唐代官吏考核與監(jiān)察制度的互洽逆轉(zhuǎn)及啟示

殷文明

(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，安徽 合肥 230036)

依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序選用官吏，按其才學(xué)能力配以官職，在一定的任期內(nèi)通過各種方式進(jìn)行考核和監(jiān)督，以甄別優(yōu)劣糾舉偏差，判定是否稱職，進(jìn)而決定官員下一階段的黜陟獎懲進(jìn)退去留，這是封建官僚管理體系中至關(guān)重要的一環(huán)，也是控制和調(diào)節(jié)整個國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本手段。封建社會對職官任職期間的監(jiān)督和控制主要采用考核和監(jiān)察兩種基本方式，考核是一種基于政績的正面的肯定和督促，而監(jiān)察則是一種基于行能的負(fù)面的威懾和警戒，二者相輔相成，共同服務(wù)于封建最高統(tǒng)治者?？己撕捅O(jiān)察的關(guān)系隨著形勢的發(fā)展而不斷調(diào)整和變遷，對封建社會大小官吏產(chǎn)生著重大的影響，從而深刻影響著封建王朝的浮沉興替和社會變遷。

一、唐代官吏考核制度的主要特點(diǎn)

唐代在系統(tǒng)總結(jié)前朝興衰更替的基礎(chǔ)上，對官吏的考核監(jiān)督制度進(jìn)行了推陳出新，多措并舉，強(qiáng)化對官吏的管理和監(jiān)督，經(jīng)唐高祖、太宗兩朝至玄宗開元二十五年(公元737年)，唐代官吏考核制度趨向成熟，其官僚控制體系之完善、考察制度之細(xì)密、行政效能之提升，達(dá)到了封建社會空前的高度。

(一)考核機(jī)構(gòu)健全，分工合理明確

《大唐六典》規(guī)定：“考功郎中之職，掌內(nèi)外文武官吏之考課。”唐代具體負(fù)責(zé)職官考官事務(wù)的法定機(jī)構(gòu)是尚書省考功司，考功郎中是官吏考核領(lǐng)導(dǎo)小組的負(fù)責(zé)人。除了郎中以外，考功司員外郎、主事、令史、書令史、掌固等40余位職官參與官吏考核分工事宜。考功郎中、員外郎負(fù)責(zé)京、外官考核文檔的審核，臨時委派的主考官、監(jiān)考官負(fù)責(zé)校訂考等，整個尚書省內(nèi)各司和政府其他各部門密切配合，形成了運(yùn)轉(zhuǎn)流程、各司其職的考核體系。各地各部門與朝廷相應(yīng)，功曹(司)等署從事考績校核管理、錄事主簿負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)監(jiān)督、地方長官、佐官全程監(jiān)督，在相互節(jié)制和密切配合中有序流轉(zhuǎn)。

(二)考核內(nèi)容廣泛，標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)系統(tǒng)

官吏考核的標(biāo)準(zhǔn)是整個考核體系的核心部分，也是在唐代考核制度中最具創(chuàng)造性的內(nèi)容。唐代對流內(nèi)官員和流外吏員按照不同標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分類考核，其中針對流內(nèi)官員的考核標(biāo)準(zhǔn)堪稱經(jīng)典，主要可以概括為“四善二十七最”。“四善”是政府著眼于官德品行專為流內(nèi)官制定的四項(xiàng)基本要求，即德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈?！岸咦睢眲t是根據(jù)官員職位職能特點(diǎn)的不同而提出的二十七條相對具體的要求。如獻(xiàn)可替否、拾遺補(bǔ)闕為近侍官之最，揚(yáng)清激濁、褒貶必當(dāng)為考校官之最，銓衡人物、擢盡才良為選司官之最，承旨敷奏、吐納明敏為宣納官之最，推步盈虛、究理精密為歷官之最，禮制儀式，動合經(jīng)典為禮官之最……［1］“四善二十七最”的考核標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了唐代流內(nèi)官絕大部分品行職能要求。此外，還有一系列考等確定和升降條款，以彌補(bǔ)“四善二十七最”之遺漏和不足。

(三)考核程序嚴(yán)密，方法科學(xué)可行

按照不同職位級別，對流外九品、流內(nèi)九至四品和三品以上三檔官員進(jìn)行分層分類考核。其中又以流內(nèi)九至四品這一涉及人數(shù)最多的中低檔官員考核最為典型。首先，各地各部門先行考核并將考核結(jié)果編制成冊形成“考簿”，然后逐級檢勘、匯總、上報(bào)，最后上報(bào)至尚書省考功司以待會考。會考中考功郎中、員外郎及下屬進(jìn)行“檢復(fù)”，然后呈送受詔主持和監(jiān)督會考的“校中外官考使”和“監(jiān)中外官考使”，接著召集京官和各地朝集使至尚書省“考堂”，宣讀考等并形成文案具冊申奏。最后由皇帝確認(rèn)后生效，隨即反饋至參考官員并展開相應(yīng)賞罰。［2］

根據(jù)“四善二十七最”的標(biāo)準(zhǔn)，考核結(jié)果可分為上三等(上上、上中、上下)、中三等(中上、中中、中下)和下三等(下上、下中、下下)九等。具體劃分標(biāo)準(zhǔn)是：含一最以上有四善者得上上;含一最以上有三善或者無最而有四善者得上中;含一最以上有二善或無最而有三善者得上下;含一最以上有一善或無最而有二善者得中上;含一最以上或無最而有一善者得中中;職事粗理、善最不聞?wù)叩弥邢?愛憎任情、處斷乖理者得下上;背公向私、職分廢闕者得下中;居官諂詐、貪濁有狀者得下下。［3］此外，還有沿襲舊朝的贖銅或笞的補(bǔ)充條款，每有贖銅10斤(因私犯罪)或20斤(因公犯罪)者為一殿，相應(yīng)降考等一檔。［4］把德才標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合，約束官吏的行為，提高工作效能。雖然唐代的考課制度極富科學(xué)性、嚴(yán)密性，可惜在天寶之后，政治衰敗，戰(zhàn)事頻仍，未能有效實(shí)行。

對州牧、刺史、縣令等主政一方的地方行政長官則采用等級法與記分法相結(jié)合的考核方法。《選舉》記載：“諸州縣官人，撫育有方，戶口增益者，各準(zhǔn)見戶為十分論。每加一分，刺史、縣令各晉考一等。其州戶口不滿五千，縣戶不滿五百者，各準(zhǔn)五千五百戶法為分，若撫養(yǎng)乖方，戶口減損者，各準(zhǔn)增戶法，亦每減一分降一等。……”參照政績進(jìn)行考等，增強(qiáng)了考核的針對性、操作性和實(shí)效性。對流外官員則依其行能功過分為四等考核，即如《尚書吏部》所言“清謹(jǐn)勤公，堪當(dāng)明審為上;居官不怠，執(zhí)事無私為中;不勤其職，數(shù)有愆犯為下;背公向私，貪濁有狀為下下?！?/p>

(四)考核結(jié)果運(yùn)用得當(dāng)，考核作用成效明顯

考核結(jié)果是官吏俸祿增減、品階升降甚至職務(wù)變動的重要依據(jù)?！爸T食祿之官在中上以上每進(jìn)一等，加祿一季;中下以下，每退一等，奪祿一季，若私罪下中以下，公罪下下，并解見任，奪當(dāng)年祿，追告身，周年聽依本品敘”。［5］而流外官“其考下下者，解所任?！碧拼哪隇橐粚萌纹?，根據(jù)四年考等情況而相應(yīng)進(jìn)階或降階。四考皆中中者晉一階，內(nèi)有一中上考者進(jìn)兩階，有一上下考者進(jìn)三階。如果綜合鑒定在中下以下的，相應(yīng)降削其品階。對善惡尤異者，直接根據(jù)考等任免升降其職務(wù)，有的下下考者不到四年即被免職，而獲得上考者隨即被破格擢升。當(dāng)然，此種情況復(fù)雜，考績只是其中一個并非決定性的因素。由于考核與官員的切身利益緊密聯(lián)系在一起，輕則賞罰其祿，重則升降官職，直至追究刑罰責(zé)任。唐朝通過各種考核方法對不同職責(zé)層級的官員進(jìn)行考核，既注重思想道德倫理標(biāo)準(zhǔn)，又重視才學(xué)能力政績的考核，綜合考核官員的德能實(shí)績，并對官員的實(shí)際利益發(fā)生作用。這對于提高政府效能，激勵官吏改善吏治，鞏固和擴(kuò)大唐王朝統(tǒng)治基礎(chǔ)起到了積極作用。

二、唐代官吏監(jiān)察制度的基本特點(diǎn)

唐代通過考核掌握了解各級官吏在任職期間的德政實(shí)績，與此同時，進(jìn)一步加大了對官吏的監(jiān)察監(jiān)督力度，以補(bǔ)考核之不足，及時糾舉懲戒官吏履職中的不法行為。唐代考核與監(jiān)察兩者并舉，相輔相成，從正面褒獎和負(fù)面懲戒兩方面考察監(jiān)督官員任期內(nèi)的官德和實(shí)績，進(jìn)而控制龐大的官僚體系為統(tǒng)治服務(wù)。

(一)機(jī)構(gòu)設(shè)置的嚴(yán)密性

中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)與地方分巡分察制有機(jī)結(jié)合，共同形成一張恢恢法網(wǎng)密切監(jiān)控著整個官僚體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。唐代御史臺是沿襲隋制而設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，自開國以來數(shù)次調(diào)整變動，至玄宗先天二年以后趨于定型完善。

御史臺是唐代中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，內(nèi)設(shè)正副長官分別為御史大夫和御史中丞，“臨制百司，糾繩不法”，“正朝廷綱紀(jì)，舉百司紊失。”下轄臺、殿、察三院：臺院的侍御史，糾舉百僚，推鞫獄訟;殿院的殿中侍御史，糾察殿廷儀衛(wèi)京城;察院的監(jiān)察御史，“分察尚書六司，糾其過失”，巡按州縣，審察刑獄。三院御史分工具體明確并各有側(cè)重，有機(jī)構(gòu)成了一個嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。監(jiān)察范圍從殿廷儀態(tài)到作奸犯科，從徇私舞弊到貪贓枉法，幾乎無所不糾、無所不察，監(jiān)察內(nèi)容十分繁雜、范圍極其廣泛。

分道巡察是唐代一種例行性的地方巡回監(jiān)察制度。貞觀年間將全國疆域劃分為十道，玄宗時進(jìn)一步細(xì)化為十五道，設(shè)采訪處置使為每道最高監(jiān)察長官，出巡視察各州縣，并形成正式穩(wěn)定的制度。巡按使主要由御史臺或其他中央機(jī)構(gòu)的官員擔(dān)任，實(shí)行二年一輪換。唐代各道最高監(jiān)察長官多易其名，有黜陟使、采訪使、按察使、觀察使等等，不論名稱如何改變，均遵照玄宗《巡察六條》行使中央對地方州縣官員的監(jiān)察權(quán)。玄宗時期制定的《巡察六條》主要包括：一察官人善惡;二察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均;三察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗;四察妖滑盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害;五察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者;六察黠吏豪族，兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。［6］監(jiān)察官員對各道吏治、財(cái)政、人事、治安、司法、生產(chǎn)、戶口等各個方面展開全面督察。

(二)監(jiān)察權(quán)力的獨(dú)立性

監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受外界干擾。按唐制，三院御史皆在六品以下，其任命本應(yīng)歸屬吏部負(fù)責(zé)，但實(shí)際操作中皇帝往往不經(jīng)過宰相和其他環(huán)節(jié)，直接掌握御史選任權(quán)，確保了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，使其直接對皇帝負(fù)責(zé)。同時襲前朝舊制，御史臺長官也保留一定的御史舉薦權(quán)。這樣的制度設(shè)置就為御史獨(dú)立辦案，只對皇帝負(fù)責(zé)創(chuàng)造了條件。御史大夫、中丞和三院御史之間雖然存在著一定的管理協(xié)同關(guān)系，但在各自監(jiān)察事務(wù)中仍然保留了相當(dāng)大的自主權(quán)。同時，唐代采取了以卑察貴、以小監(jiān)大的模式。御史雖掌握著上至公卿宰相、下至一般胥吏的彈劾權(quán)力，威勢顯赫，職位雄劇，然其官階品位并不算高，如御史大夫，職掌邦國刑寬、肅政朝廷，官階從三品，御史中丞，正五品，而三院中臺院侍御史的地位較高，為從六品下，殿院的殿中侍御史官階為從七品上，察院的監(jiān)察御史則為正八品，品級官階還不及一般縣令。然而御史們卻具有相當(dāng)廣泛的職權(quán)，不僅可以分察巡按州縣，而且可以監(jiān)督尚書省的內(nèi)部政務(wù)。監(jiān)察官員品級低下，較易受皇帝的直接控制，不易干涉中央和地方政務(wù)，也減少了拉幫結(jié)派、利益糾葛的機(jī)會，從而能夠獨(dú)立行使監(jiān)察職能。這種秩卑權(quán)重，以小馭大的設(shè)置，使御史位卑不畏丟官，權(quán)重敢于不畏權(quán)貴嚴(yán)格執(zhí)法。正如顧炎武所說：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，比大小相制內(nèi)外相誰之意也。”御史臺內(nèi)部“競為官政，略無承秉”，“并肩事主，不相關(guān)白”，呈現(xiàn)出內(nèi)部松散、相對獨(dú)立的格局，從而更好地為最高統(tǒng)治者行使監(jiān)察權(quán)。

(三)監(jiān)察范圍的廣泛性

《通典．職官六》云：“御史為風(fēng)霜之任，彈糾不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉?！保?］三院御史監(jiān)察朝廷百官上至皇帝宰相下至尋常小吏，從徇私舞弊、貪贓枉法到殿廷儀態(tài)、祭祀禮儀，無所不察，監(jiān)察內(nèi)容范圍十分廣泛。一是彈劾百官非法行為。如朋黨私釁、謀反爭權(quán)、銓選不實(shí)，受賄納貨、擅自征賦、挪用公款，田獵擾民、見利忘義、朝觀失儀等，被彈劾問題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、道德作風(fēng)各方面。二是司法審判和司法監(jiān)督。三院御史都可以推鞫獄訟，其中臺院東推、西推和三司推具有司法審判權(quán)，殿院也有推官兩員，合成“四推御史”。司法審判權(quán)源于憲臺設(shè)獄，而“三司推事”則成為后世三法司會審的濫觴。御史臺對大理寺、刑部處理不當(dāng)?shù)陌讣袡?quán)提出異議，此外還可通過復(fù)按囚徒、復(fù)勘舊獄、監(jiān)決囚犯等方面履行司法監(jiān)督權(quán)。三是監(jiān)督財(cái)政經(jīng)濟(jì)。監(jiān)督戶部、太府寺、司農(nóng)寺等財(cái)政部門，同時派財(cái)政專使監(jiān)督地方經(jīng)濟(jì)工作，包括監(jiān)察御史分察巡按郡縣屯田和鑄錢;以十道巡按的方式進(jìn)行監(jiān)察。四是監(jiān)察禮儀，主要是知班和監(jiān)祭祀。知班糾彈是由殿中侍御史對百官上殿序列、班次和朝儀進(jìn)行整肅和監(jiān)督，監(jiān)祭祀是監(jiān)察御史的職責(zé)。此外，御史臺還具有監(jiān)選、監(jiān)軍、監(jiān)考、諍諫言事、巡查館驛等職權(quán)。特別是監(jiān)察御史分察尚書六司，即尚書省的吏、戶、禮、兵、刑、工六部，行使著對包括尚書省會議在內(nèi)的日常行政事務(wù)進(jìn)行全面監(jiān)督的職權(quán)。值得一提的是，御史臺及御史本身的監(jiān)察行為也在被監(jiān)察之列，為破解“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”難題提供了思路，一定程度上保證了監(jiān)察的權(quán)威性和實(shí)效性。唐代御史監(jiān)察已無孔不入，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

(四)監(jiān)察官員選用的嚴(yán)肅性

唐代統(tǒng)治者非常注重御史的遴選，要求御史官員具有剛正清廉的道德操守和卓越突出的為政業(yè)績，同時堅(jiān)持從地方一線官吏中選拔具有基層工作經(jīng)歷的監(jiān)察官員?！度莆摹份d陸長源《上宰相書》云：“諫臣須謇謇匪躬之士，憲官須孜孜嫉惡之人”，說明了唐代對監(jiān)察官員政治素質(zhì)和道德品行方面的要求。高祖時的孫伏伽“指陳得失，無所回避”，太宗朝的權(quán)萬紀(jì)“性強(qiáng)直，好直言”，玄宗朝的崔隱甫在職強(qiáng)正，憲宗朝的薛存誠持憲執(zhí)法，都以其過硬的政治品格和道德操守得到皇帝的認(rèn)可和器重。玄宗朝規(guī)定：“凡官，不歷州縣，不擬臺省”［8］，強(qiáng)化了從基層選用官員尤其是監(jiān)察官員的用人導(dǎo)向。唐肅宗至德元年再次強(qiáng)調(diào)：“風(fēng)憲之地，百僚準(zhǔn)繩，頃者有司，殊非慎擇，其御史須曾在州縣理人官者，方得薦用?！保?］注重從政績突出的縣級丞、尉及主簿等地方行政官中越級選拔任用監(jiān)察御史，因?yàn)樗麄兪煜さ胤叫姓ぷ?，深知地方政教利弊得失，能及時敏銳發(fā)現(xiàn)地方吏治問題，從而有效提高了監(jiān)察效能。

(五)晉升機(jī)制的激勵性

唐代御史升遷有別于一般官吏。唐制，一般官員須經(jīng)四考方能詮注除授，轉(zhuǎn)任他官，而御史三考即可升遷。監(jiān)察御史考限一般為二十五個月，殿中侍御史十五個月，侍御史十個月。《通典》載：“凡侍御史之列，不出累月則遷登南省。”可見，侍御史升遷轉(zhuǎn)任最為迅速。經(jīng)過既定除授月限和考課，監(jiān)察御史升為殿中御史，殿中御史升為侍御史。御史大夫往往多升任宰相。御史若調(diào)任其他部門，則多任郎中和員外郎。據(jù)《新唐書．宰相表》載，唐代由御史大夫、御史中丞升為宰相者分別達(dá)到二十一人、十一人。這種制度設(shè)置，既可激勵御史大夫更好監(jiān)督宰相以便在權(quán)力再分配中取而代之，也警示宰相恪盡職守不敢擅自專權(quán)，實(shí)現(xiàn)了行政效能與監(jiān)察效能的互促雙贏［10］?？傊?，唐代的監(jiān)察官員始終保持著高度的責(zé)任感和使命感，保持著高昂的積極性與主動性，敢于進(jìn)言諍諫、勇于糾舉彈劾，具有較高的監(jiān)察效能和政治效益，與特定歷史時期特殊的晉升激勵機(jī)制是分不開的。

三、唐代官吏考核與監(jiān)察的相互配合及其現(xiàn)實(shí)意義

考核在職官激勵和官僚體系運(yùn)行調(diào)節(jié)方面，無疑起到舉足輕重的積極作用，而針對官吏違法瀆職行為而傾向于懲罰意義上的監(jiān)察也起到了必要的輔助和補(bǔ)充作用，二者相輔相成，互為補(bǔ)充，共同對官僚體系的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生深刻影響。然而，漢代以后監(jiān)察結(jié)果對官吏政績考核等第的影響發(fā)揮著間接的作用，基于人事任免依據(jù)官員功績的風(fēng)氣和制度隨著封建專制中央集權(quán)的發(fā)展而逐漸演變。

(一)唐代考核與監(jiān)察主輔易位的深層原因

隨著形勢的發(fā)展，唐代官僚控制體系中考核與監(jiān)察的主輔地位發(fā)生變化，封建統(tǒng)治者對官僚系統(tǒng)的控制越發(fā)依靠監(jiān)察，考核的結(jié)果在一定程度上以監(jiān)察的結(jié)果為前提要件，監(jiān)察逐步取代考核的首要地位發(fā)揮著主導(dǎo)作用。漢代以來以考核為主監(jiān)察為輔的官僚控制體系在唐代發(fā)生了根本的逆轉(zhuǎn)有著深刻的歷史與現(xiàn)實(shí)原因，這種趨勢逐漸明顯強(qiáng)化，并對明清后世產(chǎn)生了持續(xù)深遠(yuǎn)的影響。

1．內(nèi)在價值：從注重功績向注重行能變遷。官吏考核以功績?yōu)橹行模兄诩罟賳T盡職盡責(zé)，創(chuàng)造更高績效，隨著形勢的發(fā)展，對官員素質(zhì)行能的關(guān)注越發(fā)凸顯，而能夠直接對官員過失和非法行為及時糾舉并對官員行能做出鑒定的監(jiān)察自然而然被推到一個突出的位置。這樣，功績的淡化和行能的強(qiáng)化，使考核在官僚控制體系中主體地位逐漸讓位于監(jiān)察，而作為必要補(bǔ)充，考核的重素質(zhì)鑒定傾向使其基本性質(zhì)與監(jiān)察漸漸趨同。

2．操作流程：從耗時繁瑣向?qū)崟r監(jiān)督過渡?？己送ㄟ^對官員任期內(nèi)的日常履職狀態(tài)進(jìn)行記錄和收集，以年終的綜合評價和具體考等兌現(xiàn)獎懲，從下到上逐層展開的考核對各個部門整體協(xié)調(diào)依賴性極大，尤其是當(dāng)政局動蕩、官員職能變動調(diào)整時，考核操作起來便顯得極為困難。而能夠靈活發(fā)揮糾偏補(bǔ)弊、懲戒監(jiān)督功能的監(jiān)察，則顯示出它的優(yōu)勢，對官員行為監(jiān)控和官僚機(jī)器的維系控制起著關(guān)鍵的作用。隨著時代發(fā)展，基于各自特點(diǎn)的不同，二者關(guān)系發(fā)生變化便不可避免。

3．結(jié)果運(yùn)用：從加祿進(jìn)階向職位升遷轉(zhuǎn)變。在賞罰中，考核和監(jiān)察所占的比重分量輕重有別，這也導(dǎo)致了朝廷更加倚重監(jiān)察而淡化考核。考等中只有極少數(shù)獲得上考或下考，大多數(shù)官員的考核結(jié)果居于中上等水平，相應(yīng)的賞罰集中體現(xiàn)在祿米的增減和散階升降上，祿米在官員俸祿收入中只占極小份額，散階只與服色資蔭有關(guān)，并無實(shí)際職事意義，而且考核并非散階升降的唯一路徑，這樣的刺激相對于監(jiān)察的結(jié)果所帶來的實(shí)質(zhì)性賞罰實(shí)在微不足道。監(jiān)察結(jié)果一經(jīng)奏聞生效，立即對官員任免調(diào)遷產(chǎn)生作用，一旦違法瀆職遭到彈劾，便依法降其階品，或者不加貶黜而“用闕”免職，讓其提前結(jié)束任期，并可延長卸職賦閑時間。高宗時宰相褚遂良，抑買中書譯語人史訶擔(dān)宅，被監(jiān)察御史韋仁約彈劾而貶為同州刺史。武后時期宰相蘇味道，因贓污被監(jiān)察御史肖至忠彈劾而遭貶官。宰相被監(jiān)察御史彈劾遭貶，可見監(jiān)察的威力。此外還可剝奪其俸祿、祿料錢和祿米，或者遭笞、仗、徒、流、贖銅、值班等處罰。無論在懲罰的強(qiáng)度和類別上，監(jiān)察的作用都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過考核，其強(qiáng)有力的負(fù)激勵作用顯而易見。此外，監(jiān)察結(jié)果可以直接影響考核結(jié)果，而考等高低無法改變監(jiān)察結(jié)果。

4．效能體制：從耗時持久向立竿見影逆轉(zhuǎn)。考核一年一度，從地方到中央，從下到上，層層考核層層上報(bào)，最后皇帝鑒定之后再層層下達(dá)，曠日持久，效率低下，同時受到很多因素的影響和限制。而監(jiān)察隨時隨地可以進(jìn)行，“臺官無長官”，監(jiān)察結(jié)果可以避開中間雍隔直達(dá)皇帝，不受同級乃至上級行政長官的干預(yù)，具有較高的監(jiān)察效能。行政效能的高下和內(nèi)在體制的迥異，也使監(jiān)察優(yōu)于考核而地位日隆。

(二)唐代考核與監(jiān)察逆轉(zhuǎn)配合的現(xiàn)實(shí)意義

唐代考核、監(jiān)察制度呈現(xiàn)出的特點(diǎn)和二者關(guān)系的調(diào)整流變，與特定歷史時期的客觀形勢密切相關(guān)，縱觀整個封建時期的吏治管理制度，不難發(fā)現(xiàn)其存在的必然性和合理性，時至今日，對我們當(dāng)今公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和管理仍具有一定的啟示和借鑒意義。

一是將考核與監(jiān)察相結(jié)合，考核監(jiān)察二者并重。

考核和監(jiān)察在實(shí)際工作中各有特點(diǎn)，互為補(bǔ)充，相得益彰，不可偏廢。要繼續(xù)加強(qiáng)考核的績效導(dǎo)向和激勵作用，把平時考核和年終考核相結(jié)合，過程與結(jié)果并重，根據(jù)綜合評價等第給予相應(yīng)獎懲。同時，充分發(fā)揮監(jiān)察的作用，及時糾正懲戒不法行為，使公務(wù)員隊(duì)伍保持廉潔和高效。同時，將平時監(jiān)察情況納入年終考評體系，加大監(jiān)察分值比重，對影響惡劣者在考核評先評優(yōu)中實(shí)行一票否決制，使監(jiān)察和考核互相促進(jìn)。

二是將懲罰和激勵相結(jié)合，以激勵為主懲罰為輔。通過考核和監(jiān)察，對奉公守法、德才兼?zhèn)?、忠于職守、成績突出的?yōu)秀等第者進(jìn)行獎勵，對不稱職的、違法的個人和單位進(jìn)行相應(yīng)懲戒。營造公開、公平、公正的考核氛圍，科學(xué)合理地運(yùn)用考核結(jié)果，尤其要加大考核獎勵力度，使考核結(jié)果與公務(wù)員的職位升遷、薪酬分配、教育培訓(xùn)、職業(yè)發(fā)展等切身利益直接掛鉤，充分發(fā)揮考核的激勵鞭策作用。同時，對當(dāng)今備受關(guān)注的腐敗問題始終保持高壓態(tài)勢，加大監(jiān)督懲防力度，用制度和機(jī)制反腐倡廉，最大限度保障人民群眾根本利益不受侵蝕損害。

三是將實(shí)績與行能相結(jié)合，以德能為先實(shí)績?yōu)橹?。既要注重考察公?wù)員的工作實(shí)績，又要注重評價個人綜合素質(zhì)，尤其是行政倫理道德素質(zhì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，為更好激勵公務(wù)員在經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中建功立業(yè)，對其進(jìn)行實(shí)績的考量顯然具有重要的實(shí)踐意義。但對公務(wù)員的考核監(jiān)督仍要把思想道德素養(yǎng)放在首位，進(jìn)一步強(qiáng)化德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?dǎo)向，在以實(shí)績論英雄的基礎(chǔ)上，對違法亂紀(jì)、貪污腐敗、道德敗壞而影響惡劣的官員實(shí)行一票否決，絕不以一眚掩大德，也絕不姑息觸犯國家法紀(jì)、損害群眾利益的單位和個人。

四是將獨(dú)立性與積極性相結(jié)合，高度重視監(jiān)察的獨(dú)立性。我國現(xiàn)有的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)制，為各級地方政府過多干涉地方監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)提供了可能，對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性、權(quán)威性產(chǎn)生著一定的消極影響。因此，有必要從唐代御史臺制度以及新加坡貪污調(diào)查局和香港廉政公署的制度設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制中吸取經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情實(shí)際開展制度創(chuàng)新，盡可能使監(jiān)察機(jī)構(gòu)在行政、人事、財(cái)政和職權(quán)等方面相對獨(dú)立，確保監(jiān)察人員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受任何外界因素干擾。同時借鑒唐代經(jīng)驗(yàn)，加大對監(jiān)察官員的培養(yǎng)力度，在他們的擢升進(jìn)階和薪資俸祿方面予以制度傾斜，暢通其個人職業(yè)發(fā)展路徑和空間，以激勵監(jiān)察官員更好履職，激發(fā)其工作的積極性、主動性。

五是將定性和定量考核相結(jié)合，突出強(qiáng)調(diào)定量化考核。例如，唐代在考課流內(nèi)官員時，用“四善二十七最”的籠統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行定性考核，以鑒定其政德才績?nèi)绾?同時，對“善”、“最”又附加條款進(jìn)行量化，比如依據(jù)戶口、墾田情況考核州縣行政官員。即以刺史、縣令初任時戶口、墾田數(shù)量為基數(shù)，輸納賦役戶口每增減1/10，升降考等一檔;在籍墾田每增2/10或減損1/10，升降考等一檔［11］，這種具體量化的條款大大增強(qiáng)了考核標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和實(shí)效性。目前，我國公務(wù)員考核一直偏重于定性考核而忽視定量考核，考核標(biāo)準(zhǔn)、方法不夠科學(xué)合理有效?？己藰?biāo)準(zhǔn)中的德、能、勤、績、廉主要是定性描述，缺乏定量測評系統(tǒng)的有力支撐，在實(shí)際操作中難以把握，不能有效地避免考核中憑印象、關(guān)系進(jìn)行含糊鑒定的現(xiàn)象，從而削弱了考核在公務(wù)員管理中的作用。

六是將考核監(jiān)督與思想教育相結(jié)合，教育為主監(jiān)督為輔。公務(wù)員隊(duì)伍管理固然需要依靠考核監(jiān)督等外界強(qiáng)制手段，同時也需要建立完善個體內(nèi)部自我教育機(jī)制，使內(nèi)在控制和外在控制相結(jié)合，共同作用于公務(wù)人員身上，統(tǒng)一于行政實(shí)踐中，二者不可偏廢。內(nèi)部控制主要體現(xiàn)在行政官員內(nèi)心的價值觀和倫理準(zhǔn)則構(gòu)成，能夠激勵行政官員在缺乏規(guī)則和外部監(jiān)督的情況下，自覺地從事合乎行政倫理道德的行為。而外部控制，包括法律規(guī)范、考核監(jiān)督或者官僚制組織，只從外部對個人發(fā)生作用，而且往往需要借助內(nèi)部控制因素來實(shí)現(xiàn)。思想教育和行政倫理構(gòu)建更從人的精神深層內(nèi)部產(chǎn)生深遠(yuǎn)持續(xù)的影響，從某種意義上來講，后者才是根本的和更具有積極意義的因素。

縱觀唐代官員考核和行政監(jiān)察制度的發(fā)展全過程，可以看出考核和監(jiān)察制度是封建統(tǒng)治者加強(qiáng)中央集權(quán)、維護(hù)封建專制秩序的一種工具，但無疑，它在特定歷史時期起到了懲防腐敗、濯清吏治、調(diào)和矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、推動發(fā)展方面的積極作用，在特定歷史條件下具有一定的先進(jìn)性。但其服務(wù)于皇權(quán)的性質(zhì)決定了它不可避免地具有諸如受制于皇權(quán)、職權(quán)混同、變動不居、人亡政息和人治嚴(yán)重等弊端，但其在國家和社會治理尤其是官僚組織體系的控制管理等方面積累的一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于我國建立科學(xué)合理、完善有效的現(xiàn)代考核制度和行政監(jiān)察體系，具有重要的參考價值和借鑒意義。因此，我們應(yīng)運(yùn)用歷史發(fā)展的眼光進(jìn)行分析研究，結(jié)合國情實(shí)際，吸取其合理內(nèi)核，摒棄其封建糟粕，為我國公務(wù)員隊(duì)伍管理和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供有益借鑒。

［1］張九齡．唐六典(四庫全書文淵閣本)(卷二．吏部)［M］．上海：上海古籍出版社，1987．

［2］樓勁，劉光華．中國古代文官制度(修訂本)［M］．北京：中華書局，2009．

［3］〔唐〕杜佑撰，王文錦等點(diǎn)校．通典［M］．北京：中華書局，1988．

［4］〔唐〕長孫無忌．唐律疏議．名例篇［M］．北京：中華書局，1983．

［5］〔宋〕王溥．唐會要(卷九○．內(nèi)外官祿)［M］．上海：上海古籍出版社，1991

［6］〔宋〕歐陽修，宋祈．新唐書．百官三．［M］．上海：上海古籍出版社，1992．

［8］〔宋〕歐陽修，宋祈(新唐書．卷四五．選舉下)［M］．上海：上海古籍出版社，1992

［9］〔宋〕王溥．唐會要(卷六二．御史臺下)雜錄［M］．上海：上海古籍出版社，1991

［10］邱永明．中國古代監(jiān)察制度史［M］．上海：上海人民出版社．2006．

［11］［北宋］王欽若，楊億．冊府元龜(卷六三五．銓選部．考課一)［M］．北京：中華書局，1982．