從日本苦情制度看我國信訪制度的改革

安秀偉

(山東師范大學(xué)政治法律學(xué)院,山東濟(jì)南250014)

一、當(dāng)前我國信訪制度面臨的問題

信訪制度在我國的政治社會(huì)生活中一直扮演著重要角色,也一度為解決諸多的政治矛盾和社會(huì)矛盾作出了重要的貢獻(xiàn)。然而,隨著我國法制現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn),信訪制度面臨的問題日益凸顯。

(一)信訪機(jī)構(gòu)龐雜,歸口不一。從中央到地方,各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。由于信訪機(jī)構(gòu)并屬于國家機(jī)關(guān)序列,故這些機(jī)構(gòu)并沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系,中央信訪機(jī)構(gòu)對(duì)地方信訪機(jī)構(gòu)及中央各部門信訪機(jī)構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限,各地信訪機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力及運(yùn)作方式都有較大的差異,而導(dǎo)致信息不共享,缺乏制約,這樣勢(shì)必造成各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)在沒有任何監(jiān)督下對(duì)信訪案件層層轉(zhuǎn)辦,導(dǎo)致信訪不斷升級(jí),各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。

(二)信訪功能錯(cuò)位,責(zé)重權(quán)輕。實(shí)踐中,信訪部門和信訪人都過分地?cái)U(kuò)大了信訪的救濟(jì)功能,公民往往把信訪看成優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利。信訪問題涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面,各種訴求往往交錯(cuò)在一起,出現(xiàn)了“信訪問題綜合征”,使信訪機(jī)構(gòu)承受了太大的社會(huì)責(zé)任,有些上訪者反映的問題多而復(fù)雜,而信訪部門不具有解決這些問題的實(shí)際權(quán)力,可信訪者卻在很大程度上把信訪部門當(dāng)成解決問題的責(zé)任主體。

(三)信訪程序缺失,立案不規(guī)范,終結(jié)機(jī)制不完善。信訪從收取信息到糾紛的處理,不可能有嚴(yán)格的程序。因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)事實(shí)上只能是一個(gè)傳遞糾紛信息的機(jī)構(gòu),實(shí)際解決糾紛的機(jī)構(gòu)仍然是信訪所涉及的問題的機(jī)關(guān),因此,為信訪制定統(tǒng)一的解決糾紛的程序是不可能的。事實(shí)上,林林總總的信訪規(guī)定包括新的《信訪條例》只是一些對(duì)信訪工作的要求與處罰性規(guī)定,都不是解決糾紛的程序性規(guī)定。對(duì)終結(jié)機(jī)制的有關(guān)規(guī)定,可操作性不強(qiáng),終結(jié)機(jī)制幾乎形同虛設(shè),很多被“終結(jié)”了的信訪案件,信訪人仍然在不斷上訪。

二、日本苦情制度的相關(guān)法律規(guī)定

在日本,存在一種與我國信訪制度相似的制度——苦情制度,但其制度設(shè)計(jì)比我國信訪制度要成熟得多。研究日本的苦情制度,對(duì)我國信訪制度的改革有積極的借鑒意義。

行政苦情制度,即行政苦情申訴與處理制度,簡(jiǎn)稱苦情制度或怨情制度。在廣義上,是指各種行政機(jī)關(guān)受理國民有關(guān)對(duì)行政的不滿、不服等的苦情申訴,并為謀求對(duì)此的解決而采取的必要措施。在狹義上,僅指特別設(shè)立的苦情處理機(jī)關(guān)根據(jù)來自國民的苦情申訴,在進(jìn)行必要的調(diào)查的基礎(chǔ)上,將苦情內(nèi)容通知有關(guān)機(jī)關(guān),為謀求其解決而采取勸告、調(diào)停等必要的措施[1]。

日本專門處理苦情申訴的受理機(jī)關(guān),主要有以下幾個(gè):(1)總務(wù)廳行政監(jiān)察局。這是一個(gè)專門監(jiān)督行政工作并提出改善意見的部門,它就有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)進(jìn)行必要的調(diào)停,并謀求問題的解決。對(duì)苦情的調(diào)停,一般由苦情申訴人的住所或其所在地最近的行政監(jiān)察局或行政監(jiān)察事務(wù)所掌管。(2)行政商談委員。行政商談委員的選任,是以市、鎮(zhèn)、村為單位,從對(duì)行政工作的改善具有理解和熱忱的在社會(huì)上有聲望的人當(dāng)中選拔。委員的任務(wù)是接待國民,就其對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及特殊法人的業(yè)務(wù)所提出的苦情申訴,向申訴人提供必要的忠告,同時(shí)將有關(guān)苦情通知相關(guān)行政機(jī)關(guān),而且可以將有關(guān)改善工作的意見反饋總務(wù)長(zhǎng)官。(3)法務(wù)省人權(quán)保護(hù)局、人權(quán)保護(hù)委員。前者以調(diào)查侵犯人權(quán)案件及收集情報(bào)為任務(wù),后者則為使公民的基本人權(quán)不被侵犯而進(jìn)行監(jiān)視,如果發(fā)現(xiàn)人權(quán)遭受侵犯,則采取適當(dāng)措施予以救助。這些機(jī)關(guān)雖不處理一般的行政苦情案件,但也在事實(shí)上發(fā)揮著行政苦情處理的職能。

對(duì)于處理苦情申訴的具體程序,日本法律作了詳細(xì)的規(guī)定:[2](1)苦情的申訴、受理。凡不服行政機(jī)關(guān)做出的有關(guān)處理的,任何個(gè)人和單位都有權(quán)提出苦情申訴。(2)提取情況、掌握實(shí)情。苦情受理機(jī)關(guān)要懇切地聽取申訴人提供的情況,認(rèn)為有必要時(shí),要照會(huì)有關(guān)機(jī)關(guān),要求其提供資料或做出說明,以此查明有關(guān)苦情的實(shí)際情況。(3)對(duì)苦情的調(diào)停?？嗲樘幚頇C(jī)關(guān)可以進(jìn)行調(diào)停,但調(diào)停結(jié)果在法律上并不拘束雙方當(dāng)事人;但對(duì)以下三種案件不予調(diào)停,即已著手調(diào)查的案件,正在法院審理中的案件,法院已有判決的案件。(4)苦情申訴與不服審查的關(guān)系。如果可以通過行政不服審查法及其他法律規(guī)定的不服申訴制度予以救濟(jì)時(shí),當(dāng)事人不能同時(shí)利用前述兩種途徑,而只能選擇其一;如果選擇苦情申訴,應(yīng)說明理由。(5)保密義務(wù)?？嗲樯暝V人不希望透露自己姓名時(shí),或者根據(jù)案情性質(zhì)發(fā)現(xiàn)部分內(nèi)容不便透露給有關(guān)機(jī)關(guān)時(shí),苦情處理人員有義務(wù)予以保密。

三、日本苦情制度對(duì)我國信訪制度改革的啟示

比較而言,日本的行政苦情制度具有如下特點(diǎn),同時(shí)也是對(duì)我國信訪制度改革的啟示:

(一)功能的補(bǔ)充性。這有兩方面的體現(xiàn):一方面,并非所有問題都可以進(jìn)行苦情申訴,凡是涉及行政機(jī)關(guān)已經(jīng)在處理的,或者司法機(jī)關(guān)正在或已經(jīng)審理過的案件不在苦情申訴范圍;另一方面,對(duì)于行政機(jī)關(guān)處理的所有事項(xiàng),當(dāng)事人都可以提出苦情申訴,即使按照行政不服審查制度和行政訴訟制度等正規(guī)的行政救濟(jì)制度不允許申請(qǐng)救濟(jì)的事項(xiàng)[3]584。換言之,苦情制度是一項(xiàng)行政救濟(jì)制度,僅僅是一種補(bǔ)充性的行政救濟(jì)制度,而對(duì)涉訴等司法問題則不提供救濟(jì),這也是尊重司法獨(dú)立的必然要求。

(二)機(jī)構(gòu)的專門性。這有三個(gè)方面的表現(xiàn):其一,日本的苦情處理設(shè)有專門的部門,如行政監(jiān)察局,并對(duì)其人員素質(zhì)和能力都有特殊的要求,如行政商談委員、行政咨詢委員等。其二,苦情處理機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系明晰,分工明確,有效降低了出現(xiàn)互相推諉的情形。其三,針對(duì)不同類別的行政相對(duì)人,設(shè)有專門的處理機(jī)構(gòu),如許多地方公共團(tuán)體設(shè)置了市民商談室、局、處,專門進(jìn)行有關(guān)地方公共團(tuán)體的苦情商談、調(diào)停和處理,從而有利于簡(jiǎn)化工作,提高效率和化解矛盾。

(三)處理的主動(dòng)性。日本行政法規(guī)定,苦情處理部門有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題以及主動(dòng)采取措施予以救助的任務(wù)和使命。主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題意味著行政機(jī)關(guān)能夠盡早掌握主動(dòng),更有利于對(duì)苦情的合理處理,以及能夠在一定程度上緩和與行政相對(duì)人之間的矛盾。這是我國信訪制度需要學(xué)習(xí)與借鑒的地方。

(四)程序的規(guī)范性。日本不僅對(duì)苦情處理的程序、內(nèi)容和配套措施都有完整的法律規(guī)定。如對(duì)于行政商談委員制度,已經(jīng)實(shí)現(xiàn)法制化,出臺(tái)了《行政商談委員會(huì)〈1966年法律第99號(hào)〉》來保障行政商談委員制度的規(guī)范性以及保護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

(五)結(jié)果的非約束性。苦情申訴制度的設(shè)立,并沒有為行政機(jī)關(guān)設(shè)置處理苦情申訴的法定義務(wù),而且苦情處理機(jī)關(guān)的勸告和調(diào)停也不拘束有關(guān)行政機(jī)關(guān),但這些勸告和調(diào)停有可能成為行政機(jī)關(guān)自主謀求改善行政工作及糾正行政偏差的重要契機(jī)。

四、我國信訪制度改革的基本路徑

借鑒日本的苦情處理制度,并結(jié)合我國的具體國情,我國信訪制度的改革應(yīng)遵循以下基本思路和基本方向:

(一)弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。信訪制度產(chǎn)生之初,發(fā)揮著收集和傳達(dá)老百姓民意的功能,只是一個(gè)下情上達(dá)的渠道。但現(xiàn)在,它卻儼然已經(jīng)蛻變成了老百姓權(quán)利救濟(jì)的最后途徑,甚至被視為優(yōu)先于其他行政救濟(jì)乃至司法救濟(jì)的最后一根“救命草”,信訪制度的功能在演進(jìn)中發(fā)生了嚴(yán)重錯(cuò)位。信訪制度功能的錯(cuò)位,是我國法治化建設(shè)滯后所造成的,在我們加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的今天,應(yīng)該還原信訪制度本來面目,矯正其錯(cuò)亂的功能定位。信訪不是也不應(yīng)該是一種權(quán)利救濟(jì)的法律途徑,信訪本來就應(yīng)該是群眾表達(dá)民意的一種途徑,是人民群眾直接參與政治生活的一種方式和體現(xiàn)。

(二)從行政、法律、政治三個(gè)層面進(jìn)行穩(wěn)妥而有步驟的改革。第一,短期的行政治標(biāo)之策,是給各級(jí)黨政部門減壓和給信訪公民松綁,以減小信訪的規(guī)模和沖擊性,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。我們可以采取的措施包括:減少中央對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力、取消信訪責(zé)任追究制,不對(duì)信訪公民的信訪級(jí)別作特別的限制,由信訪地公安機(jī)關(guān)依法處理因信訪而發(fā)生的治安案件等。這樣做有利于減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能,降低群眾對(duì)信訪的預(yù)期,這就會(huì)迅速使一些信訪案件平息,給地方政府減壓,加強(qiáng)和鞏固中央的政治威信。第二,中期的法律治標(biāo)之策,是強(qiáng)化各級(jí)司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力,由司法機(jī)關(guān)承辦目前積壓在信訪部門的案件?？梢钥紤]的改革措施包括:提高法官的職業(yè)化程度、加強(qiáng)新聞媒體和社會(huì)力量對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,以克服司法腐敗、樹立司法權(quán)威;保障公民的申訴權(quán),組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)群眾申訴進(jìn)行法律援助,依法查處迫害信訪人案件等。通過樹立國家司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威,可以把社會(huì)矛盾的解決引導(dǎo)到正規(guī)的司法渠道,逐步減少信訪以及伴隨信訪的非制度化公民政治行動(dòng)。第三,長(zhǎng)期的政治治本之策,是通過改革把各級(jí)政府職能部門的信訪機(jī)構(gòu)并入全國人大和省級(jí)人大之下,建立信訪委員會(huì),與人大其他專門委員會(huì)相并列。兩者的結(jié)合使得信訪機(jī)構(gòu)能夠借助人大增強(qiáng)獨(dú)立性,使信訪機(jī)構(gòu)走向獨(dú)立,擺脫各機(jī)關(guān)的束縛,由此可以加速信訪案件的處理,提高工作效率。同時(shí),兩者結(jié)合可以節(jié)約大量的社會(huì)資源,克服目前信訪公民盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。

(三)當(dāng)前應(yīng)賦予信訪制度糾紛預(yù)防的功能。這里所說的預(yù)防功能,就是法律上要明確規(guī)定:對(duì)于應(yīng)該由司法、行政等權(quán)利救濟(jì)途徑受理的事項(xiàng),信訪機(jī)構(gòu)不能受理而只能以要式形式告知信訪人,凡是違反規(guī)定受理的要追究責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。同時(shí)規(guī)定信訪人接到告知后應(yīng)及時(shí)到省管轄的部門提出自己的訴求,信訪部門不再另行告知,這同新《信訪條例》第五條第一款所規(guī)定的預(yù)防功能是截然不同的。這樣做的結(jié)果會(huì)減少信訪量,但可能會(huì)增加司法機(jī)關(guān)管轄的訴訟案件數(shù)量。讓司法部門來承擔(dān)這樣的壓力,不管是從程序的完善方面考慮,還是從機(jī)制的健全方面考慮,相對(duì)來說都應(yīng)放心得多,最關(guān)鍵的是它是按法治化的要求來進(jìn)行的。

要使信訪制度的預(yù)防功能充分實(shí)現(xiàn),還須強(qiáng)化對(duì)行政部門工作人員的行政責(zé)任追究制,特別是強(qiáng)化在制度中對(duì)行政部門工作人員的法律責(zé)任追究制,對(duì)于在行政工作中侵害他人合法權(quán)利的都應(yīng)付出相應(yīng)代價(jià),這就體現(xiàn)在對(duì)行政和法律責(zé)任追究中,這是治本之策。

[1] 郭松民.信訪改革的制度演進(jìn)[J].環(huán)球,2004,(24).

[2] 陳丹,唐茂華.試論我國信訪制度的困境與“脫困”[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(1).

[3] 楊建順.日本行政法通論[M].北京:中國法制出版社,1998.