略論河南省山洪災(zāi)害防御體系建設(shè)

□崔亞軍 □劉冠華（河南省水文水資源局）

一、概述

河南省地跨長江、黃河、淮河、海河四大流域，處于山區(qū)向平原的過渡地帶，地勢西高東低，地表形態(tài)復(fù)雜多樣，在氣候上處于南北過渡地帶，受季風(fēng)影響明顯。特定的氣候、地理環(huán)境決定了河南省是一個(gè)洪澇災(zāi)害頻繁的地區(qū)，防汛抗旱問題突出、任務(wù)艱巨，特別是豫西、豫南和豫北山丘區(qū)經(jīng)常突降暴雨，形成局部山洪災(zāi)害發(fā)生，造成較為嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。2007年7月29～30日，盧氏縣遭到暴雨襲擊，引發(fā)了山洪和泥石流，造成了多人死亡或失蹤，全縣15個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的電力、通信、交通中斷，損失巨大。2010年“7·24”洪水，致使欒川、西峽等14個(gè)縣148個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一夜之間路斷、電斷、通訊斷，群眾基本生產(chǎn)生活受到極大影響，搶險(xiǎn)救災(zāi)也遇到很大困難。在全國突發(fā)公共事件中，山洪災(zāi)害因其突發(fā)性強(qiáng)、成災(zāi)快、破壞性大等突出特點(diǎn)，已成為我國自然災(zāi)害中造成人員傷亡的主要災(zāi)種。在以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求下，山洪災(zāi)害防御工作對全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村意義重大，已引起各方面的高度重視。

二、河南省山洪災(zāi)害防御體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）編制完成《河南省山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》

河南省于2004年編制完成了《河南省山洪災(zāi)害防治規(guī)劃》，對河南省山洪災(zāi)害防治作了全面規(guī)劃，明確了山洪災(zāi)害防治的最終目標(biāo)：“通過制定山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，因地制宜，提出山洪災(zāi)害的對策措施，堅(jiān)持人與自然的和諧，減少致災(zāi)因素或減緩致災(zāi)因素向不利方向演變的趨勢，建立和完善防災(zāi)減災(zāi)體系，提高防御山洪災(zāi)害的能力，減少山洪災(zāi)害導(dǎo)致的人員傷亡，促進(jìn)和保障河南省人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

在《規(guī)劃》中，河南省力爭到2010年在山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)初步建立以監(jiān)測、通信、預(yù)報(bào)、預(yù)警等非工程措施為主并與工程措施相結(jié)合的防災(zāi)減災(zāi)體系，減少群死群傷事件和財(cái)產(chǎn)損失；到2020年，在山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)全面建成以非工程措施與工程措施相結(jié)合的綜合防災(zāi)減災(zāi)體系，在山洪災(zāi)害一般防治區(qū)初步建立以非工程措施為主的防災(zāi)減災(zāi)體系，最大限度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

（二）開展山洪災(zāi)害防治技術(shù)研究工作

由于缺乏實(shí)測水文資料，傳統(tǒng)方法難以進(jìn)行山丘區(qū)小流域暴雨洪水規(guī)律研究，更難以進(jìn)行山洪災(zāi)害實(shí)時(shí)預(yù)警預(yù)報(bào)。2003年河南省水利廳開始進(jìn)行“基于分布式水文模型的山洪災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)研究”工作。

基于分布式水文模型的山洪災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)研究項(xiàng)目立足于防洪減災(zāi)和工程規(guī)劃設(shè)計(jì)的實(shí)際需要，從河南省山洪災(zāi)害防治工作的實(shí)際需要出發(fā)，以河南省數(shù)字高程模型（DEM）為基礎(chǔ)，科學(xué)劃分小流域，用分布式水文模型進(jìn)行洪水模擬，用總出口斷面流量資料做檢驗(yàn)；采用分布式仿真技術(shù)設(shè)計(jì)山洪災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)軟件，從而獲得了集實(shí)時(shí)信息處理、主要水文斷面洪水過程預(yù)報(bào)以及山丘區(qū)小流域和中小型水庫洪水過程預(yù)報(bào)、成果查詢和發(fā)布、山洪預(yù)警為一體的河南省山洪災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)。

（三）加強(qiáng)雨水情信息自動(dòng)監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)

降雨信息是山洪災(zāi)害防御體系的重要信息源，是山洪災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)的基礎(chǔ)性資料，其時(shí)效性和準(zhǔn)確性是關(guān)系到能否及時(shí)預(yù)報(bào)預(yù)警山洪災(zāi)害的關(guān)鍵性因素。從2006年開始，河南省結(jié)合國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程水情分中心建設(shè)和豫西豫南山區(qū)雨水情監(jiān)測站建設(shè)等工程，完成了1100個(gè)自動(dòng)雨量站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了雨水情信息采集、傳輸、處理的自動(dòng)化；并通過山洪災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)，直觀地對全省發(fā)生降雨的地區(qū)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)視，超過50毫米降雨自動(dòng)報(bào)警，為準(zhǔn)確預(yù)報(bào)、及時(shí)預(yù)警提供了更科學(xué)的手段。

（四）開展山洪災(zāi)害防御試點(diǎn)建設(shè)，以點(diǎn)帶面，逐步推進(jìn)，成效顯著

為積極探索山洪災(zāi)害防御的有效途徑和方法，有效減輕人員傷亡，國家防汛抗旱總指揮部辦公室于2005年在全國范圍內(nèi)開展山洪災(zāi)害防御試點(diǎn)工作，河南省確定了南召縣、盧氏縣、魯山縣和泌陽縣作為全國山洪災(zāi)害防御試點(diǎn)縣，同時(shí)又確定了6個(gè)縣為省級試點(diǎn)縣。目前，已初步建成了工程措施和非工程措施相結(jié)合的山洪災(zāi)害防御體系，大大提高了山洪災(zāi)害防御能力，使監(jiān)測能力、信息傳遞及應(yīng)急反應(yīng)速度提高到一個(gè)新的水平，在近幾年防災(zāi)減災(zāi)工作中發(fā)揮了重要作用，產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2010年7月23日至7月24日，盧氏縣全縣平均降雨183mm，兩日累計(jì)最大點(diǎn)雨量朱陽關(guān)鎮(zhèn)漂池雨量站276mm，獅子坪鄉(xiāng)柳樹灣雨量站273mm，降雨量大于200mm的站有26處，籠罩面積1800km2。強(qiáng)降雨引發(fā)河水暴漲，洛河盧氏水文站流量達(dá)到1510m3/s，淇河、官坡河等河流均超過歷史最高水位。特大暴雨導(dǎo)致盧氏縣大面積受災(zāi)，出現(xiàn)山洪暴發(fā)，引發(fā)大量泥石流和山體滑坡。由于山洪災(zāi)害防御試點(diǎn)建設(shè)發(fā)揮了作用，此次強(qiáng)降雨并沒有造成重大人員傷亡，試點(diǎn)建設(shè)發(fā)揮的效益得到了各級領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)輿論的高度評價(jià)。

目前河南省在山洪災(zāi)害應(yīng)急處置上，主要把握四個(gè)環(huán)節(jié)：一是做好監(jiān)測工作。因地制宜地采取遙測、人工簡易觀測、群測群防等多種措施，及時(shí)得到實(shí)時(shí)雨水情信息。二是做好預(yù)警工作。得到暴雨、洪水、災(zāi)害預(yù)報(bào)信息或?qū)崟r(shí)信息后，在第一時(shí)間內(nèi)通過手機(jī)短信、電話、廣播、電視、鑼鼓、口哨等手段，及時(shí)通知有關(guān)責(zé)任人員和廣大干部群眾。三是做好危險(xiǎn)區(qū)域人員轉(zhuǎn)移工作。按照預(yù)案規(guī)定的措施和路線，迅速組織群眾向安全地區(qū)轉(zhuǎn)移，或采取自救措施，避免人員傷亡，并做好災(zāi)民的安置工作。四是做好山洪災(zāi)害防御的宣傳、培訓(xùn)和演練工作，提高群眾防災(zāi)避災(zāi)的主動(dòng)性和自救互救能力。

三、河南省山洪災(zāi)害防御體系存在的問題

通過近幾年的防御試點(diǎn)建設(shè)和防治技術(shù)研究工作，總結(jié)和探索了一些山洪災(zāi)害防治措施，在試點(diǎn)應(yīng)用中收到了良好的成效。但是，就全省而言，還存在許多問題有待解決。

（一）雨量監(jiān)測站點(diǎn)密度不高、監(jiān)測預(yù)警手段落后

雖然河南省已經(jīng)建設(shè)了一些雨量監(jiān)測站，但其大多數(shù)分布在較大的河流上，加上河南省山洪災(zāi)害防治區(qū)面積大，山丘區(qū)受地貌影響，局部小氣候特征明顯，現(xiàn)有山丘區(qū)雨量站密度仍較低，難以捕捉到突發(fā)性暴雨洪水的信息。另外對重點(diǎn)山洪災(zāi)害危險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)測、監(jiān)視不夠，限于當(dāng)前的科技水平，對局部強(qiáng)降雨的預(yù)報(bào)精度還不夠高，對山洪災(zāi)害的發(fā)生與發(fā)展的預(yù)測還不夠準(zhǔn)。

在預(yù)警方面，目前河南省各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村間警報(bào)發(fā)布設(shè)施一般依托各電信運(yùn)營商通信網(wǎng)絡(luò)內(nèi)固定、移動(dòng)電話終端實(shí)現(xiàn)語音信息、傳真信息傳輸，而無專用警報(bào)發(fā)布系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級固定通信網(wǎng)和移動(dòng)通信網(wǎng)基站間傳輸電路絕大部分為電纜，在惡劣天氣條件下通信保障率不高，基層的通信和預(yù)警預(yù)報(bào)手段難以滿足防御的要求。由于山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)大多位于邊遠(yuǎn)山區(qū)，通信預(yù)警手段原始、落后，缺乏有效的通信手段，信息傳遞非常困難。

（二）群眾的防范意識(shí)有待于提高

一些干部群眾缺乏防御山洪災(zāi)害的基本常識(shí)，防災(zāi)意識(shí)淡薄，存在麻痹思想和僥幸心理。在2007年盧氏縣山洪災(zāi)害發(fā)生后，因?yàn)榻煌?、電力通信等交通設(shè)施中斷，信息不通，天氣惡劣，僅靠政府組織防災(zāi)避災(zāi)非常困難。由于多年沒有發(fā)生大的洪災(zāi)，群眾自身的防災(zāi)避災(zāi)意識(shí)不強(qiáng)，造成人員傷亡多、財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重。2010年欒川縣潭頭鎮(zhèn)湯營伊河橋垮塌事故也是由于部分群眾避險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，造成重大人員傷亡。

其次，人水爭地情況嚴(yán)重，侵占了水路。山區(qū)本來沒有開闊的地方，河灘和河流交會(huì)處是沖積的平坦地方，隨著人口的增加，群眾把房屋建在了河灘，圍墾河灘，存在人水爭地的嚴(yán)重現(xiàn)象，一旦遭遇洪水必然造成房塌人亡的嚴(yán)重災(zāi)害。

（三）一些部門對山洪災(zāi)害認(rèn)識(shí)不足

目前仍存一些地方對防御山洪災(zāi)害的重要性認(rèn)識(shí)不足，投入少，工作不力，防御山洪災(zāi)害的責(zé)任制落實(shí)不夠，工作中薄弱環(huán)節(jié)比較多。如山區(qū)交通道路，電力通信等基礎(chǔ)設(shè)施大多都是沿河修建，這樣一是侵占了河流，影響了行洪，二是沒做好設(shè)施自身的防洪安全。

（四）人為誘發(fā)的山洪災(zāi)害日益突出

人類不合理的活動(dòng)加劇了山洪災(zāi)害的發(fā)生。在很多不適宜生存的山丘坡地上居住著大量的人口，部分群眾濫砍亂伐林木，不注重保護(hù)生態(tài)與環(huán)境；修路、開礦、河道棄渣、開挖坡角、削坡建房等行為，破壞了山體原有的穩(wěn)定性，并且無任何防護(hù)措施，也是造成當(dāng)前山洪災(zāi)害加重和難以防御的一個(gè)重要因素。

（五）責(zé)任制未落實(shí)

目前在河南省山洪災(zāi)害防御試點(diǎn)中，建立了以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的縣、鄉(xiāng)、村、組、戶五級責(zé)任制體系，實(shí)行“四包”，即縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)包村，村干部包組，組干、黨員包群眾等一系列措施。雖然大多數(shù)地方政府都制定了山洪災(zāi)害防御責(zé)任制，但是一部分責(zé)任制僅僅是表面文章，沒有落實(shí)到鄉(xiāng)村戶，沒有責(zé)任到人，沒有具體的落實(shí)措施，形同擺設(shè)，還需要進(jìn)一步完善。

（六）防災(zāi)預(yù)案不完善

防御山洪災(zāi)害的預(yù)案不健全。防御山洪災(zāi)害預(yù)案還沒有覆蓋全部山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)域，而且很多預(yù)案不夠精細(xì)，可操作性不強(qiáng)，特別是很多基層單位和危險(xiǎn)點(diǎn)的預(yù)案不夠落實(shí)。部分縣、鄉(xiāng)、村尚未編制或預(yù)案不完善、不科學(xué)、不實(shí)用、不細(xì)化。比如在遇到災(zāi)害將要發(fā)生時(shí)，如何把信息傳遞到各家各戶；洪水來臨時(shí)，沿河的群眾如何逃生、山坡上的群眾如何避難、逃生的方向和路線等等都要細(xì)劃。

四、建議

山洪災(zāi)害防御工作是一項(xiàng)長期而又艱巨的任務(wù)，防御能力的提高是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。山洪災(zāi)害防御體系建設(shè)需要大量的資金支持，由于河南省山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)多，面積大，因此建議加大對山洪災(zāi)害防御工作的投入，早日建立和完善山洪災(zāi)害防御體系，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全。2010年7月21日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定要“加快實(shí)施山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，建立基層防御組織體系，提高山洪災(zāi)害防御能力”。按照國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，國家防總、水利部、財(cái)政部在總結(jié)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，決定在全國山洪災(zāi)害防治區(qū)開展山洪災(zāi)害防治縣級非工程措施建設(shè)。下一步一是要編制完成有山洪災(zāi)害防御任務(wù)的縣級非工程措施建設(shè)實(shí)施方案；二是在防治區(qū)內(nèi)開展山洪災(zāi)害普查及危險(xiǎn)區(qū)劃定工作；三是編制完善山洪災(zāi)害威脅區(qū)內(nèi)的縣、鄉(xiāng)、村及重要工礦企業(yè)、中小學(xué)校、幼兒園、敬老院、中小型水庫、水電站等防御預(yù)案；四是確定鄉(xiāng)村和小流域的臨界雨量、水位等預(yù)警指標(biāo)；五是加密監(jiān)測站網(wǎng)，建設(shè)縣級監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)，達(dá)到網(wǎng)絡(luò)到縣到鄉(xiāng)，視頻到縣到鄉(xiāng)；六是建立群測群防組織體系，加大宣傳、培訓(xùn)及演練，提高群眾主動(dòng)避災(zāi)和自覺防范的意識(shí)及能力。

河南省通過大力開展以建設(shè)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、強(qiáng)化群測群防體系、完善防御預(yù)案、宣傳防御知識(shí)、提高全民防災(zāi)避災(zāi)意識(shí)等非工程措施為主的建設(shè)，將有效地防御山洪災(zāi)害，改變山洪災(zāi)害日趨嚴(yán)重的局面，減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，為保障全省人民生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)快速發(fā)展作出貢獻(xiàn)。