧困家庭的貧困問題。岳陽市在這些方面都進行了有益探索，收到了較好效果，其經(jīng)驗值得各地借鑒。

4．關(guān)注異常群體。這里所說的異常群體包括兩類：一類是不應(yīng)救助但又不能不就救助的特殊貧困人群。如湖南省規(guī)定不享受城市居民最低生活保障待遇中的“在就業(yè)年齡內(nèi)，有勞動能力，經(jīng)就業(yè)服務(wù)機構(gòu)3次介紹就業(yè)無正當(dāng)理由拒絕就業(yè)的;有賭博、吸毒、嫖娼行為未改正的”人員。按常理這些人群確實不應(yīng)救助，但是，如果不予救助，他們的最低生活得不到保障，就極有可能成為社會不穩(wěn)定因素。岳陽市的實踐表明，對這類人群實施救助比不予救助效果要好。另一類是應(yīng)當(dāng)救助但又不能按一般標(biāo)準進行救助的特殊人群，如艾滋病人。岳陽市從2006年12月開始對申請救助的艾滋病人按最高低保標(biāo)準實施救助，并于2007年5月成立了“岳陽市特殊病人教育治療所”(簡稱特療所)，對其進行免費收治，效果比較好，得到公安部和省公安廳領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。但由于經(jīng)費問題，從去年9月起，特教所一方面停止收治新病人，另一方面將通過治療后病情得到緩解的病人陸續(xù)讓其出所，致使情況發(fā)生了變化。盡管所有艾滋病人都得到了民政部門給予的最高標(biāo)準的低保救助，但到民政部門上訪要求增加救助資金人日益增多。特別是因吸毒感染的艾滋病人，所提要求越來越高，有的甚至三五成群無理取鬧、威脅恐嚇、尋釁滋事，致使民政部門經(jīng)常無法正常辦公，嚴重危害到民政工作人員的生命安全。對此，各級政府應(yīng)引起高度重視，必須高度關(guān)注這一部分應(yīng)當(dāng)救助但又不能按一般標(biāo)準進行救助的特殊群體?！疤丿熕笔墙鉀Q這一難題的有效方式，岳陽市已采取措施幫助“特療所”走出困境，建議國家財政安排專款用于“特療所”的正常發(fā)展。

三、建設(shè)城鎮(zhèn)貧困居民基層救助平臺

1．構(gòu)建基層救助平臺。一是建立專門機構(gòu)。區(qū)(縣級)建社會救助管理局(副科級)，街道辦事處(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))設(shè)社會救助工作站(與民政辦合署辦公)，片區(qū)(3-4個連片社區(qū)居委會)建社會救助服務(wù)站，社區(qū)居委會設(shè)社會救助服務(wù)站點，實行垂直管理。其中，社會救助服務(wù)站是基層救助平臺的載體，有專門的辦公場地和現(xiàn)代化的辦公設(shè)施，辦公設(shè)施做到“六有”：有牌子、有電腦、有電話、有電子顯示屏、有信息觸摸顯示器、有成套辦公桌椅文件柜。二是配備專職人員。通過“花錢買服務(wù)”的方式，按照每個工作站、服務(wù)站配備2-3名工作人員的規(guī)模，面向社會公開招聘社會救助專干。招聘人員與中介機構(gòu)簽訂勞動合同，工資以及相關(guān)保險按每人每年定量包干。人員經(jīng)費由市、區(qū)財政各負擔(dān)50%;工作經(jīng)費按上年度低保經(jīng)費總額的3%在區(qū)級配套資金中列支。三是規(guī)范專項服務(wù)。以救助服務(wù)站為主體，將“勞動就業(yè)服務(wù)窗口”、“愛心超市”、“愛心醫(yī)藥超市”聯(lián)為一體，為貧困居民提供一站式專門服務(wù)。做到“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一規(guī)章制度、統(tǒng)一服務(wù)準則、統(tǒng)一工作流程、統(tǒng)一公示欄。對行動不便的殘疾人員、重病人員、孤寡老人，實行送政策、送服務(wù)、送救助“三上門”。四是開辟救助專網(wǎng)。救助專網(wǎng)按照救助類別、數(shù)據(jù)、格式“三統(tǒng)一”的要求建立數(shù)據(jù)信息庫，實行社區(qū)、服務(wù)站、工作站、管理局四級建檔，聯(lián)網(wǎng)辦公。

2．運行基層救助平臺。一是科學(xué)評估，分類救助。針對救助對象不同困難程度，將其分為A、B、C三類，一戶一卡，進行分類救助管理。A類為三無對象、五保戶;B類為無生活來源的老、弱、病、殘人員，特困戶;C類為一般困難戶。對A、B類中有特殊困難的，在享受正常保障金的基礎(chǔ)上，再上浮10%-30%，給予重點救助;對于C類救助對象，則根據(jù)家庭成員身體條件，實行定期(一年以內(nèi))或限期保障。為了使分類準確合理，關(guān)鍵是對申請救助對象進行科學(xué)評估，包括入戶調(diào)查、民主評議、救助公示、審核批準、鼓勵舉報等。入戶調(diào)查必須有兩人以上參加，采取看、聽、訪、記的方式進行?？醇彝ヘ敭a(chǎn)和生活狀況，聽本人和家庭共同生活成員的收入、支出情況介紹，訪鄰居對救助對象收入、支出情況的反映，記錄入戶調(diào)查情況、填寫入戶調(diào)查表并交救助對象簽字認可。民主評議由社區(qū)社會救助工作評議委員會主持，對社區(qū)社會救助服務(wù)站入戶調(diào)查情況進行評議，評議一般有5名以上評委會成員參加，采取投票表決的方式確定評議結(jié)果，贊成票數(shù)超過2/3以上方可上報張榜公示。救助公示經(jīng)過“三榜”：第一榜公示社區(qū)社會救助工作評議委員會評議確定的救助對象;第二榜公示街道社會救助工作站入戶調(diào)查復(fù)核確定的救助對象;第三榜公示區(qū)社會救助管理局審核批準的救助對象。二是跟蹤查訪，動態(tài)管理。建立救助對象家庭收入跟蹤查訪和家庭備案制度，基層救助專干對救助對象每月抽查一次，每季排查一次，每年年審一次，全面掌握救助對象的基本情況，根據(jù)家庭收入變化情況決定是否清退或調(diào)整救助類別，實行動態(tài)管理，做到“應(yīng)保即保，應(yīng)退即退”。三是歸口救助，一站服務(wù)。將所有社會救助項目(包括低保，就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、法律等專項救助，臨時生活困難救助等13項)歸口到基層服務(wù)站，服務(wù)站針對不同時間、不同群體、不同情況實行“一站受理、一站服務(wù)”。四是嚴格考評，全面監(jiān)督。依據(jù)《社會救助工作目標(biāo)考核方案》，結(jié)合《社會救助實施細則》，采取平時抽查、臨時抽查、年終考核相結(jié)合的辦法，對工作站、服務(wù)站和基層專干實行目標(biāo)考核。每年開展一次“社會救助工作大家評”活動，在政府網(wǎng)站、主流媒體上刊登評議表格，邀請社會各界和廣大居民及救助對象對社會救助工作進行評議?？荚u結(jié)果與社會救助工作人員的待遇和續(xù)聘掛鉤。為了使社會救助工作始終在“公開、公平、公正”的原則下進行，做到主動接受社會監(jiān)督、部門監(jiān)督和法律監(jiān)督，全力打造陽光救助和誠信救助。

3．基層救助平臺作用。隨著基層救助平臺的建立和運行機制的完善，過去普遍存在的歸口管理難、動態(tài)管理難、規(guī)范管理難等制約社會救助工作的瓶頸被突破，使社會救助工作走上科學(xué)發(fā)展的軌道?；鶎由鐣戎脚_的建立，一是破解了歸口管理的難題。救助對象情況復(fù)雜，救助標(biāo)準有高有低，救助項目上十項，涉及部門十多個，很容易產(chǎn)生多頭救助，重復(fù)救助，救助不公。現(xiàn)在一切救助項目、所有救助對象都歸口到社區(qū)救助服務(wù)站，實行“一站式”管理，使歸口管理成為現(xiàn)實。這不僅使被救助對象免除四處奔波之苦，更重要的是使多頭救助、重復(fù)救助、救助不公的問題從根本上得到解決。二是破解了動態(tài)管理的難題。社區(qū)救助服務(wù)站建立后，救助服務(wù)專干長年活動在被救助對象之中，隨時抽查，跟蹤服務(wù)，對被救助人員的家庭收入和生活變化情況了如指掌，可隨時接受新救助者，及時清退困難被解決者，真正做到應(yīng)保即保，應(yīng)退即退，有進有出，動態(tài)管理。三是破解了規(guī)范管理的難題。過去救助工作由社區(qū)承擔(dān)，向上面臨方方面面的行政干預(yù)(領(lǐng)導(dǎo)批條子、打招呼、隨意開口子)，向下遇到千絲萬縷的社會關(guān)系，加上專干不專(兼有計生、衛(wèi)生等工作)、業(yè)務(wù)不熟，很難做到“公開、公平、公正”施救。社區(qū)救助服務(wù)站建立后，救助工作由民政部門垂直管理，打破了關(guān)系網(wǎng)、利益鏈;嚴格救助操作規(guī)程，一切救助工作在陽光下運行;專干公開向社會招聘，工作好壞與工資、續(xù)聘掛鉤;嚴格工作考評，接受各方監(jiān)督，實行責(zé)任追究?！叭痹瓌t在規(guī)范化的救助管理服務(wù)過程中得到全面貫徹。

［1］張全紅，張建華．貧困、經(jīng)濟增長與脫貧時間：基于中國城鎮(zhèn)居民調(diào)查數(shù)據(jù)的分析［J］．南方經(jīng)濟，2007，(3)．

［2］郭紋龍．我國城鎮(zhèn)居民貧困問題的實證分析［J］．法制與社會，2010，(10)．

［3］國務(wù)院．城市居民最低社會保障條例［S］．2005-08-04．