南水北調(diào)中線工程丹江口庫區(qū)河南省移民信訪問題探討

□段 薇（黃河水利委員會移民局）

□朱天舒（鄭州外國語學(xué)校）

□楊 濤（黃河水利委員會移民局）

一、南水北調(diào)中線工程河南省丹江口庫區(qū)移民安置概況

南水北調(diào)工程作為一項(xiàng)跨流域的宏偉工程，為建設(shè)南水北調(diào)中線工程，河南省共需搬遷安置淅川縣丹江口庫區(qū)農(nóng)村移民16.2萬人，需要在平頂山、鄭州、新鄉(xiāng)、漯河、許昌和南陽等6個省轄市25個縣（市、區(qū)）開工建設(shè)208個移民新村。為保證南水北調(diào)中線工程的順利實(shí)施，河南省率先提出了“四年任務(wù)兩年完成”的目標(biāo)，16.2萬移民搬遷安置完成時間從2013年提前到2011年，具體分為試點(diǎn)移民和第一批大規(guī)模移民、第二批大規(guī)模移民三個階段實(shí)施。自2008年11月7日河南省庫區(qū)移民遷安工作開展以來，于2009年8月底前完成了1.1萬試點(diǎn)移民的搬遷；于2010年9月4日完成6.49萬第一批移民搬遷任務(wù)，被國務(wù)院南水北調(diào)辦稱贊為我國水庫移民遷安史上的偉大創(chuàng)舉；第二批移民遷安工作自2010年6月12日啟動，到今年8月25日，用112天時間提前完成了第二批移民集中搬遷任務(wù)，連續(xù)搬遷95個批次，搬遷移民7.67萬人。

二、移民信訪的特點(diǎn)

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向國家機(jī)關(guān)反映情況，提出意見、建議、要求、申訴、控告和檢舉，依法由有關(guān)國家機(jī)關(guān)處理的活動。移民信訪主要有書信上訪、個體來訪、群體上訪和圍堵到庫區(qū)和安置區(qū)開展工作的領(lǐng)導(dǎo)反映訴求等方式，表現(xiàn)最為激烈的是群體性上訪行為，由于人數(shù)眾多，情緒激烈時可能會沖擊黨政機(jī)關(guān)、損害公共財物、毆打接訪干部等過激行為。從社會學(xué)角度看，群體上訪實(shí)際上是一種社會成員集體焦慮引發(fā)的社會沖突現(xiàn)象。由于社會中的不確定因素而使民眾產(chǎn)生了壓抑、煩躁、不滿、非理性沖動等緊張心理，當(dāng)這一緊張心理聚焦到一定程度時就會形成社會張力，最終以群體上訪等社會沖突方式釋放出來。移民工作千頭萬緒，涉及到移民生產(chǎn)、生活及其利益的方方面面，無論哪一方面處理不好，都可能引發(fā)移民的不滿。由于思想觀念上的誤區(qū)，這種不滿的情緒更多表現(xiàn)為上訪形式。

移民信訪問題既是移民工作中難以避免的工作問題，也是水利水電事業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的特殊社會問題，對工程建設(shè)進(jìn)度影響較大，事關(guān)社會穩(wěn)定大局和社會主義和諧社會的構(gòu)建。

當(dāng)前移民信訪存在如下顯著特點(diǎn)：一是信“訪”不信“法”。即使是典型的涉法問題，移民怕花錢更怕麻煩，不愿找法院通過法律途徑解決，多數(shù)要到政府部門上訪要求解決。二是信“上”不信“下”。信訪移民大多直接要找當(dāng)?shù)攸h委、政府一把手，找上級部門，認(rèn)為以上壓下可以促使信訪問題盡快解決。三是信“多”不信“少”。無論什么事，多向幾個部門和領(lǐng)導(dǎo)反映總不會錯，一次不行多跑幾次。四是信“鬧”不信“理”。不管有理無理，先鬧起來再說，部分信訪移民總認(rèn)為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，鬧的人越多越好，法不責(zé)眾，于是相互串聯(lián)，形成群訪，要迫使政府解決。

三、南水北調(diào)丹江口庫區(qū)河南省移民信訪問題

隨著第一批移民搬遷結(jié)束和第二批移民新村建設(shè)的全面實(shí)施，各地不穩(wěn)定因素不斷增多，移民個訪、集訪同時涌現(xiàn)，并呈現(xiàn)由到縣上訪到向省、進(jìn)京越級上訪趨勢。上訪移民訴求問題復(fù)雜、要求迫切、情緒激動，勸返難度較大，容易形成不良影響或惡性事件。

（一）對安置地的生產(chǎn)條件不滿意。生產(chǎn)用地分配是移民高度關(guān)注的重要問題。部分移民對安置地分配的生產(chǎn)用地的數(shù)量、質(zhì)量、形狀、耕作半徑、土地平整、水利設(shè)施配套等現(xiàn)狀不滿意，認(rèn)為未達(dá)到規(guī)劃的生產(chǎn)用地標(biāo)準(zhǔn)，不愿意接收土地。

（二）對移民人口、土地、實(shí)物錯登漏登問題反映強(qiáng)烈。移民人口、土地、實(shí)物登記關(guān)系到移民的切身利益，因此庫區(qū)群眾對此特別關(guān)注。移民搬遷到安置地進(jìn)行移民人口、資金卡復(fù)核時，部分移民反映人口、土地、實(shí)物登記存在錯登漏登問題，有的是反映本戶存在錯登漏登，有的反映其他人冒充移民人口等等，而移民人口界定不清楚又涉及到生產(chǎn)用地分配、資金結(jié)算工作，引起連鎖反應(yīng)。

（三）對房屋維修情況不滿意。移民房屋是由移民代表組成的遷安組織委托安置地政府建設(shè)。由于時間緊張、建房任務(wù)重，各安置點(diǎn)和標(biāo)段進(jìn)度不均衡、管理體系不同等原因，房屋質(zhì)量情況也不盡相同，部分房屋存在裂縫、地坪起沙、滲漏等問題。盡管各安置地政府已組織施工隊伍維修多遍，甚至有的房屋已經(jīng)房屋質(zhì)量部門鑒定，但有的還達(dá)不到移民期望的要求。

（四）伴隨著移民搬遷安置引發(fā)的其他問題。新老移民重疊，歷史遺留和現(xiàn)實(shí)問題交織，導(dǎo)致相關(guān)移民問題復(fù)雜多樣，原移民村農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口、嫁、娶、添丁要求隨遷，村組集體財產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)分割，移民之間的私人恩怨、鄰里糾紛，宗族、群體矛盾紛爭、爭權(quán)奪利、債權(quán)債務(wù)糾紛等都在移民搬遷安置之際引發(fā)。

（五）在“構(gòu)建和諧社會”執(zhí)政理念的背景下，部分移民依賴思想重。

（六）移民工作管理者的素質(zhì)、政策水平、作風(fēng)與移民群眾對他們的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求之間的矛盾。少數(shù)移民干部對移民政策不熟悉，責(zé)任心不強(qiáng)，沒有認(rèn)真履行職責(zé)，工作方法簡單，在執(zhí)行移民政策中走樣變形等。

四、南水北調(diào)丹江口庫區(qū)河南省移民信訪心理分析

丹江口庫區(qū)移民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在20世紀(jì)中期，因修建丹江口水庫，20.2萬移民曾分6次進(jìn)行搬遷，現(xiàn)今南水北調(diào)中線工程河南省又將面臨16.2萬人的搬遷。新老移民矛盾交織，使得移民信訪問題比較復(fù)雜。究其原因，除移民安置政策的統(tǒng)一性與實(shí)際情況的多樣性之間的矛盾導(dǎo)致移民安置工作被動而引發(fā)群眾不滿外，移民群眾心理脆弱的現(xiàn)實(shí)，也使得移民信訪問題凸顯出集中性、迫切性、過激性和關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)。

（一）集中性。丹江口庫區(qū)移民問題處理跨度近半個世紀(jì)，一些遺留問題尚未徹底解決，新的矛盾又在不斷產(chǎn)生，特別是南水北調(diào)中線工程庫區(qū)移民在長時間搬遷等待中心理期望值越來越高。然而，期望與現(xiàn)實(shí)之間，實(shí)際需要的多樣性與政策統(tǒng)一性之間的差異，使得一些移民在心理期望得不到滿足之后，心理失落感增強(qiáng)，心理壓力增大，直接或間接導(dǎo)致了心理的不適應(yīng)。表現(xiàn)在對移民安置政策的不滿，產(chǎn)生抵觸情緒；認(rèn)為安置地政府、村干部對他們的生產(chǎn)和生活關(guān)心不夠。于是各種訴求便集中暴發(fā)，個性問題產(chǎn)生個訪，共性問題形成集訪。特別是在搬遷前后的數(shù)月之內(nèi)，各種歷史的、現(xiàn)實(shí)的、思想的問題集中呈現(xiàn)凸顯出來。

（二）迫切性。南水北調(diào)中線工程移民安置工作時間緊，任務(wù)重，移民安置工作環(huán)環(huán)相扣、交叉進(jìn)行。大規(guī)模移民搬遷后，移民原有的社會支持和社會網(wǎng)絡(luò)被打破，短時間內(nèi)移民能夠獲得的社會支持明顯偏低，使其在新的社會環(huán)境中缺乏安全感，在心理上會產(chǎn)生一定的焦慮情緒。當(dāng)面臨合法權(quán)益受到侵害或處理生產(chǎn)生活事件時，渴望迫切解決的心理較強(qiáng)。申訴問題就要求立即答復(fù)解決，否則就到上級機(jī)關(guān)、部門上訪。特別是一些補(bǔ)償不足或收入不高的移民，因難以承受搬遷對于生產(chǎn)、生活條件的大幅變動，負(fù)面心理較重，尤為迫切。

（三）過激性。多數(shù)移民認(rèn)為，他們?yōu)榱四纤闭{(diào)工程的建設(shè)，背井離鄉(xiāng)，為國家、為社會作出了重大犧牲和貢獻(xiàn)，認(rèn)定國家不僅應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上給予補(bǔ)償，還應(yīng)在生產(chǎn)、生活方面予以重點(diǎn)照顧，從而對政府產(chǎn)生一種強(qiáng)烈的依賴心理。近些年，移民政策的不斷完善，“移民應(yīng)當(dāng)受到重視、尊重”的觀念不斷植入移民工作當(dāng)中，也使一些移民在心里產(chǎn)生了“優(yōu)越感”，從而把自己特殊化。在遇到問題時，有的移民法制觀念淡薄，思想認(rèn)識偏激，只講利益，不顧大局。信訪過程中逐漸形成了“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的信訪觀念，部分信訪者認(rèn)為自己是移民，處于強(qiáng)勢地位，因此上訪時言行過激，打橫幅、堵大門，甚至采取打、砸等過激行為。

（四）關(guān)聯(lián)性。南水北調(diào)中線工程河南省移民大部分是以土地為生的農(nóng)民，搬遷后不僅要適應(yīng)安置地語言、文化、風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)方式等變化，還要面臨重建新的社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，心理壓力較大。同時，受移民自身觀念局限和利益驅(qū)使疑慮、攀比心理較重。一旦發(fā)現(xiàn)有差別，再經(jīng)少數(shù)人喧染煽動，極易出現(xiàn)一呼百應(yīng)的群訪。在共性問題上，對政策“斷章取義”，出現(xiàn)跨安置點(diǎn)、跨縣市串聯(lián)上訪。

五、預(yù)防和處理南水北調(diào)丹江口庫區(qū)河南省移民信訪問題的對策

隨著丹江口庫區(qū)移民安置工作的深入開展，移民信訪穩(wěn)定問題也將逐步增多。應(yīng)針對移民的信訪心理，從以下幾個方面預(yù)防和處理移民信訪問題。

（一）加強(qiáng)移民工作的領(lǐng)導(dǎo)。移民工作的復(fù)雜性決定了移民搬遷工作不僅僅是移民部門的工作，需要各個部門通力協(xié)作，共同完成，這需要有一個強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)組織來支撐。因此，應(yīng)加強(qiáng)對移民信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，將信訪工作納入重要議事日程，嚴(yán)格按法律和政策規(guī)定解決信訪問題，堅持移民信訪工作目標(biāo)管理責(zé)任制，落實(shí)移民信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部閱批移民來信和接待移民來訪制度，強(qiáng)化駐外聯(lián)絡(luò)移民信訪工作職能，把移民信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系，強(qiáng)化移民部門工作職權(quán)，加強(qiáng)移民干部隊伍建設(shè)。

（二）加強(qiáng)移民工作處理移民信訪能力建設(shè)。首先，要加強(qiáng)對各級移民干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高各級移民干部的政策水平。其次，要加強(qiáng)移民政策的宣傳力度，增強(qiáng)移民政策執(zhí)行的透明度，積極做好移民集體上訪和突發(fā)事件的疏導(dǎo)工作，堅持說服教育，曉之以理，動之以情。第三，各級移民信訪機(jī)構(gòu)，要繼續(xù)完善信訪網(wǎng)絡(luò)體系和要情通報制度，發(fā)揮前沿陣地的窗口作用和預(yù)測預(yù)報功能。認(rèn)真轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，使移民信訪消化在基層，確保移民利益訴求渠道的暢通，得到比較全面有效的法律和政策保障，避免移民正常訴求采用非正常訴求手段。各級政府應(yīng)認(rèn)真做好移民信訪調(diào)研工作，努力探索化解矛盾的新途徑和新方法。

（三）注重移民信訪處理的方法。首先，要抓好共性問題的化解。在安排移民各階段、各環(huán)節(jié)工作中，對可能引發(fā)信訪的問題要有前瞻預(yù)判，要制定處置預(yù)案。對一些共性問題，要做統(tǒng)一答復(fù)，以利于思想認(rèn)識的統(tǒng)一，減少移民疑慮。其次，要抓好移民信訪多發(fā)部位、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的工作的同時，開展結(jié)對幫扶、送溫暖等活動，做好移民心理疏導(dǎo)。在為移民減壓的同時，避免關(guān)聯(lián)性信訪問題的出現(xiàn)。第三，對移民信訪突出問題的政策解釋中，要注意全面、權(quán)威性，接觸移民疑慮，避免移民在對政策理解上“斷章取義”。第四，對要求過高或無理上訪的，要深入交流思想，不要置之不理，任其上訪，放任不管極易造成不可挽回的負(fù)面影響或惡性事件。對借事借題信訪的，要了解動機(jī)，對癥下藥，標(biāo)本兼治。第五，加強(qiáng)移民思想教育工作。除了政策法規(guī)，還應(yīng)包括安置地的政治經(jīng)濟(jì)形勢、文化特點(diǎn)、風(fēng)俗傳統(tǒng)等內(nèi)容，以此加深移民對安置地的認(rèn)識和認(rèn)同。移民思想工作要以消除特殊公民意識為重點(diǎn)，注重個別化、家庭化，力求入腦入心。第六，做好移民心理慰藉工作。以化解個別人的極端情緒為重點(diǎn)，開展心理咨詢、行為矯正等活動。第七，輿論宣傳應(yīng)注意轉(zhuǎn)向，從以宣傳移民犧牲奉獻(xiàn)精神為主轉(zhuǎn)為以宣傳移民發(fā)家致富和遵紀(jì)守法的先進(jìn)典型為主。

（四）完善政策法規(guī)，解決移民訴求“合情合理不合法”的問題

政策性問題需要分類研究處理。有些問題可以通過適當(dāng)完善原有政策予以解決；有些問題的產(chǎn)生有其特殊的歷史背景，只能在保持原有政策嚴(yán)肅性和連續(xù)性的前提下，出臺新的政策加以覆蓋。既要盡力解決移民的合理訴求，又要防止無原則的遷就，刺激移民漫天要價。

對國家、省、市和縣各個層面現(xiàn)有移民政策、法規(guī)、文件進(jìn)行清理、修訂和補(bǔ)充完善，按照不同類型和搬遷安置、后期扶持等不同階段分別整理并匯編成冊，發(fā)放到移民和干部手中，便于移民掌握政策，減少無理要求和相互攀比。對現(xiàn)有政策和文件的落實(shí)情況開展大檢查，對無法落實(shí)的空頭文件堅決廢止并針對新情況新問題研究制定新文件。對于在動員移民搬遷過程中的宣傳和干部的口頭承諾，要分清情況，區(qū)別對待，合理或基本合理的要積極爭取兌現(xiàn)，過高的不適當(dāng)?shù)臒o法兌現(xiàn)的承諾，要多做解釋。

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