水政與公安聯(lián)動執(zhí)法周口市創(chuàng)新執(zhí)法模式

□魏 洪（河南省水政監(jiān)察總隊）

2007年以來，周口市水務(wù)局以貫徹實施《水法》、《防洪法》、《節(jié)約用水管理條例》等法律法規(guī)為主線，以水事案件查處和規(guī)費(fèi)征收為重點(diǎn)，積極探索執(zhí)法模式，與周口市公安局建立聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，在水資源費(fèi)的征收和查辦各類水事違法案件過程中，發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效。

周口水利、公安聯(lián)動執(zhí)法新模式得到省有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門及兄弟市縣的高度關(guān)注。省政府法制辦、省公安廳、省水利廳等領(lǐng)導(dǎo)，到周口市就水利、公安聯(lián)動執(zhí)法的組織領(lǐng)導(dǎo)、警力配備、設(shè)備配置、工作經(jīng)費(fèi)等問題進(jìn)行了調(diào)研和座談，并對周口市的做法給予了肯定。安陽、信陽、洛陽、駐馬店等市水利執(zhí)法單位先后到周口學(xué)習(xí)交流了水利、公安聯(lián)動執(zhí)法工作經(jīng)驗。

一、聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制建立的必要性

周口市位于豫東平原，屬淮河流域，境內(nèi)100平方公里以上的骨干河道62條，共有防洪堤防2536公里。大型水閘10座，中型水閘57座，小型涵閘600多座，橋梁1700多座，水文觀測設(shè)施40多個，防汛通訊線路120多公里。河道多，堤防長，水利工程位置偏僻，水行政執(zhí)法地域廣、跨度大、任務(wù)重、執(zhí)法難。

近年來，非法采砂、破堤取土、盜伐護(hù)堤林木、盜竊防汛通訊設(shè)施、行洪河道違章建筑、毀壞水文觀測設(shè)施、破壞水利工程、違法鑿井取水等水事案件時常發(fā)生。平均每年發(fā)生水事違法案件1000余起。特別是省重點(diǎn)防汛河道沙潁河，河岸河底多砂，砂質(zhì)好，價格較高,受利益驅(qū)動,非法采砂案件逐年增加，一些非法采砂人員言稱“采砂比販毒強(qiáng)，法律責(zé)任小，經(jīng)濟(jì)利潤高”，工程管理稍有松懈，非法采砂活動就出現(xiàn)反彈，致使河道險工更險，嚴(yán)重影響了水利工程的安全正常運(yùn)行，群眾反映強(qiáng)烈，給社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成了重大隱患。水事案件的多發(fā)地段大部分都在遠(yuǎn)離市區(qū)、交通不便的河道內(nèi)，違法分子大都是當(dāng)?shù)厝?，人多勢重，水政?zhí)法人員受圍攻、挨打受罵、暴力抗法的情況時有發(fā)生。再加上水行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺、執(zhí)法裝備落后、執(zhí)法手段不力等諸多因素，致使很多水事違法案件得不到及時查處，從而造成水行政執(zhí)法非常被動的局面。如果不采取有效的措施，加大水事違法案件的查處力度，將會給周口市防汛和人民生命財產(chǎn)安全造成嚴(yán)重危害。

二、聯(lián)動執(zhí)法模式建立的過程

水行政執(zhí)法存在的問題引起了周口市委、市政府的高度重視。2006年11月20日，周口市人民政府第62次常務(wù)會議，認(rèn)真研究了水行政執(zhí)法難問題。會議決定在市水務(wù)局設(shè)立警務(wù)室，加強(qiáng)水行政執(zhí)法力量，由市公安局派出一定警力，協(xié)同水利部門嚴(yán)厲打擊各種水事違法行為，確保國家、省重點(diǎn)水利治理工程正常施工，確保防汛和人民群眾生命財產(chǎn)安全。根據(jù)周口市人民政府常務(wù)會議紀(jì)要（〔2006〕13號）精神，周口市公安局挑選了3名政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的骨干，組建了周口市公安局城市管理警察大隊水政中隊，并于2007年6月7日正式掛牌，形成了水利、公安聯(lián)動執(zhí)法模式，開創(chuàng)了水行政執(zhí)法的新局面。

三、聯(lián)動執(zhí)法開展的工作

（一）加強(qiáng)建設(shè)，充實裝備，完善各項規(guī)章制度

沒有紀(jì)律嚴(yán)明、目標(biāo)明晰、作風(fēng)頑強(qiáng)、鐵的約束機(jī)制的隊伍是不合格的隊伍。水政工作執(zhí)法是關(guān)鍵，隊伍是保障。周口市水務(wù)局高度重視聯(lián)動執(zhí)法隊伍建設(shè)，首先加強(qiáng)對公安、水政聯(lián)合執(zhí)法人員的培訓(xùn)。大力開展政策法規(guī)集中學(xué)習(xí)教育，特別把“怎樣解決好執(zhí)法中遇到的一系列問題”作為學(xué)習(xí)的重點(diǎn)，全面提升執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平。其次是完善各項規(guī)章制度。建立健全了水政警察中隊和水政監(jiān)察支隊各項配套管理制度，明確了聯(lián)合執(zhí)法人員相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利和執(zhí)法范圍、權(quán)限、程序、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任以及考核和獎懲辦法，確保了水政執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)的有序進(jìn)行，為實現(xiàn)依法治水、依法管水的良性運(yùn)行機(jī)制提供有力的保證。三是充實裝備。一年多來為水政聯(lián)動執(zhí)法，先后購置警車1輛、電腦7部、照相機(jī)2部、攝像機(jī)1部。為全體執(zhí)法人員配備了服裝、鋼盔、橡膠棒等必需器材，安裝了空調(diào)，更新了辦公桌椅，改善了辦公條件，做到保障有力。

（二）團(tuán)結(jié)協(xié)作，密切配合，形成綜合執(zhí)法合力

高標(biāo)準(zhǔn)地干好工作，出色地完成各級賦予的任務(wù)，爭創(chuàng)一流聯(lián)合執(zhí)法隊伍，既是每一名執(zhí)法隊員工作的動力，更是我們搞好團(tuán)結(jié)的共同思想基礎(chǔ)。聯(lián)動執(zhí)法行動在黑河淮陽臨蔡段執(zhí)法時，隊員何冰一人開著暫扣車輛，遭到駕駛無牌面包車的十多名不明真相人員的圍攻、堵截、謾罵，情況非常危險，中隊民警王洪偉、馬偉接到通知后，及時趕到現(xiàn)場，將正在暫扣車輛駕駛室內(nèi)撕拽執(zhí)法人員的非法采砂分子制服，震懾了企圖搶車、毆打執(zhí)法人員的不法分子，順利撤離現(xiàn)場。聯(lián)合執(zhí)法人員在沙河西華逍遙白灣段執(zhí)法時，受到當(dāng)?shù)卮迕駭?shù)十人的有組織圍攻，他們對執(zhí)法人員撕拽、拉扯、謾罵，甚至用石頭砸，民警馬偉、王洪偉在眼鏡被打爛、衣服被撕破、身上被多處抓傷的情況下仍奮不顧身，聯(lián)合執(zhí)法隊員齊心協(xié)力把兩名不法分子抓獲并依法行政拘留，將此處非法采砂點(diǎn)徹底摧毀。

（三）打破地域，互相配合，市縣聯(lián)動打擊水事違法行為

周口市下轄10個縣、市、區(qū)，聯(lián)動執(zhí)法開展以前，市水務(wù)局與各縣、各縣與各縣之間水政執(zhí)法相互配合很少，縣級水行政執(zhí)法單位受執(zhí)法人員編制數(shù)量和執(zhí)法手段的限制，一旦面對強(qiáng)勢違法當(dāng)事人，水政監(jiān)察人員執(zhí)法時就會縮手縮腳，束手無策。采取聯(lián)動打擊水事違法行為后，打破地域限制，互相配合，統(tǒng)籌調(diào)度各縣市的水政監(jiān)察人員聯(lián)合執(zhí)法，異地執(zhí)法，建立了市縣聯(lián)動執(zhí)法辦法。這樣既壯大了執(zhí)法隊伍，又激勵了執(zhí)法人員的斗志，擺脫了各縣市執(zhí)法的人情關(guān)系，有效震懾了違法分子，確保了執(zhí)法行動的順利進(jìn)行。2008年7月17日，由周口市水政監(jiān)察支隊和水政警察中隊牽頭，組織商水、西華、項城、鹿邑四個縣水務(wù)局水政監(jiān)察大隊聯(lián)合商丘市柘城縣水務(wù)局水政監(jiān)察大隊進(jìn)行了聯(lián)合執(zhí)法行動，集中對惠濟(jì)河非法采砂進(jìn)行打擊。由于組織得力、計劃周密、布置得當(dāng)，取得了顯著的執(zhí)法成效，使水行政執(zhí)法的威信進(jìn)一步得到提高。

（四）抓住戰(zhàn)機(jī)，突出重點(diǎn)，增強(qiáng)聯(lián)動執(zhí)法威懾力

聯(lián)動執(zhí)法隊伍成立后，針對周口市非法采砂行為日趨嚴(yán)重之勢，周口市水務(wù)局選定群眾反映比較強(qiáng)烈的幾個非法采砂點(diǎn)，由水政警察中隊和水政監(jiān)察支隊聯(lián)合直接查處。特別是對沙河西華縣逍遙鎮(zhèn)白灣村段、項城市鄭郭鄉(xiāng)胡樓村段、黑河淮陽縣臨蔡鎮(zhèn)趙橋村段、惠濟(jì)河鹿邑與柘城交界處等非法采砂點(diǎn)的打擊戰(zhàn)果尤為顯赫。河南電視臺、《大河報》、周口電視臺等新聞媒體都進(jìn)行了報道，極大地震懾了河道非法采砂分子，起到了打擊一點(diǎn)，威懾一片的效果。

兩年多，周口市聯(lián)動執(zhí)法人員出擊200余次，其中查處非法采砂案件165起、水資源案件20起、追繳水資源費(fèi)200多萬元；共抓獲不法分子284人，行政拘留18人；抓獲并暫扣運(yùn)砂、取土車輛90輛；暫扣非法采砂船只186條、柴油機(jī)筏50只；吊扣非法采砂機(jī)械42臺；收繳電機(jī)76臺；拆除采砂筏126只；銷毀采砂船80只；銷毀采砂機(jī)械80臺;拆除違法取水設(shè)備30余臺；取締無證取水12戶；開展洗浴、洗車場所用水專項整治活動兩次，在社會上較好地樹立了水政執(zhí)法的權(quán)威。

四、建立水政聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制的主要收獲

（一）增強(qiáng)了執(zhí)法力量

周口市通過建立聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，依靠公安執(zhí)法的強(qiáng)力措施，既改變了目前水行政執(zhí)法被動局面，增強(qiáng)了執(zhí)法力量，強(qiáng)化了執(zhí)法手段，又提高了水行政執(zhí)法的強(qiáng)制力，給違法者心理上造成了威懾，從而解決了水事案件執(zhí)法難、執(zhí)行查處難的問題，給水行政執(zhí)法工作帶來了事半功倍的效果。水利與公安聯(lián)合執(zhí)法體現(xiàn)了政府部門在朝著打破條塊分割、在公共事務(wù)管理上加強(qiáng)協(xié)作等方向上的進(jìn)步。

（二）提高了執(zhí)法效率

水行政案件查處起來容易，但是實際執(zhí)行起來總會遇到這樣那樣的困難和麻煩，盡管有《水法》、《防洪法》等各種水事法律法規(guī)作為依據(jù)，但是由于水行政執(zhí)法缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法主體配合，案件當(dāng)事人總會拖延執(zhí)行或拒不執(zhí)行，甚至對抗執(zhí)法，時常會危及水政執(zhí)法人員的人身安全，將案件當(dāng)事人起訴至法院也會因為訴訟周期較長而大費(fèi)周折，法院執(zhí)行難也是一個普遍的現(xiàn)象，從而造成人力、物力上的浪費(fèi)，給被侵權(quán)主體造成無謂的損害，影響執(zhí)法效果，降低法律的嚴(yán)肅性和威嚴(yán)。

現(xiàn)在，水政聯(lián)動執(zhí)法新機(jī)制推行后，違法犯罪分子礙于公安機(jī)關(guān)強(qiáng)大的威懾力，都能主動履行處罰。2008年以來，周口市本級立案查處水事違法案件109起，結(jié)案109起，大大地提高了執(zhí)法效率。

（三）規(guī)范了執(zhí)法行為

周口市水行政執(zhí)法工作起步晚、經(jīng)驗少，但是通過與公安機(jī)關(guān)聯(lián)動執(zhí)法辦案，正逐步走向規(guī)范，在法律文書制作上、具體案件查辦技巧上、違法現(xiàn)場、人員的控制上、執(zhí)法人員行為要求上都已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗。這對提高水行政執(zhí)法人員的辦案水平，規(guī)范水行政案件的執(zhí)法行為，促進(jìn)依法行政、文明執(zhí)法，都將起到積極推動作用。

（四）樹立了良好形象

水政監(jiān)察隊伍，是水利部門的窗口。它處在水行政執(zhí)法的前沿，與其它行業(yè)、部門接觸較多，代表國家直接行使水法律、法規(guī)賦予的權(quán)力。執(zhí)法人員的一言一行、業(yè)務(wù)素質(zhì)的優(yōu)劣、執(zhí)法水平的高低等都直接影響到水利行業(yè)的外部形象和水行政執(zhí)法的權(quán)威。開展聯(lián)合執(zhí)法以來，我們以高度的工作熱情和敬業(yè)精神、優(yōu)質(zhì)文明的服務(wù)和扎實有效的工作作風(fēng)，使水政工作達(dá)到辦公自動化、管理規(guī)范化、執(zhí)法程序化等現(xiàn)代化管理水平。目前，水利、公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)動作順暢，雙方信息共享，協(xié)同作戰(zhàn)，使管理及執(zhí)法效能大大提升。水利與公安聯(lián)合執(zhí)法嚴(yán)厲打擊了非法采砂等水事違法分子的囂張氣焰。近年來由于市水務(wù)局黨組對水行政執(zhí)法工作的高度重視，全體執(zhí)法人員共同努力，2007年在全省水法規(guī)知識電視競賽中獲得“一等獎”的好成績；省政府2007年授予周口市水務(wù)局“水行政執(zhí)法先進(jìn)集體”稱號；周口市政府2008年授予市水務(wù)局“水行政執(zhí)法先進(jìn)集體”稱號；市水務(wù)局2008年9月被省水利廳評為“全省水政監(jiān)察執(zhí)法文明窗口示范單位”。

實踐證明，開展水利與公安聯(lián)動執(zhí)法，對打擊各種水事違法行為，震懾犯罪分子，彰顯《水法》的威嚴(yán)，造就良好的執(zhí)法環(huán)境，推進(jìn)依法治水具有重大的制度價值和現(xiàn)實意義。周口市水務(wù)局在加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)管理，創(chuàng)新完善聯(lián)動執(zhí)法新思路、新模式方面進(jìn)行了有益的探索和實踐，充分發(fā)揮了水利與公安聯(lián)動執(zhí)法在水利建設(shè)管理工作中保駕護(hù)航職能，在全省水利系統(tǒng)聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新方面，起到了良好的示范帶頭作用。

執(zhí)法案例

侵占紫羅山水文站水事案件成功查處

案由:2008年3月下旬,汝陽縣交通局在未經(jīng)水行政主管部門進(jìn)行相關(guān)論證和批準(zhǔn)的情況下,擅自在汝陽縣境內(nèi)的紫羅山水文站測驗保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行公路建設(shè),并在該站基本段面下游200米處傾倒建筑廢渣,造成基本水準(zhǔn)點(diǎn)t.b.m2損壞，在上游150米處實施山體爆破作業(yè)、將爆破后的廢石料直接傾倒北汝河主河道內(nèi)，阻礙了河道行洪，并在該站下游監(jiān)測段面100米處挖砂、采石，嚴(yán)重影響了水文設(shè)施安全和正常的水文業(yè)務(wù)。該站職工與施工單位曾多次交涉,未果。4月8日接報后，省水文監(jiān)察支隊迅即派員會同河南省水利廳水政監(jiān)察總隊、洛陽市水利局、洛陽水文水資源勘測局等水政執(zhí)法人員共同趕赴現(xiàn)場進(jìn)行實地查勘、核實。經(jīng)查證，汝陽縣交通局在此次公路建設(shè)中違法事實清楚、證據(jù)確鑿，違反了《中華人民共和國水法》第二十八條、第二十九條，《中華人民共和國水文條例》第三十二條第一款、第二款，第三十三條之規(guī)定。

省水利廳水政監(jiān)察總隊對此案高度重視，列為2008年全程督辦案件(案件督辦編號：2008001)。4月8日15時省水利廳水政監(jiān)察總隊、水文監(jiān)察支隊、洛陽市水利局、洛陽水文水資源勘測局、紫羅山水文站和汝陽縣政府、縣水利局、縣交通局、縣公路局相關(guān)各方在汝陽縣水利局會議室召開督辦案件現(xiàn)場會，并送達(dá)《責(zé)令停止水事違法行為通知書》于汝陽縣交通局，各方就此案的處理達(dá)成原則性共識。隨后，河南省水利廳向汝陽縣人民政府下發(fā)了《河南省水利廳關(guān)于全程督辦汝陽縣交通局修建高速公路引線工程違法侵占水文設(shè)施案件的函》并提出如下督辦意見：

（一）責(zé)令汝陽縣交通局立即停止違法施工行為。

（二）限于4月30日前清除紫羅山水文站測驗保護(hù)河段河道內(nèi)的廢棄石料，恢復(fù)原貌。

（三）對紫羅山水文站及附屬設(shè)施所造成經(jīng)濟(jì)損失給予賠償。

（四）對該工程立項過程中涉水審批項目按規(guī)定向市級以上水行政主管部門提出申請。

（五）要求汝陽縣人民政府按照水法規(guī)的規(guī)定，采取有力措施，確保水文設(shè)施安全，避免事態(tài)升級和此類水事案件的再度發(fā)生,做好善后處理。

汝陽縣人民政府接函后給予了積極合作，就此召開縣長辦公會專題研究，并責(zé)成有關(guān)部門按照督辦意見逐條落實，縣交通局下屬洛陽至南陽高速公路汝陽段工程建設(shè)協(xié)調(diào)指揮部在停工、清理河道、補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)的基礎(chǔ)上，對水文設(shè)施所造成經(jīng)濟(jì)損失按期給予了足額賠償。洛陽市人民政府對此案非常重視，市委常委、副市長高靈芝當(dāng)即做出批示，要求市政府副秘書長帶人再赴汝陽縣協(xié)調(diào)落實省水利廳的督辦意見，由于市縣兩級政府的高度重視，確保了該案件依法處理終結(jié)。

通過對侵占紫羅山水文站水事案件的查處，充分說明了隨著我國依法治國方略的實施，包括《中華人民共和國水文條例》在內(nèi)的涉水法律法規(guī)已引起了各級黨委、政府的關(guān)注和重視，只要堅持不懈地深入宣傳貫徹國家和地方《水文條例》，依法加強(qiáng)對水文設(shè)施和權(quán)益的保護(hù)、對各種違法侵權(quán)行為的水事案件做堅決的斗爭，在未來盡可能短的時間里在基層水文站測驗保護(hù)區(qū)周圍群眾中普遍建立起水文設(shè)施受依法保護(hù)的法制觀念，努力拓展和鞏固來之不易的外部環(huán)境。當(dāng)然，在具體水事案件處理中，我們在依法保護(hù)自身合法權(quán)益的同時，也需正視違法當(dāng)事方的合理訴求，真正做到有理、有利、有節(jié)，既堅持法律的剛性原則，又講究博弈過程的柔性策略，再輔之于行政協(xié)調(diào)等有效手段的介入，著力達(dá)成維權(quán)的目的，這也是此案件給予我們的一個重要啟示。