英國、西班牙農(nóng)業(yè)領域應對氣候變化的支持政策與適應措施考察報告

□莫 克（河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室）

2010年6月27日至7月6日，河南省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室“農(nóng)業(yè)領域應對氣候變化的支持政策與適應措施考察團，赴西班牙和英國進行了為期10天的考察學習。通過這次考察，對兩國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平有了深入了解，尤其是在氣候變化趨勢下，兩國政府部門主動加強農(nóng)業(yè)領域對氣候變化的戰(zhàn)略研究，開展農(nóng)業(yè)自然災害的預警預報，強化抗災減災技術研究，采取政策支持、財政補貼、全民參與等多種途徑措施，促進農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護治理，給考察團成員留下了深刻的印象,受益匪淺。

一、西班牙和英國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

西班牙國土總面積50多萬km2，其中37%為可耕地，面積4000多萬hm2，農(nóng)業(yè)人口260萬，占總人口的6.3%。農(nóng)業(yè)增加值占國民生產(chǎn)總值的5%左右。西班牙種植業(yè)發(fā)達，主要作物有糧食、蔬菜、果樹等，水果、蔬菜在農(nóng)業(yè)中占據(jù)突出位置，是歐盟水果、蔬菜的主要生產(chǎn)國和出口國之一，其中西班牙水果出口量占歐盟總出口量的34.7%，蔬菜出口占歐盟總出口量的17.9%。西班牙素有“橄欖王國”之稱，橄欖油的產(chǎn)量和出口量居世界首位。

英國的國土面積24.4萬km2，其中耕地面積640萬hm2，約占整個國土面積的26%。英國地勢東南低西北高，其中東南部為平原地帶，土壤肥沃，是英國的糧食主產(chǎn)區(qū)，約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的40%；北部是山區(qū)和丘陵地帶，雨水較多，草木茂盛，主要發(fā)展畜牧業(yè)，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的60%。英國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占GDP的比重小，目前尚不到1%，約合76億英鎊。雖然農(nóng)業(yè)在英國國民經(jīng)濟中的地位不突出，且呈逐年縮小的趨勢，但優(yōu)越的自然環(huán)境和現(xiàn)代的農(nóng)耕技術，加之政府對農(nóng)業(yè)環(huán)保的重視和采取有效措施，使生產(chǎn)率達到了相當高的水平。據(jù)統(tǒng)計，占英國0.7%的農(nóng)業(yè)勞動力生產(chǎn)出全英所需的60%的農(nóng)產(chǎn)品，以及所需產(chǎn)品的80%。英國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量居歐盟國家第五位（次于法國、意大利、西班牙和德國），單產(chǎn)居第四位（前三位分別是丹麥、荷蘭和比利時）。

二、兩國氣候變化對農(nóng)業(yè)的影響

在全球氣候變化背景下，兩國農(nóng)業(yè)不可避免地受到影響，主要表現(xiàn)在一是作物種植區(qū)域和種植制度發(fā)生改變；二是農(nóng)作物病蟲害變化；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力將有變化；四是農(nóng)田管理技術和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟隨之變化。

西班牙氣候多樣，全國大體分成4大氣候區(qū)，氣候和降水類型主要受大西洋和地中海的影響。年降雨量總體偏少，分布不均，自然降水與作物需水嚴重錯位與缺位，突出表現(xiàn)為：降雨量減少，干旱程度加??；土地水分失衡，作物需水虧缺，災害發(fā)生頻繁。

在西班牙，專業(yè)人士認為氣候環(huán)境變化情況的實際反映是，幾乎所有歐洲地區(qū)都會受到未來氣候變化的不利影響，“西班牙處于氣候變化威脅的最前線”。西班牙的氣候正向“非洲化”發(fā)展，致使其1/3的區(qū)域遭受到嚴峻的沙漠化威脅，內陸突發(fā)洪水的風險增加，海岸帶洪水更加頻繁，侵蝕加重，許多經(jīng)濟部門將面臨挑戰(zhàn)。絕大多數(shù)生物群落和生態(tài)系統(tǒng)將難以適應氣候的變化。高山地區(qū)將面臨冰川退縮，導致積雪和冬季旅游減少、大范圍的物種損失(在高排放情景下，到2080年，某些地區(qū)物種損失將高達60%)。氣候變化增大歐洲在自然資源與物質財富上的地區(qū)差異。

英國屬典型的溫帶海洋性氣候，一年四季氣候溫和，全國1月份的平均氣溫約為4～7℃，7月份13～17℃。降雨充沛，年降雨量西北部山區(qū)超過1000mm，而東南部在600～700mm之間。溫差變化小，具有十分優(yōu)越的自然條件。英國農(nóng)業(yè)面臨的主要是海岸線的侵蝕，城市及工業(yè)廢棄物的無害化處理與利用，生物固碳技術落后等問題。

三、兩國農(nóng)業(yè)領域應對氣候變化所采取的措施

（一）實施積極有效的農(nóng)業(yè)保護政策

英國是世界上積極采取措施應對氣候變化的倡導者和先行者。在2008年正式發(fā)布了名為《英國低碳轉型發(fā)展規(guī)劃》的國家戰(zhàn)略文件，提出到2020年碳排放量在1990年基礎上減少34%的具體規(guī)劃，內容涉及能源、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通和住房等多個方面。根據(jù)《規(guī)劃》，到2020年，英國農(nóng)業(yè)和廢棄物方面的溫室氣體排放量須在2008年的水平上減少6%。為此，政府將采取以下措施:鼓勵農(nóng)民更有效地使用化肥、支持厭氧技術，將廢料和糞便轉化為可再生能源；減少需要填埋的垃圾，更好地對垃圾廢氣進行回收利用；鼓勵私有資金投資造林。為了實現(xiàn)這一目標，在農(nóng)業(yè)方面實行農(nóng)業(yè)補貼和保護政策，促進農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。英國政府在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的框架內對本國農(nóng)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護采取了積極的農(nóng)業(yè)補貼，重點是對農(nóng)村基礎設施建設，如農(nóng)村道路、地界圍欄、排水設施等予以補貼。一是對農(nóng)產(chǎn)品補貼，即當農(nóng)產(chǎn)品價格低于目標價格或干預價格時，政府按目標價格或干預價格收購農(nóng)產(chǎn)品，使收益不被降低，這樣補貼每年平均高達25億英鎊，遠遠高于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)營收益。二是對農(nóng)村進行補貼，英國政府規(guī)定，農(nóng)民要負責對農(nóng)場附近的樹林、河溝等的保護，如果遵守了這些措施，政府就實施補貼；如果農(nóng)場在種植過程中，不施用氮肥，政府則每公頃補貼450～550英鎊。如果把耕地轉作種植牧草，則每公頃補助590英鎊。英國農(nóng)村環(huán)境保護補貼每年平均累計為15億英鎊，且有增加趨勢。國家對不同農(nóng)村地區(qū)進行補貼，即按農(nóng)民所在的地區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境條件，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量、作物面積、牲畜數(shù)目等直接補貼給農(nóng)民，威爾士和蘇格蘭西部、中部養(yǎng)牛的補助為每年每頭124英鎊左右；對蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭農(nóng)村環(huán)境差的地區(qū)，每公頃農(nóng)作物補貼250英鎊左右；對英格蘭及其他農(nóng)村環(huán)境較好的地區(qū)，每公頃農(nóng)作物補貼225英鎊左右。三是設立農(nóng)產(chǎn)品技術貿(mào)易壁壘，英國同歐盟其他國對進口到本國的農(nóng)產(chǎn)品實施了強制性的關稅貿(mào)易壁壘，大大提高了農(nóng)產(chǎn)品進入英國的“門檻”，同時鼓勵出口，并制定了出口補貼條款。還普遍實行免費向農(nóng)民提供技術服務和農(nóng)產(chǎn)品市場信息、政策，并在稅收、服務等方面加大了對農(nóng)村地區(qū)的扶持力度，從而促進了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）強化對水資源的科學管理

英國水資源經(jīng)歷了從地方分散管理到流域統(tǒng)一管理的歷史演變，目前定型于中央對水資源按流域統(tǒng)一管理與水務私有化相結合的管理體制。中央依法對水資源進行政府宏觀調控，通過環(huán)境署發(fā)放取水許可證和排污許可證，實行水權分配、取水量管理、污水排放和河流水質控制；通過水服務辦公室頒布費率標準，確定水價；通過飲用水監(jiān)督委員會制定生活水質標準、實施水質監(jiān)督。私營供水公司在分配到水權與水量的基礎上，在政府和社會有關部門的指導和監(jiān)督下，在服務范圍內實行水務一體化經(jīng)營和管理。

為了應對氣候變化對水資源的影響，英國政府相繼頒布了一些新規(guī)定，使用水許可證制度更為嚴格，并大力強調水資源的可持續(xù)發(fā)展。例如，按照舊規(guī)定，大多數(shù)取水許可證除非被吊銷，否則將一直有效；而按照新規(guī)定，今后將逐漸對許可證設置有效期，定期重新審核發(fā)放，以便更有效地進行管理，靈活應對氣候或水資源需求的變化。政府還規(guī)定用水單位在有效利用水資源方面的義務，并通過調整取水許可證申請費用、鼓勵許可證轉讓、幫助提供節(jié)水技術和方案、審核供水公司發(fā)展計劃等措施，促使各單位提高用水效率。環(huán)境署頒發(fā)“用水效率獎”，獎勵在節(jié)約用水、水資源循環(huán)利用、增強公眾對水資源問題的關注等方面有突出成就的單位和個人。提高水資源質量，減少其受污染程度，對維持水資源的可持續(xù)循環(huán)將發(fā)揮關鍵作用。為此，英國采取了一系列立法和監(jiān)測措施，力求保持和提高水資源質量?！端Y源法》和《水工業(yè)法》的頒布，其目的就在于通過法律手段對污染水源者進行約束。另外，英國還逐步為每段河流都定出了水質“健康”指標，并根據(jù)這些指標對允許排入河流的各種物質量做出規(guī)定。英國還加強了對水資源的質量監(jiān)測工作，規(guī)定對境內的河流和運河都要定期接受日常性的水質檢測。事實證明，這些手段取得了明顯的成效。

（三）鼓勵農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新，強調可持續(xù)發(fā)展

英國大力推行農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新以應對氣候變化。第一，開發(fā)農(nóng)業(yè)的節(jié)能減排技術，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中資源、能源的流動與分布研究，建立農(nóng)業(yè)資源利用與生產(chǎn)評估模型。目前，英國可再生能源發(fā)電量約占總發(fā)電量的10%，風能發(fā)電也已占據(jù)重要地位。第二，減少農(nóng)業(yè)廢物產(chǎn)出和實現(xiàn)廢物循環(huán)利用的技術。英國廢物生產(chǎn)量以每年3%的速度增加，這一速度高于英國的GDP增長速度，研究廢物回收技術和混合肥料技術正方興未艾。第三，水資源綜合利用技術的開發(fā)是政府優(yōu)先鼓勵的創(chuàng)新領域。第四，發(fā)展保護英國以及國際生物多樣性技術。主要以保護生物多樣性、農(nóng)村景觀和文化為前提。自20世紀70年代以來，英國農(nóng)田生物物種減少了40%，目前只有20種鳥類在農(nóng)田附近棲息。為此，英國政府提出要在2020年前徹底遏制農(nóng)田物種減少的趨勢。

西班牙則依托健全的農(nóng)業(yè)科技推廣體系，積極發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)研究推廣應用。大力推廣節(jié)水噴灌、微噴灌、滴灌等技術，改善農(nóng)田和牧場的土地利用、改進肥料管理、優(yōu)化水資源配置、實施農(nóng)林混作、強化畜牧業(yè)管理、改變耕作制度、維持積極的養(yǎng)分平衡以及施用綠肥等農(nóng)業(yè)管理措施，將農(nóng)業(yè)邊際土地轉化為林地、修復退化的土壤和濕地、增加土壤有機碳的累積率。

（四）依托農(nóng)業(yè)服務體系，提供社會化服務

兩國都建立了由國家、地區(qū)科研機構、大學的農(nóng)業(yè)科研及推廣機構和私人企業(yè)科研機構等三方面組成的農(nóng)業(yè)科學技術體系。強調農(nóng)業(yè)科學技術的公益性。研究經(jīng)費主要來源于按各種法令和條例的預算，各地區(qū)、各類基金會及企業(yè)也有定期投入，農(nóng)業(yè)科研投入已經(jīng)建成一個多元化的投入體系。

為了提高農(nóng)民抗風險的能力，政府鼓勵農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展壯大。西班牙政府對農(nóng)業(yè)合作社進行合并和聯(lián)合的合作社給予資金補助和扶持，最初的1～5年，農(nóng)業(yè)部給予最高不超過60萬歐元的資金支持(分5年撥付)；其次，西班牙政府也設立專門培訓合作社負責人的專項基金，法律法規(guī)明確規(guī)定對農(nóng)業(yè)合作社的負責人、社員進行培訓。農(nóng)業(yè)合作社必須從收益中提取專項培訓基金，專門用于對社員的培訓；其三，對農(nóng)業(yè)合作組織開展生產(chǎn)經(jīng)營實行稅收優(yōu)惠政策。農(nóng)業(yè)合作社作為一個獨立的法人，其公司所得稅率為20%，而一般公司所得稅稅率為35%，正是由于稅收優(yōu)惠政策，西班牙出現(xiàn)了大量的農(nóng)業(yè)合作社，有的合作社不斷從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，向農(nóng)產(chǎn)品加工、流通拓展，形成了大的法人集團，拉長了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，提高了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品升值。并引導其他資金投入到農(nóng)產(chǎn)品的加工和農(nóng)業(yè)科技的攻關上，促進了農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展；其四，政府充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作組織的作用，完善農(nóng)技推廣和農(nóng)作物病蟲害防治體系。依靠各級科研院所來完成，農(nóng)業(yè)技術的試驗和推廣大都由科研院所和農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)系，在社員的土地上進行試驗或技術推廣。

（五）完善農(nóng)業(yè)保險體系，降低災害風險

與歐盟其他國家相比較，西班牙農(nóng)業(yè)保險是較為成熟的，不僅險種豐富，而且管理機制健全，政府支持有力，保險公司健康發(fā)展。2008年，西班牙農(nóng)業(yè)保險保費收入7.62億歐元，保額達91億歐元。農(nóng)業(yè)保險險種超過90個，覆蓋了西班牙絕大部分農(nóng)作物、畜牧品種、林業(yè)和漁業(yè)等，對遭受自然災害的農(nóng)戶起到了顯著的保障作用。西班牙政府農(nóng)業(yè)保險補貼政策主要體現(xiàn)在三個方面：

1.在補貼標準上，一是對不同的投保主體實行不同的保費補貼標準，如對全職農(nóng)民的補貼標準要比兼業(yè)農(nóng)民高出5%～14%；對集體投保的農(nóng)民補貼標準要比個人投保高5%等。二是對不同農(nóng)作物的保費實行不同的補貼標準，稀有珍貴作物的補貼標準比一般農(nóng)作物要高20%左右。

2.對不同的保險標的實行差別費率。大體上分為兩類：第一類是大宗農(nóng)作物保險，包括糧食等谷類作物、檸檬、土豆、畜禽以及工業(yè)用農(nóng)作物，費率一律為18%；第二類是試驗性農(nóng)作物的保險，平均保險費率為23%，最高達到28%。如對沒有灌溉條件的谷類作物、甜菜、釀酒用葡萄等，都實行28%的保險費率。對同一作物，根據(jù)保險責任的不同，也實行不同的費率。如對橄欖自然災害保險的費率為18%，而對橄欖產(chǎn)量保險的費率則為28%。

3.政府通過調整保費補貼標準和保險費率標準來調整農(nóng)業(yè)種植結構。

四、對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管理工作的啟示

（一）充分認識農(nóng)業(yè)領域應對氣候變化的重要性和緊迫性

目前，以全球變暖為主要特征的全球氣候變化對環(huán)境、生態(tài)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響，并通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和相關產(chǎn)業(yè)的影響直接威脅國家和全球的糧食安全。河南是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候變化影響大，氣候與氣象災害的頻繁發(fā)生，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大損失。趨勢性的氣候變化和它所帶來的災害，將對河南的農(nóng)業(yè)發(fā)展布局、農(nóng)作物種植結構、農(nóng)作物品種和品質，造成重大影響。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高，氣候變化造成的不利影響還將延伸到以農(nóng)業(yè)為基礎的各相關產(chǎn)業(yè)中。因此，高度重視和著力防御減輕極端氣象災害和不利的天氣氣候條件對糧食生產(chǎn)的不利影響，加強農(nóng)業(yè)氣象災害應對防范體系建設；加大農(nóng)業(yè)投入力度，提高農(nóng)業(yè)工程建設標準和質量；加強農(nóng)田水利工程、農(nóng)業(yè)基礎設施和人工影響天氣工程建設；研究和科學規(guī)劃河南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，合理開發(fā)和優(yōu)化配置水資源，科學調整農(nóng)業(yè)種植布局，合理配置糧食生產(chǎn)最優(yōu)資源，成為迫切需要解決的問題。

在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目建設管理中，必須提高項目管理人員對適應氣候變化問題的重視程度，把適應氣候變化的理念納入到農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的設計和實施中，爭取把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作中已經(jīng)大量存在的、有意識或無意識的、分散的適應氣候變化活動系統(tǒng)地組織起來形成合力，并引入新的措施進一步推動農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作的開展，將適應性措施在全省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目中廣泛應用，不斷提高管理者對適應氣候變化理念的認識，推動農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)相關政策的制定和完善，以切實落實科學發(fā)展觀，加快建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進社會主義新農(nóng)村建設。

（二）強化優(yōu)化現(xiàn)行措施，切實加強水資源利用與保護，發(fā)展節(jié)水高效農(nóng)業(yè)

發(fā)展節(jié)水高效農(nóng)業(yè)是河南農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本出路。一是堅持工程措施與非工程措施并重，提高農(nóng)業(yè)水資源利用率。通過大、中、小型水利工程建設和水土保持、小流域治理、水源涵養(yǎng)林等一系列工程措施，改善農(nóng)區(qū)水資源分布格局和存量，提高農(nóng)用水保證率，逐步緩解水資源緊張狀況。二是加強農(nóng)田水利基礎設施建設，開展以耕地治理為主的田間工程，以地力建設為主的土壤培肥工程及田間渠道、噴灌、滴灌、滲灌等田間灌溉設施建設，提高農(nóng)田用水效率。三是推廣節(jié)水農(nóng)業(yè)技術，探索多種節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。根據(jù)不同地區(qū)、不同農(nóng)作物特點改革農(nóng)藝、耕作制度，調整作物結構，改革灌溉方式，綜合運用農(nóng)藝措施，提高灌溉用水的效益。四是加強農(nóng)用水管理。建立健全保障農(nóng)業(yè)合理高效用水的政策與法規(guī)，建立適應市場經(jīng)濟條件的農(nóng)業(yè)用水管理體制、管理制度及其運行機制，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會參與工程管護。五是加強對各類污染源的治理和監(jiān)測，強化對農(nóng)區(qū)水源質量的監(jiān)測，防止和減輕污染事故對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害，確保農(nóng)業(yè)用水安全，提高農(nóng)產(chǎn)品質量。

（三）加強農(nóng)業(yè)領域適應氣候變化方面的基礎研究和機構間的協(xié)作

加大科技投入，開展適應氣候變化的研究和示范工作。開展全省農(nóng)業(yè)和生態(tài)氣候資源精細區(qū)劃，研究適應氣候變化的農(nóng)業(yè)氣候資源利用途徑及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，研究氣候變化適應的機理和成本效益，科學合理地進行農(nóng)業(yè)種植結構調整。加強對氣象災害、極端天氣氣候事件的監(jiān)測預警能力建設，開展極端天氣氣候事件的實時動態(tài)診斷分析、編制氣象災害風險區(qū)劃圖，增強防災減災的針對性和有效性，因地制宜制定切實有效的適應策略，減少氣候變化風險，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量。把適應氣候變化與節(jié)能、減排結合起來，優(yōu)先發(fā)展節(jié)能、減排的適應性措施，科學施用化肥、農(nóng)藥，植物秸稈等可再生資源的開發(fā)利用；太陽能、風能資源的開發(fā)利用；農(nóng)村沼氣資源的開發(fā)利用；有機肥資源和廢棄資源的開發(fā)利用等。

（四）開展對適應氣候變化和災害防御宣傳和科普教育

提高公眾的科技文化水平和素質，讓他們更自覺地應用科學技術應對挑戰(zhàn)和負面影響；進一步提高全社會對氣候變化和防災減災的科學理解和認識，提高公眾應對能力。倡導全民節(jié)約，形成全民應對氣候變化的社會氛圍。建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，多元化地對農(nóng)業(yè)進行幫助和支持，積極支持農(nóng)民專業(yè)組織的建設，提高農(nóng)民適應氣候變化能力。

（五）完善農(nóng)業(yè)領域適應氣候變化的政策法規(guī)體系

對國家制定并實施的《水法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《土地管理法》、《突發(fā)重大動物疫情應急條例》、《草原防火條例》等法律法規(guī)，進行完善，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，尤其是補充完善可以減緩對氣候變化的負面影響方面的條款和規(guī)定。深思西班牙農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗，應將農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)支持保護體系的有機組成部分，積極探索建立適合省情的農(nóng)業(yè)保險體系，制定并頒布農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，建立對農(nóng)業(yè)保險的綜合配套支持政策。加大政府對農(nóng)業(yè)財政轉移和補貼力度，建立碳基金等鼓勵農(nóng)業(yè)低污染、低排放的措施。