淅川縣移民后期扶持的實(shí)踐與思考

□梁占佩（淅川縣移民局）

□梁玉江（南陽(yáng)市移動(dòng)公司）

淅川縣是丹江口水庫(kù)主要淹沒(méi)區(qū)和移民安置區(qū)，是南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)、渠首所在地。丹江口水庫(kù)初期工程淹沒(méi)淅川面積362km2，動(dòng)遷移民20.2萬(wàn)人，其中本縣安置12.6萬(wàn)人。實(shí)施南水北調(diào)中線工程中，淅川新增淹沒(méi)面積144km2，新動(dòng)遷移民16.2萬(wàn)人，其中本縣安置2萬(wàn)人。

一、移民后期扶持五年規(guī)劃實(shí)施情況

淅川實(shí)施移民后期扶持第一個(gè)五年規(guī)劃的主要任務(wù)有兩項(xiàng)：一是如期完成了移民人口登記核定和600元/年·人補(bǔ)助金的發(fā)放工作。全縣核定45123戶146921人，涉及17個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、455個(gè)行政村（居委會(huì)），22座水庫(kù)。其中：省外13人，涉及5座水庫(kù)。淅川分8批發(fā)放移民補(bǔ)助金（半年1次），共發(fā)放資金30981.6萬(wàn)元。二是如期完成了上級(jí)批復(fù)淅川縣大中型水庫(kù)結(jié)余資金項(xiàng)目260個(gè)，共2138.4萬(wàn)元的建設(shè)任務(wù)，涉及17個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），近10萬(wàn)人。其中，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成人畜飲水、地方交通、校舍修繕、沼氣建設(shè)等四大類工程，涉及10個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），152個(gè)村，7.1萬(wàn)人；基本口糧田建設(shè)與水利設(shè)施配套項(xiàng)目8個(gè)，涉及6個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），10565人；新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目效益1個(gè)村800多人；科技推廣項(xiàng)目6個(gè)，舉辦各類培訓(xùn)班8期，培訓(xùn)移民5700人次；扶持經(jīng)濟(jì)林和二花種植項(xiàng)目各1處，惠及移民1525人。

（一）移民政策宣傳和科技知識(shí)培訓(xùn)到位

實(shí)施移民后期扶持，目的是解決影響和制約庫(kù)區(qū)移民貧困和發(fā)展的幾大難題，讓廣大移民早日脫貧致富。項(xiàng)目年度預(yù)算一經(jīng)下達(dá)，我們就舉辦不同類型的技術(shù)培訓(xùn)班，對(duì)庫(kù)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和移民局干部職工進(jìn)行專業(yè)知識(shí)和相關(guān)政策法規(guī)輔導(dǎo)培訓(xùn)，印發(fā)政策法規(guī)和科普培訓(xùn)資料，增強(qiáng)了全縣各級(jí)干部對(duì)移民后期扶持項(xiàng)目實(shí)施重要性的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立了管好資金、建好項(xiàng)目、效益移民的觀念；通過(guò)宣傳培訓(xùn)，使庫(kù)區(qū)移民增長(zhǎng)了見(jiàn)識(shí)，學(xué)到了技術(shù)，基本達(dá)到了每個(gè)移民家庭有一個(gè)明白人，掌握一至兩門實(shí)用技術(shù)。

（二）移民部門主體責(zé)任落實(shí)到位

為加強(qiáng)移民工作領(lǐng)導(dǎo)，2008年縣移民局被升格為副處級(jí)單位，同時(shí)縣委給移民局增派了3名副職，使移民局班子成員達(dá)到13名。接著，移民局對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員進(jìn)行了重新分工和業(yè)務(wù)股室職能整合，明確4名班子成員分管規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施工作，加派了局黨委書記牽頭移民后期扶持工作。局所有班子成員分包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施工作納入年度目標(biāo)管理，作為考核局班子成員、鄉(xiāng)所和相關(guān)股室的重要依據(jù)。做到分工明確，責(zé)任具體，相互協(xié)作，密切配合。

（三）項(xiàng)目管理規(guī)范操作到位

為進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目管理，出臺(tái)《淅川縣人民政府關(guān)于淅川縣移民遺留問(wèn)題處理規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，認(rèn)真落實(shí)“六統(tǒng)一、五同步、四制、三把關(guān)”工作措施。“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一組織技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一選擇施工企業(yè)、統(tǒng)一審驗(yàn)施工資料、統(tǒng)一簽訂施工合同、統(tǒng)一監(jiān)督資金撥付、統(tǒng)一組織竣工驗(yàn)收?！拔逋健?，即資金與進(jìn)度同步、質(zhì)量與形象同步、工程與資料同步、管護(hù)與效益同步、驗(yàn)收與竣工同步?！八闹啤?，即項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制?！叭殃P(guān)”，即把工程質(zhì)量關(guān)、把工程進(jìn)度關(guān)、把資金撥付關(guān)。通過(guò)努力，全縣移民后期扶持第一個(gè)五年規(guī)劃實(shí)施步入了項(xiàng)目按計(jì)劃、施工按設(shè)計(jì)、支出按預(yù)算、撥款按程序、驗(yàn)收有規(guī)范的項(xiàng)目管理工作軌道。

（四）項(xiàng)目資金作用發(fā)揮到位

2005年前，庫(kù)區(qū)移民曾因住房、飲水、吃糧、行路、用電難等問(wèn)題上訪不斷，鄰里關(guān)系不和，群眾與政府距離拉遠(yuǎn)，庫(kù)區(qū)內(nèi)打架斗毆、偷盜、搶劫案件時(shí)有發(fā)生。滔河鄉(xiāng)有3個(gè)村于1972年整體后靠搬遷，基本上靠種植消落地生存，每年的歲末年初村組干部和部分群眾就要去市、縣上訪告狀，要求解決吃飯問(wèn)題。他們說(shuō)：“房被拆、地被淹，住在平川搬上山，人多地少難生活，國(guó)家不管誰(shuí)來(lái)管”。盛灣鎮(zhèn)7個(gè)后靠移民村沿著丹江河岸居住，2005年前因到丹江水庫(kù)擔(dān)水淹死2人，另有3人為擺脫去五六里外的丹江水庫(kù)挑水而尋死身亡。據(jù)2002年統(tǒng)計(jì)，全縣當(dāng)年人訪、信訪125件中，因上述問(wèn)題移民信訪20件、人訪85件、群訪11件。隨著后期扶持項(xiàng)目的實(shí)施，解決了庫(kù)區(qū)大部分移民的生產(chǎn)生活困難，移民情緒安定，庫(kù)區(qū)大局穩(wěn)定。2007年全縣人防信訪量下降到62件，其中，庫(kù)區(qū)移民因生產(chǎn)、生活問(wèn)題人訪信訪5起，比2002年分別下降了50%和91%。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）貧困狀況依然突出

淅川地處深山區(qū)，加上丹江口水庫(kù)初期工程移民反復(fù)搬遷，貧困狀況十分突出。目前，全縣尚有9個(gè)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、190個(gè)貧困村，正常年景缺糧移民達(dá)3.5萬(wàn)人，其中2.3萬(wàn)人沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題，20多萬(wàn)人存在著飲水困難、5000多名下崗職工生活困難。

（二）移民生存條件惡劣

庫(kù)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一部分移民人均耕地僅有0.05公頃，其中有1萬(wàn)多移民人均耕地在0.02公頃以下。據(jù)對(duì)全縣南水北調(diào)第一批移民涉淹村調(diào)查，人均耕地在0.02公頃以下的有348人，0.02～0.03公頃的有1433人，0.03～0.05公頃的有44個(gè)組3724人。這些村組人多地少卻能生存的主要原因是，有丹江口水庫(kù)初期工程庫(kù)區(qū)消落地資源彌補(bǔ)。南水北調(diào)中線工程大壩加高蓄水后，庫(kù)區(qū)現(xiàn)有消落地淹沒(méi)，新的消落地屬于濕地保護(hù)區(qū)范圍，不允許耕作和放牧。按照移民搬遷規(guī)劃中“按原土地標(biāo)準(zhǔn)留置人口”的原則，上述涉淹村組的淹沒(méi)水位線以上留置人口因人均土地少而無(wú)法生存。加上大壩加高蓄水后，很多地方將成孤島，生存環(huán)境惡劣。如老城鎮(zhèn)武賈洲村8個(gè)村民小組中有7個(gè)小組要三面環(huán)水，群眾將面臨行路難、就醫(yī)難、孩子入學(xué)難，如果復(fù)建基礎(chǔ)設(shè)施代價(jià)巨大。這些問(wèn)題，已經(jīng)成為影響庫(kù)區(qū)社會(huì)安定的主要因素。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

一是水利設(shè)施差。庫(kù)區(qū)現(xiàn)有的水利設(shè)施經(jīng)過(guò)近年來(lái)的維修加固，蓄水能力得到增強(qiáng)，但大部分水利設(shè)施溝渠因無(wú)資金整修，基本處于荒廢狀態(tài)；二是交通道路通行難。有的村組公路未通，已經(jīng)修通的公路標(biāo)準(zhǔn)低、路況差，晴通雨阻，移民的農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸和交易困難；三是人畜飲水問(wèn)題多。多數(shù)移民村有水源，但因缺乏資金架設(shè)水管、修建飲水池而無(wú)水飲用；四是用電困難仍不小。一部分移民村居住在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，線路長(zhǎng)、電損大，電價(jià)居高不下，移民無(wú)力支付而停用。

（四）資源損失嚴(yán)重

丹江大壩加高后，淅川新增淹沒(méi)耕地、房屋、工礦企業(yè)以及大量交通、電力、水利、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)90億元。同時(shí)，因水庫(kù)蓄水，全縣經(jīng)濟(jì)格局被打破，關(guān)閉企業(yè)導(dǎo)致下崗職工增多，庫(kù)區(qū)各項(xiàng)資源損失慘重，恢復(fù)重建任務(wù)艱巨，社會(huì)穩(wěn)定任務(wù)加大。

（五）移民沒(méi)有基本的社會(huì)保障

一是看病難、看病貴的問(wèn)題仍然嚴(yán)峻；二是就學(xué)難，由于大多數(shù)移民地處偏遠(yuǎn)，學(xué)生上學(xué)十分不便，有的移民村小學(xué)生上學(xué)每天往返十多里路，因此輟學(xué)、怨學(xué)較多，造成移民綜合素質(zhì)普遍偏低，缺乏謀生技能。

（六）補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低

按照國(guó)務(wù)院17號(hào)文件補(bǔ)貼移民錢糧標(biāo)準(zhǔn)偏低。

三、對(duì)策

（一）解決當(dāng)前移民貧困問(wèn)題

1.將庫(kù)區(qū)移民納入扶貧開(kāi)發(fā)整村推進(jìn)范圍

要從政策上向庫(kù)區(qū)移民傾斜，把庫(kù)區(qū)和移民區(qū)當(dāng)作扶貧開(kāi)發(fā)的重中之重，作為整村推進(jìn)重點(diǎn)進(jìn)行扶持。同時(shí)，要集中水利、以工代賑、移民等資金實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)移民等措施，著力改善庫(kù)區(qū)移民用電難、飲水難、行路難等問(wèn)題，加快移民脫貧致富步伐。

2.加大扶持力度

一是要提高庫(kù)區(qū)移民的生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)老水庫(kù)移民的補(bǔ)貼要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代興建的水庫(kù)移民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相一致，并隨著物價(jià)上漲而增加；二是把超標(biāo)準(zhǔn)淹沒(méi)的土地和流失的土地納入補(bǔ)償范圍，同時(shí)要搞好土地流轉(zhuǎn)，解決移民無(wú)地少地問(wèn)題；三是國(guó)家和各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步研究出臺(tái)扶持政策，對(duì)缺地少地移民和庫(kù)區(qū)淹沒(méi)水位線以上受影響人口實(shí)施搬遷，從根本上解決他們的長(zhǎng)治久安問(wèn)題。

3.提高移民就業(yè)能力

一是實(shí)行主體置換，以“我給你培訓(xùn)”模式向“移民要我培訓(xùn)”模式轉(zhuǎn)變，真正做到使移民學(xué)為所用，學(xué)有所長(zhǎng)；二是疏通就業(yè)渠道。廣泛建立勞務(wù)輸出基地，通過(guò)創(chuàng)辦企業(yè)擴(kuò)大移民就業(yè)范圍，降低移民進(jìn)城務(wù)工門檻，引導(dǎo)移民向城鎮(zhèn)第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

4.扶持政策要向移民傾斜

建議國(guó)家和有關(guān)部門研究出臺(tái)統(tǒng)一政策惠及移民，尤其是直接受益的水電站更要以扶持移民為己任，加大對(duì)移民的扶持力度。

5.正確處理熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題

無(wú)地少地移民問(wèn)題、受災(zāi)移民問(wèn)題、城鎮(zhèn)移民問(wèn)題等錯(cuò)綜復(fù)雜，既要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又要切實(shí)做好維護(hù)庫(kù)區(qū)穩(wěn)定工作，同時(shí)要認(rèn)真落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)移民扶持政策，建設(shè)和諧庫(kù)區(qū)。

（二）實(shí)施生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目

1.扶持原則

生產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金扶持，一要鞏固壯大村組集體經(jīng)濟(jì)，使廣大庫(kù)區(qū)移民受益；二要集中使用資金，突出重點(diǎn)，扶持亮點(diǎn)。

2.扶持種類

項(xiàng)目發(fā)展的種類可分為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)。種植經(jīng)濟(jì)林：柑桔、二花、薄殼核桃等；蔬菜種植：建蔬菜種植大棚及投入水利配套設(shè)施；特色種植：建花卉基地、苗木基地、小辣椒種植基地等。發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)：移民集中安置區(qū)，要規(guī)劃一定面積建養(yǎng)殖小區(qū)；分散移民戶可選好場(chǎng)地，建立養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)大閘蟹等因地制宜發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目的小型養(yǎng)殖場(chǎng)。壯大加工業(yè)。建水果鮮儲(chǔ)庫(kù)；建水產(chǎn)品、畜禽產(chǎn)品冷藏儲(chǔ)備庫(kù)；選擇有利位置，修建庫(kù)汊，大力發(fā)展庫(kù)汊養(yǎng)魚(yú)；建一些勞動(dòng)力密集型的加工業(yè)，如面條加工、蒸鏌加工、飲食服務(wù)等一些小型加工業(yè)。

3.扶持方法

資金投放的對(duì)象是集體，以村組為主，每個(gè)項(xiàng)目由村組集體組織實(shí)施，項(xiàng)目建成后所有權(quán)歸村組集體所有，通過(guò)競(jìng)標(biāo)方式由移民戶承包經(jīng)營(yíng)。一是無(wú)論建廠、基地，統(tǒng)一由縣移民部門管理指導(dǎo)，村組組織實(shí)施，項(xiàng)目建成后采取統(tǒng)一招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)形式，確定承包戶經(jīng)營(yíng)；二是招標(biāo)、競(jìng)標(biāo)形式要公開(kāi)、公正、公平、透明，競(jìng)標(biāo)后簽訂經(jīng)營(yíng)合同，公開(kāi)承包價(jià)格，公正合同各項(xiàng)條款，先交承包費(fèi)后經(jīng)營(yíng)；三是要與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好溝通聯(lián)系，加強(qiáng)移民村的基層組織建設(shè)，提高移民戶的自我組織能力，調(diào)動(dòng)移民群眾的積極性；四是建設(shè)具有特色、示范意義的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整試驗(yàn)點(diǎn)，積極推廣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；五是扶持項(xiàng)目資金要向水土保持、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合的項(xiàng)目?jī)A斜，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；六是出臺(tái)相關(guān)政策，確保項(xiàng)目實(shí)施中有章可循；七是進(jìn)一步加強(qiáng)檢查、監(jiān)督，確保規(guī)劃項(xiàng)目落到實(shí)處。