ICPR：河流治理的歐洲經(jīng)驗(yàn)

□趙崇強(qiáng)（時(shí)代周報(bào)記者）

萊茵河是西歐第一大河，流經(jīng)瑞士、德國(guó)、法國(guó)、盧森堡、荷蘭等9個(gè)歐洲國(guó)家，是沿途幾個(gè)國(guó)家近2000萬(wàn)人的飲用水源，是世界上管理最好的一條河，也是世界上人與河流關(guān)系處理的最成功的一條河。然而，萊茵河并不是一直就這樣好，曾經(jīng)也號(hào)稱“歐洲下水道”、“歐洲公共廁所”。

自19世紀(jì)末期開(kāi)始，隨著流域內(nèi)人口的增加和工業(yè)的發(fā)展，萊茵河的水質(zhì)日益下降。到20世紀(jì)20年代，萊茵河下游的漁民不斷抱怨魚(yú)肉的味道越來(lái)越差，原因是德國(guó)魯爾工業(yè)區(qū)排放的廢水中含有大量苯酚。20世紀(jì)中葉，萊茵河的污染還在加重。戰(zhàn)后的歐洲百?gòu)U待興，在大規(guī)模的戰(zhàn)后重建中，萊茵河流域逐漸發(fā)展成為歐洲最主要的經(jīng)濟(jì)命脈，以魯爾工業(yè)區(qū)為代表的多個(gè)工業(yè)區(qū)沿河分布。這些企業(yè)不僅向萊茵河索取工業(yè)用水，還將大量用過(guò)的工業(yè)廢水排入萊茵河。萊茵河作為繁忙的水上交通線，還承受了水上交通帶來(lái)的污染。同時(shí)，工業(yè)的發(fā)展需要?jiǎng)趧?dòng)力，將許多農(nóng)業(yè)人口吸收到萊茵河附近的城市中來(lái)。眾多的城市人口直接導(dǎo)致生活污水的增加，大量的工業(yè)垃圾和生活污水同時(shí)向萊茵河傾瀉。萊茵河簡(jiǎn)直就成了“歐洲下水道”。

1950年7月11日，瑞士、法國(guó)、盧森堡、聯(lián)邦德國(guó)和荷蘭在瑞士巴塞爾成立了保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)（英文簡(jiǎn)稱ICPR）。

盡管在成立之初，ICPR做出了很大的努力，但一開(kāi)始的工作并沒(méi)有取得顯著成效。因?yàn)樵诙?zhàn)后，歐洲大陸各國(guó)需要在廢墟上重新迅速建立起家園，發(fā)展工業(yè)是頭等要事。而且，對(duì)流域內(nèi)的9個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)萊茵河的重要性并不一樣，這9個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不一樣。因此，到了20世紀(jì)70年代，萊茵河的污染程度進(jìn)一步加劇，大量未經(jīng)處理的有機(jī)廢水傾入萊茵河，導(dǎo)致萊茵河水的氧氣含量不斷降低，生物物種減少，河流中的魚(yú)和其他水生動(dòng)物大量死亡，河水散發(fā)陣陣臭味。最具代表性的魚(yú)類(lèi)——鮭魚(yú)開(kāi)始死亡。

1986年11月1日，瑞士巴塞爾附近的一家化工廠發(fā)生爆炸，救火時(shí)噴出的水柱將20噸含有劇毒的農(nóng)藥沖進(jìn)萊茵河，數(shù)百公里河段遭劇毒污染，魚(yú)和其他生物全部死亡。沿岸國(guó)家負(fù)責(zé)管理萊茵河的部長(zhǎng)們?cè)谑鹿拾l(fā)生后，連續(xù)在蘇黎世和鹿特丹召開(kāi)緊急會(huì)議，商討對(duì)策，最后委托保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)制定一個(gè)徹底根治萊茵河的方案。事故發(fā)生后，瑞士桑多斯化學(xué)公司在公眾的壓力下，捐贈(zèng)了500萬(wàn)瑞士法郎來(lái)清除污染和改善水生動(dòng)物的生活環(huán)境。桑多斯公司的這筆基金為“萊茵河行動(dòng)計(jì)劃”的第一階段提供了資助。由于害怕失去消費(fèi)者的支持，在綠黨的推動(dòng)下，瑞士、德國(guó)的化學(xué)公司帶頭，法國(guó)、盧森堡和荷蘭緊隨其后，為萊茵河的研究和恢復(fù)捐出了數(shù)百萬(wàn)美元。它們都希望借此建立良好的環(huán)境聲譽(yù)。

1987年，在法國(guó)斯特拉斯堡舉行的環(huán)保會(huì)議上，沿岸國(guó)家的環(huán)境部長(zhǎng)一致通過(guò)了保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)制定的《2000年前萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》。從此，萊茵河的治理掀開(kāi)了新的一頁(yè)。這個(gè)計(jì)劃得到了萊茵河流域各國(guó)和歐共體的一致支持，其特點(diǎn)是以生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)作為萊茵河重建的主要指標(biāo)，是以流域敏感物種的種群表現(xiàn)對(duì)環(huán)境變化進(jìn)行評(píng)估的方法。此計(jì)劃詳細(xì)提出了要使生物群落重返萊茵河及其支流所需要提供的條件，治理的總目標(biāo)是萊茵河要成為“一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)的骨干”。在這個(gè)計(jì)劃中，水環(huán)境改善的目標(biāo)不是簡(jiǎn)單用若干水質(zhì)指標(biāo)來(lái)衡量，而是將目標(biāo)確定為恢復(fù)一個(gè)完整的流域生態(tài)系統(tǒng)，這是建立在“潔凈的河流應(yīng)該是一個(gè)健全生態(tài)系統(tǒng)的骨干”的理念基礎(chǔ)之上。到2000年，萊茵河環(huán)境整治和生態(tài)恢復(fù)的預(yù)定目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)，沿河森林茂密，濕地發(fā)育，水質(zhì)清澈潔凈。鮭魚(yú)已經(jīng)從河口洄游到處于上游的瑞士一帶產(chǎn)卵，魚(yú)類(lèi)、鳥(niǎo)類(lèi)和兩棲動(dòng)物重返萊茵河。

總體來(lái)看，ICPR在這次事故的處理以及萊茵河污染的總體整治中，都發(fā)揮了重要的作用。ICPR由成員國(guó)及觀察員機(jī)構(gòu)兩部分組成，觀察員機(jī)構(gòu)還把自來(lái)水、礦泉水公司和食品企業(yè)都組織了進(jìn)來(lái)，他們對(duì)水質(zhì)最敏感，因此成了水質(zhì)污染的報(bào)警器，而容易造成污染的化工企業(yè)也希望能夠獲得與監(jiān)督方對(duì)話和溝通的機(jī)會(huì)。例如，荷蘭的一家葡萄酒廠，突然發(fā)現(xiàn)他們?nèi)∽匀R茵河的水中出現(xiàn)了一種從未有過(guò)的化學(xué)物質(zhì)，酒廠把情況反映到委員會(huì)。委員會(huì)下設(shè)有分布在各國(guó)的8個(gè)監(jiān)測(cè)站。他們很快就查出來(lái)了，原來(lái)這種物質(zhì)是法國(guó)一家葡萄園噴灑的農(nóng)藥，流入了萊茵河，這家葡萄園最后賠償了損失。

ICPR采用部長(zhǎng)會(huì)議決策制，由每年定期召開(kāi)的部長(zhǎng)會(huì)議作出重要決策，明確委員會(huì)和成員國(guó)的任務(wù)。決策的執(zhí)行是各成員國(guó)的責(zé)任。委員會(huì)下設(shè)3個(gè)常設(shè)工作組和2個(gè)項(xiàng)目組，進(jìn)行委員會(huì)決策的準(zhǔn)備和細(xì)化，分別負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、恢復(fù)重建萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)以及監(jiān)控污染源等工作。

ICPR的最高決策機(jī)構(gòu)為各國(guó)部長(zhǎng)參加的全體會(huì)議，每年召開(kāi)一次，決定重大問(wèn)題，各國(guó)分工實(shí)施，費(fèi)用各自承擔(dān)；但是執(zhí)行討論的會(huì)議一年要開(kāi)70多次，基本上是一周一次。雖然主席輪流轉(zhuǎn)，秘書(shū)長(zhǎng)卻總是荷蘭人。這不僅因?yàn)楹商m是最下游的國(guó)家，在河水污染的問(wèn)題上最有發(fā)言權(quán)、最能夠站在公正客觀的立場(chǎng)上說(shuō)話，更重要的是，處于最下游的荷蘭受“臟水”危害最大，對(duì)于治理污染最有責(zé)任心和緊迫感。

ICPR沒(méi)有制定法律的權(quán)力，也沒(méi)有懲罰機(jī)制，無(wú)權(quán)對(duì)成員國(guó)進(jìn)行懲罰。它所能做的全部事情就是建議和評(píng)論。ICPR從不采取投票的方式進(jìn)行表決，它會(huì)組織所有成員國(guó)就某項(xiàng)建議彼此互相討論，直到達(dá)成一致，得出所有成員國(guó)一致同意的方案。因此，ICPR的所有決定都是被成員國(guó)完全支持的。各成員國(guó)之間存在著政治互信，羞恥感在各國(guó)間起到了至關(guān)重要的作用，各國(guó)一般都會(huì)忠實(shí)地履行ICPR所做出的建議。而且每隔兩年，ICPR還將就每個(gè)國(guó)家實(shí)施建議的情況作一個(gè)報(bào)告，這是對(duì)成員國(guó)施加的一個(gè)無(wú)形壓力。因此，ICPR的辛勤工作不會(huì)付諸東流，建議100%會(huì)被成員國(guó)執(zhí)行，最多只是時(shí)間問(wèn)題。