10%土地出讓金用于農(nóng)田水利

□孫春芳

土地出讓金的10%將用于農(nóng)田水利建設(shè)。即將出臺的中央一號文件對此做了這樣硬約束性的規(guī)定。按照國土資源部公布的數(shù)據(jù)，僅2010年，全國土地出讓金數(shù)額就達2.7萬億元。也就是說，今年農(nóng)田水利設(shè)施投資的數(shù)額將達2700億元。僅此數(shù)據(jù)，比此前的預(yù)計投資額遠超1000億元。

水利部部長陳雷在2010年11月12日召開的全國冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)電視電話工作會議上稱，今年的農(nóng)田水利基本建設(shè)總投資力爭較上年增加10%以上，超過1700億元。而以往的水利建設(shè)資金一向以中央財政的專項資金為主，地方配套資金和社會資金、銀行貸款為輔，中央財政資金的層層轉(zhuǎn)撥導(dǎo)致資金落實不到位、地方政府的配套資金往往缺失，已成水利投資的痼疾。此次用地方政府的土地出讓金10%來落實地方配套，使水利建設(shè)資金的地方配套部分有了制度上的保障。

一、水利欠賬達數(shù)萬億元

國家水利投資主要用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，能夠分給小型農(nóng)田水利建設(shè)的費用微乎其微。國務(wù)院副總理回良玉稱，農(nóng)田水利建設(shè)已成我國糧食生產(chǎn)的重大短板和缺口。而據(jù)社科院農(nóng)發(fā)所宏觀部副主任李國祥的粗略估計，目前農(nóng)田水利建設(shè)的欠賬已達數(shù)萬億元。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院一份關(guān)于農(nóng)田水利建設(shè)的報告稱，2010年上半年大旱，我國耕地受旱面積達786.67萬公頃，其中作物受旱643.93萬公頃。大旱之后緊接著大澇，去年我國26個省(區(qū)、市)遭受洪澇災(zāi)害，累計農(nóng)作物受災(zāi)615.5萬公頃，直接經(jīng)濟損失1202億元。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田稱集體化時期結(jié)束之后，從數(shù)字上看，對于水利建設(shè)的總體投入一直在不斷上升；但實際效果來看，農(nóng)民群眾和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際受惠卻越來越少，在許多農(nóng)村地區(qū)，改革開放30多年后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍以上世紀(jì)70年代以前建成的農(nóng)田水利設(shè)施為基礎(chǔ)。鄭風(fēng)田認為，一方面的原因是財政支農(nóng)資金投入不足。國家水利投資大約有60%主要用于大江大河的治理和氣象事業(yè)發(fā)展，而直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40%左右，其中，能夠分給小型農(nóng)田水利建設(shè)和水土保持工作的費用就更加微乎其微。在資金使用的區(qū)域分配上，也存在著“多的越多，少的越少”的馬太效應(yīng)。鄭風(fēng)田認為，東部地區(qū)由于集體經(jīng)濟略為發(fā)達，完全沒有農(nóng)田水利投資的村莊數(shù)相對較少，超過60%的農(nóng)田水利投資用到了東部；而西部地區(qū)和東北地區(qū)既缺乏來自國家的資金投入，又無力自籌，農(nóng)田水利建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏。

據(jù)調(diào)查，全國目前有1/3以上的水庫帶病運行，灌區(qū)工程基本完好的僅占30%；水土流失面積占國土面積的16.7%，達160.3萬平方公里，比上世紀(jì)50年代初增加38%。

二、“最后一公里”將成投資重點

目前農(nóng)村水利建設(shè)中最大的問題是所謂“最后一公里”的建設(shè)缺位問題，盡管利用國家投入修建了水庫、主渠道等，但就是沒辦法通到田間地頭，而農(nóng)民自身由于資金缺乏、集體行動能力弱化等問題，也無法承擔(dān)起最后一公里溝塘渠堰的建設(shè)。

社科院農(nóng)發(fā)所副所長杜曉山稱，一方面，各地都在上馬投資一些大型的水庫建設(shè)、水利樞紐工程；另一方面，當(dāng)?shù)刂行⌒退畮觳‰U率高、渠道垮、堵、淤、漏等現(xiàn)象卻遲遲得不到解決，即使近年來隨著國家支農(nóng)力度的不斷加大，一些地區(qū)開始重視農(nóng)田水利建設(shè)投入，也大多是重“大”輕“小”，更愿意向原本基礎(chǔ)設(shè)施條件較好的糧食主產(chǎn)區(qū)進行集中投入，而忽視了更多貧困地區(qū)農(nóng)民的用水需求。大量資金被投入用于回報較高的工業(yè)、城市用水等用途，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理乏力、年久失修，經(jīng)營日趨困難、管理日趨衰敗。

2011年的農(nóng)田水利建設(shè)資金如何分配，是否也會重大輕??？針對此問題，中國水科院教授、前水利所總工程師劉樹坤稱，此次農(nóng)田水利建設(shè)的資金基本都會用在小水利建設(shè)上面，大中工程的投入資金不在此次專項資金的安排范圍之內(nèi)。

三、投資決策權(quán)或?qū)⑾乱?/h2>

中央政府勢必會把農(nóng)田水利建設(shè)的進展作為考核地方官員的指標(biāo)之一，強行約束地方把資金落到實處。全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、前水利部長汪恕誠此前曾稱，水資源緊缺和分布的不平衡，對我國的糧食安全將造成重大威脅。此次部分土地出讓金用于農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)定，無疑把資金投入的責(zé)任轉(zhuǎn)到了地方政府。 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟部綜合研究室主任郭建軍認為，從經(jīng)濟動力來講，地方政府沒有多少積極性去投資搞農(nóng)田水利建設(shè)。因此中央政府勢必會把農(nóng)田水利建設(shè)的進展力度作為考核地方主政官員的指標(biāo)之一，通過這樣的獎懲機制來強行約束地方政府把資金落到實處。

既然資金的投入責(zé)任已經(jīng)部分下移，投資的決策權(quán)也應(yīng)該適當(dāng)下移。杜曉山稱，對哪些工程需要整修和興建，最底層的農(nóng)民和村組織最清楚。而目前這種中央政府層層撥款的方式無法靈活適應(yīng)地方的特殊情況，往往是錢到的時候，莊稼已經(jīng)旱死了。

而在農(nóng)村公共投入的決策、勞動力的使用、資金的管理落實方面，目前存在的問題也很多。1998年國家開始逐步取消農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工，2006年農(nóng)業(yè)稅費全部免除，在減少農(nóng)民負擔(dān)的同時也讓農(nóng)村公共投入困境逐步顯化，對于村一級小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理維護工作的投入也更加缺乏；另一方面，農(nóng)村地區(qū)的人力資源、資金等長期向城市流動，在這一趨勢下，也使得農(nóng)村地區(qū)越來越難以通過自籌方式投入小型農(nóng)田水利建設(shè)。在河北、河南、山東等地，當(dāng)?shù)卮迕駥幵富ㄙM較多的錢每家每戶自行打井，也不愿意共同出資修渠灌溉。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的調(diào)查報告稱，目前，部分農(nóng)村地區(qū)嘗試以“一事一議”的民主方式讓農(nóng)民自己決定是否對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行人力物力投入；重慶、湖北、河北等地農(nóng)民則嘗試建立用水者協(xié)會等制度，引導(dǎo)農(nóng)民對水利設(shè)施和水資源進行自我管理。杜曉山稱，一事一議在村一級的小范圍內(nèi)實施可以，但許多水利設(shè)施往往是跨村、跨鎮(zhèn)的，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟和農(nóng)村日益空心化的情況，使農(nóng)田水利建設(shè)的組織成本很高。杜曉山建議，農(nóng)田水利建設(shè)需要建立“自下而上”的需求表達機制，投資的決策權(quán)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下移。

一些專家一致認為，在政府主導(dǎo)的投資之外，也需要鼓勵各種民間資本通過捐贈、公益投資等多種渠道進入農(nóng)村地區(qū)，同時利用民間NGO的力量來監(jiān)督工程項目的實施、管理和維護工作，通過加強多渠道的資源動員能力建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)田水利建設(shè)的多方合作機制。

（——摘自2011年1月12日《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》）

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