七戶居民違法建房行政訴訟六敗一勝案解析

一、案情簡介

1989年至1990年期間，原先居住在某省洪澤湖大堤和某灌溉總渠大堤的部分居民，在沒有任何審批手續(xù)的情況下，將舊屋拆除，翻建、擴建新房。在他們動工期問，某縣堤防管理所和縣水利局的管理人員多次前去勸阻、制止，但仍有少數(shù)居民我行我素，強行將房屋建成。

某縣水利局在勸說、責令這些違章建房戶自行拆除其房屋無效的情況下，依據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國河道管理條例》和《某省水利工程管理條例》的有關規(guī)定，于1990年9月中旬分別對在洪澤湖大堤和某灌溉總渠堤防管理范圍內(nèi)違章翻建、擴建房屋的83戶居民和單位作出限期拆除違章建筑的行政處罰決定。其中宋某等7戶居民不服，他們以水利部門未向他們宣傳有關水法規(guī)，因此不知道在堤防上翻建房屋是違法的，以及建房時水利部門無人勸阻和制止為由，各自向某縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷縣水利局的行政處罰。

1990年12月12日某縣人民法院開庭公開合并審理此案，這是自《中華人民共和國行政訴訟法》實施以后某省公開審理的首例水行政訴訟案，從而引起社會各界的廣泛關注。法庭查明，7名原告原先均居住在某總渠大堤南堤堤坡或堤腳上，1989年期間，7名原告未經(jīng)批準，擅自在原址將舊房翻建成磚瓦結構新房。其行為違反《某省水利工程管理條例》第八條第(六)項關于“禁止擅自在水利工程管理范圍內(nèi)蓋房”的規(guī)定，顯然是與水法規(guī)相違背的。12月13日上午合議庭經(jīng)過合議后，當庭分別作出一審判決：被告某縣水利局對宋某等6名原告作出的拆除違章建筑處罰決定，事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，予以維持；某縣水利局對原告趙某所作出的處罰決定，因對其違章建筑面積及房屋間數(shù)的認定與事實不符，判決撤銷。一審判決后，原、被告雙方均未提出上訴。

二、法律文案文件摘錄

1989年5月15日某縣水利局對宋某作出《拆除違章建筑處罰決定通知書》：

為了確保流域性堤防抗洪安全，根據(jù)《某省水利工程管理條例》第八條第(六)項、第二十一條以及第二十八條第一款之規(guī)定，你戶的違章翻蓋房2間限在本通知送達之日起10天內(nèi)自行拆除，恢復堤身原狀，并處以罰款100元。

如對本處理決定不服，可在接到本通知書次日起15日內(nèi)，向縣人民法院起訴，逾期不起訴又不拆除的，某縣水利局將向縣人民法院申請強制執(zhí)行，一切費用由你戶承擔。

1989年5月15日某縣水利局對趙某作出《拆除違章建筑處罰決定通知書》：

為了確保流域性堤防抗洪安全，根據(jù)《某省水利工程管理條例》第八條第(六)項、第二十一條以及第二十八條第一款之規(guī)定，你戶的違章翻蓋房3間限在本通知送達日起10天內(nèi)自行拆除，恢復堤身原狀，并處以罰款100元。

如對本處理決定不服，可以在接到本通知書次日起15日內(nèi)，向縣人民法院起訴，逾期不起訴又不拆除的，某水利局將向縣人民法院申請強制執(zhí)行，一切費用由你戶承擔。

1990年12月13日某縣人民法院作出《行政判決書》［（1990］澤法行字第 3號）：

原告宋某因不服某縣水利局行政處罰一案，向本院起訴。本院依法組成合議庭，公開進行了審理，現(xiàn)已審理完結。查明：1969年，原告宋某隨父母從某縣鎮(zhèn)防洪堤居委會菱角塘處拆遷，由鎮(zhèn)人民政府安排至某灌溉總渠南堤造紙廠碼頭地段居住。某原告父母建了5間草房，原告婚后分得2間約40平方米。數(shù)年后，房屋破舊。1989年4月，原告在未經(jīng)合法批準的情況下，擅自將舊房翻新成2間磚瓦結構新房，占地面積49.2平方米。

當年9月，某縣水利局依照《某省水利工程管理條例》的有關規(guī)定和某縣人民政府《關于拆除河湖堤防違章建筑的通告》的精神，對1987年1月1日《某省水利工程管理條例》施行后，在某縣境內(nèi)某灌溉總渠堤防管理范圍內(nèi)違章建房的幾十戶居民，作出了拆除違章建筑的處理決定。原告宋某不服，向本院起訴，訴稱：1969年從菱角塘處拆遷，并由高良澗鎮(zhèn)政府安排在此居住，當時蓋的草房，經(jīng)過多年風吹雨淋，房子已無法居住，申請宅基，又得不到批準；縣水利局宣傳水利法規(guī)不夠，因而不知堤上不能建房；縣水利局執(zhí)法不公，有的單位仍在堤上建房。被告辯稱：原告建房為違章建筑。原房屋無法居住應通過合法途徑向有關部門申請宅基，而不應擅自在堤防管理范圍內(nèi)建房；《某省水利工程管理條例》實施以來，縣水利局通過各種方式進行宣傳，如廣播宣傳、電影幻燈宣傳、宣傳車宣傳、張貼縣政府通告。原告建房時，縣水利局管理人員在勸阻時也宣傳了有關規(guī)定和《某省水利工程管理條例》。縣水利局是盡到其職責的；原告提到仍有些單位在堤上建房，是經(jīng)過省水利廳批準的，是合法建筑物。

本院認為，《某省水利工程管理條例》第六條明確規(guī)定，某灌溉總渠的堤防管理范圍，南堤無順堤河的，為堤腳外30至50米；《淮陰市水利工程管理實施辦法》結合本市具體情況，將堤防管理范圍確定為30米，《某省水利工程管理條例》第八條第(六)項還規(guī)定，禁止擅自在水利工程管理范圍內(nèi)蓋房或興建其他的建筑物，而原告宋某在該條例施行兩年后，仍然擅自建房，其行為顯然是與法律相違背的，某縣水利局對原告的違章建筑作出拆除決定，事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確。根據(jù)《某省水利工程管理條例》第八條第(六)項、第二十一條、第二十八條第一款和《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)項之規(guī)定，判決如下：

一、維持被告某縣水利局對原告宋某作出的“拆除違章建筑處理決定”。

二、本案受理費50元由原告宋某承擔。

如不服本判決，可在接到判決書的第2天起15日內(nèi)，向本院提出上訴狀及副本一式三份，上訴于淮陰市中級人民法院。

1990年12月13日某縣人民法院作出《行政判決書》（［1990］澤法行字第6號）：

原告趙某因不服某縣水利局行政處罰一案，本院依法組成合議庭，公開進行了審理，現(xiàn)審理已完結。

查明：原告趙某系某縣某鎮(zhèn)某村農(nóng)業(yè)戶口，從小隨父母居住在某灌溉總渠南堤造紙廠碼頭北側。1989年年底轉為城鎮(zhèn)定量戶口。1976年原告在現(xiàn)在居住處蓋有5間草房 (離堤腳20余米)，面積約67平方米。經(jīng)過多年居住，房屋破舊。1989年5月，原告在沒有任何批準手續(xù)的情況下，拆除原有舊房，新建磚砌平頂房4間夾一樓梯間及院墻，建筑占地面積125平方米。

當年9月，某縣水利局依照《某省水利工程管理條例》的有關規(guī)定和某縣人民政府《關于拆除河湖堤防違章建筑的通告》的精神，對1987年1月1日《某省水利工程管理條例》施行后，在某縣境內(nèi)某灌溉總渠堤防管理范圍內(nèi)擅自建房的幾十戶居民，作出了拆除違章建筑的處理決定。原告趙某不服，向本院起訴，訴稱：此處是原告老宅基，其父親60年代就在此居住。1976年翻建一次，由于當時是草房，至1989年已破爛不堪。鎮(zhèn)、居委會領導都認為是危房，同意翻建；建房時，縣水利局知道，并沒制止，房屋建成后再拆除，原告將蒙受經(jīng)濟損失2.4萬元，縣水利局也負有責任。縣水利局執(zhí)法不公，只拆民房，不拆公房，邊拆除房屋，又批準建房。被告某縣水利局辯稱：原告新建房為違章建筑，原告無合法手續(xù)，又無實據(jù)。即使鎮(zhèn)、居委會同意翻建，根據(jù)《某省水利工程管理條例》規(guī)定，無權批準或超越批準權限非法批準占用土地的，批準文件無效。原告建房時，縣水利局總渠堤防管理所人員勸阻過多次，原告自己在同縣水利局執(zhí)法人員談話時也承認，并在談話筆錄上簽了名，原告所提單位建房，均有省水利廳批文，是合法建筑。

本院認為，《某省水利工程管理條例》第六條中對某灌溉總渠的堤防管理范圍明確規(guī)定：南堤無順堤河的，為堤腳外30至50米。

《范圍確定為30米?！赌呈∷こ坦芾項l例》第八條第(六)項還規(guī)定，禁止擅自在水利工程管理范圍內(nèi)蓋房或興建其他的建筑物。因此，原告未經(jīng)合法批準翻建房屋是不符合法律規(guī)定的，但被告某縣水利局在作出處罰時，對原告建房占地面積及房屋間數(shù)的認定與事實不符。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷被告某縣水利局對原告趙某作出的“拆除違章建筑處理決定”。

二、本案受理費80元由被告某縣水利局承擔。

如不服本判決，可在接到判決書的第2天起15日內(nèi)，向本院提出上訴狀及副本一式三份，上訴于某市中級人民法院。

三、案例評析

某縣某鎮(zhèn)宋某等7戶居民因擅自在某灌溉總渠堤防管理范圍內(nèi)翻建、擴建房屋，不服縣水利局的處罰，向人民法院提起行政訴訟，處罰機關因此走上了被告席?？h水利局的領導當被告，這在當時的歷史條件下是難以接受的事實，引起了社會各界的廣泛關注。這起合并審理的水行政訴訟案，以水行政主管部門六勝一敗而告終。

勝訴的經(jīng)驗固然值得總結，但敗訴的教訓更不容忽視。某縣水利局對趙某的處罰決定之所以被法院判決撤銷，并不是被處罰人的行為沒有違法，也不是處罰機關適用法律錯誤或處罰程序不當，而是水行政執(zhí)法人員在取證時對違法的標的物認識有誤。在計算非法占用水利工程管理范圍的面積時，只統(tǒng)計了房屋面積80余平方米，而對樓梯間和被圈院墻內(nèi)的場地面積40余平方米卻沒有統(tǒng)計在內(nèi)，從而形成處罰決定中被處罰人的違章房屋面積與實際占地面積相差甚大，最終被法院認定為事實不清，行政處罰無效。某縣水利局作出的處罰決定中，對當事人不服處罰決定所交待的訴權中沒有提及申請行政復議的途徑。

（本案例由河南省水政監(jiān)察總隊提供）