農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的瓶頸分析*

許 莉

(淮北市委黨校,安徽 淮北 235000)

農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的瓶頸分析*

許 莉

(淮北市委黨校,安徽 淮北 235000)

農(nóng)村基層政權(quán)是連接上級(jí)政府和廣大人民群眾的橋梁,農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的建設(shè)不僅關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定,而且也關(guān)系到國(guó)家法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村基層政權(quán)必須培育依法行政的理念,理順執(zhí)法體制,建立健全各項(xiàng)制度,使農(nóng)村基層政權(quán)的行使法律化,責(zé)任的追究制度化,權(quán)利監(jiān)督體系規(guī)范化。

農(nóng)村基層政權(quán);依法行政

政府行政的目的是利用政權(quán)建設(shè)國(guó)家公共事務(wù),為人民謀利益,因此,各國(guó)政府都提出建立民主、科學(xué)、法治的政府。作為直接面對(duì)民眾的農(nóng)村基層政權(quán),建設(shè)法治政府尤為重要,可以說(shuō)農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的水平是一面政府是否法治的鏡子。但是基層政府在推進(jìn)依法行政的過(guò)程中還存在著各種制度、體制、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈、調(diào)控不到位等突出問(wèn)題,嚴(yán)格的執(zhí)法要求和淡漠的守法意識(shí)之間的沖突,先進(jìn)的管理設(shè)備與滯后的立法規(guī)范、執(zhí)法技術(shù)、執(zhí)法理念、守法公德、價(jià)值基準(zhǔn)之間的矛盾,以及空乏的藍(lán)圖與有限的手段、加強(qiáng)基層政權(quán)的適應(yīng)性,針對(duì)可能和已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題采取靈活的方法、措施,使基層政權(quán)真正做到依法行政,既可以促進(jìn)政府自身建設(shè),也可以緩和各種尖銳的社會(huì)矛盾,實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

一、農(nóng)村基層政權(quán)推進(jìn)依法行政的瓶頸

(一)依法行政的觀念欠缺

改革開放以來(lái),基層政府工作人員的法治意識(shí)一直在逐步的提高,但是由于中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的封建制國(guó)家,封建的“官本位”的思想長(zhǎng)期影響著國(guó)人,而中國(guó)農(nóng)村受這種思想的影響更為嚴(yán)重,直接面對(duì)老百姓的基層政府也難免受到這種思想的波及。特別是農(nóng)村基層政府,政府機(jī)關(guān)的工作人員的整體素質(zhì)偏低,依法執(zhí)政的觀念淡薄。在執(zhí)法的過(guò)程中,習(xí)慣用行政手段解決問(wèn)題,不習(xí)慣用法律手段去思考和解決問(wèn)題,依法行政往往是寫在紙上,說(shuō)在嘴上,而沒(méi)有落實(shí)到行動(dòng)上。對(duì)于普通的農(nóng)民來(lái)說(shuō),本身文化素質(zhì)偏低,法律素質(zhì)提高的速度很慢,我國(guó)經(jīng)過(guò)了二十多年的普法活動(dòng),作為群眾接受和了解法律主要是被灌輸?shù)?消極被動(dòng)的了解,缺乏對(duì)法律的切身體會(huì),民事法律的了解多些,而行政法律法規(guī)的了解少之又少,當(dāng)合法權(quán)益受到侵害時(shí),不是通過(guò)學(xué)習(xí)行政法律和法規(guī),通過(guò)正常的法律途徑去解決,往往想到的是找政府去解決問(wèn)題,這也是目前在基層政府存在大量信訪事件的一個(gè)方面的原因,這樣不僅使社會(huì)矛盾凸顯,而且使正常渠道的行政復(fù)議、行政訴訟這些程序不能發(fā)揮其作用,也放松了對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行系統(tǒng)的、全方位的監(jiān)督。

(二)農(nóng)村基層政權(quán)行政執(zhí)法的體制不順

在農(nóng)村,基層政府的職能定位應(yīng)當(dāng)從能否滿足農(nóng)村發(fā)展的需要出發(fā)自己來(lái)定位,但作為政府管理體制的末端,基層政府沒(méi)有選擇自己職能的條件。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政體制的改革,為了強(qiáng)化突出某一方面的職能,一些具有處罰或收費(fèi)職能的部門紛紛從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一級(jí)政府獨(dú)立出去,實(shí)行了垂直管理即所謂的條條管理,權(quán)力都收歸了縣一級(jí)政府,但所承擔(dān)的責(zé)任卻沒(méi)有或者有一部分沒(méi)有上收,還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)承擔(dān)。

關(guān)于農(nóng)村基層政府與黨委的關(guān)系,由于長(zhǎng)期形成的歷史慣性,基層黨委政府實(shí)際存在兩個(gè)一把手現(xiàn)象,使政府工作在實(shí)際運(yùn)行中面臨很多矛盾。在實(shí)際的工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是實(shí)際上的決策主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的絕大多數(shù)重大的決策都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議和黨政聯(lián)席會(huì)議決定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了實(shí)際上的執(zhí)行機(jī)關(guān),作為行政主體的行政機(jī)關(guān)難以獨(dú)立的行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任。

(三)法律適用方面存在的問(wèn)題

涉及到農(nóng)村基層政府的法律法規(guī)量大,但是實(shí)用性差。規(guī)定縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府行政行為的行政法規(guī)、規(guī)章數(shù)以萬(wàn)計(jì),這些法規(guī)和規(guī)章當(dāng)中尤以部門規(guī)章和地方性法規(guī)為最,涉及的內(nèi)容方方面面,無(wú)所不包。而各個(gè)省以及各地市制定的規(guī)范性文件更是數(shù)量繁雜,難以統(tǒng)計(jì)。這些法規(guī)和規(guī)章有很多是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的,許多法律、法規(guī)和規(guī)范性文件沒(méi)有被廢止,但是普遍的缺乏適用性;有的法律法規(guī)時(shí)效性太強(qiáng),缺乏前瞻性,制定不久就面臨著修改。很多的法規(guī)、規(guī)范性文件難以結(jié)合農(nóng)村基層的特點(diǎn),有時(shí)上級(jí)政府制定的法規(guī)、規(guī)章,在農(nóng)村具體實(shí)施的時(shí)候和實(shí)際情況有些不相適應(yīng),因此適用起來(lái)無(wú)從下手。

法律適用方面還存在的一個(gè)突出問(wèn)題就是重實(shí)體法而輕程序法,這樣就導(dǎo)致了行政行為在沒(méi)有程序法保障的情況下實(shí)施起來(lái)達(dá)不到預(yù)期的效果,很容易出現(xiàn)行政越權(quán)和行政濫權(quán)的現(xiàn)象。這種情況也導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往依據(jù)上級(jí)黨委和政府的政策來(lái)行政,由于沒(méi)有程序法的約束,當(dāng)政策和法律出現(xiàn)矛盾時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)會(huì)選擇適用政策,而在選擇適用法律時(shí),會(huì)出現(xiàn)方方面面的干擾。

(四)行政執(zhí)法缺乏監(jiān)督或監(jiān)督不力?，F(xiàn)代行政可以劃分為兩類:一類是消極行政,即“沒(méi)有法律規(guī)范就沒(méi)有行政”,應(yīng)受到嚴(yán)格的法律制約,彈性較弱。另一類是積極行政或服務(wù)行政,即“法無(wú)明文禁止,即可作為”,行政機(jī)關(guān)可以在法定權(quán)限內(nèi)享有較大的自由裁量權(quán)。特別是行使行政自由裁量權(quán)的時(shí)候,由于缺乏監(jiān)督,更容易有偏差,長(zhǎng)期如此,行政合理性原則就無(wú)法貫徹。特別是在農(nóng)村基層政府,在上個(gè)世紀(jì)八十年代,政府權(quán)力很集中,權(quán)力很大,責(zé)任很大,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政職能逐步的部門化,政府演化成主要職能為民政救濟(jì)和計(jì)劃生育等一些義務(wù)性的職能,像工商、稅務(wù)、林業(yè)等的人員、資金、項(xiàng)目都由各個(gè)行政部門集中到市縣的直管局.監(jiān)督機(jī)制不健全,盡管對(duì)于行政行為的監(jiān)督方式很多,諸如司法監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察監(jiān)督等等,但是整體的監(jiān)督效能不到位。從整體上看,監(jiān)督體制側(cè)重于事后的監(jiān)督,對(duì)于事前和事中尤其是事前的監(jiān)督缺乏,只重視滅火而疏于防火,沒(méi)有從源頭上制止違法行為的產(chǎn)生。

二、推進(jìn)農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的對(duì)策和建議

(一)樹立行政法治理念,提高基層公務(wù)員依法行政的能力

加強(qiáng)普法的宣傳教育是提高依法行政意識(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),目前在中國(guó)農(nóng)村的普法重點(diǎn)要放在對(duì)政府工作人員的普法上,要?jiǎng)?chuàng)新普法的方式。傳統(tǒng)的普法方式是簡(jiǎn)單的法律條文的印發(fā)學(xué)習(xí)、以傳達(dá)文件的方式進(jìn)行傳達(dá),接收效果不好,接受者對(duì)晦澀的法律條文很難理解,因此,在普法宣傳的過(guò)程中要注重培養(yǎng)廣大公務(wù)員學(xué)法的興趣,創(chuàng)新普法的形式,對(duì)于重點(diǎn)法律比如行政處罰法和行政許可法等要開設(shè)專題講座,結(jié)合本身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實(shí)際進(jìn)行調(diào)研,針對(duì)相應(yīng)存在的、需要用法律手段解決的問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié),形成調(diào)研報(bào)告,再相互進(jìn)行交流學(xué)習(xí);對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的初任公務(wù)員在上崗之前要進(jìn)行專門的法律業(yè)務(wù)的培訓(xùn),考試合格才能進(jìn)行行政執(zhí)法。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的對(duì)象的法律意識(shí)的提高也要?jiǎng)?chuàng)新手段,尤其要培養(yǎng)農(nóng)民和其他組織對(duì)行政行為的監(jiān)督意識(shí),同時(shí)讓農(nóng)民和其他組織維護(hù)自己權(quán)益時(shí)選擇正確的途徑和方法,避免動(dòng)輒去政府上訪等現(xiàn)象的出現(xiàn),對(duì)于農(nóng)民法律宣傳要結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況,要尊重農(nóng)村原有的生活規(guī)律和思想觀念。

(二)理順行政體制,規(guī)范行政執(zhí)法手段

所謂行政體制,是指“行政系統(tǒng)的權(quán)力劃分、組織結(jié)構(gòu)、職能配置、運(yùn)行機(jī)制等的關(guān)系模式”。理順行政體制,克服政府職能的越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象,基層政府和上級(jí)政府的事務(wù)分工要明確,職責(zé)要理清,消除行政組織與外部關(guān)系上存在的一些認(rèn)識(shí)上的混亂。首先要明確定位農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的目標(biāo)。農(nóng)村基層政權(quán)依法行政的推進(jìn)不僅關(guān)系到基層政權(quán)的穩(wěn)定,而且關(guān)系到執(zhí)政黨地位的穩(wěn)定乃至整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定?；鶎诱?quán)依法行政的推進(jìn),要培育依法行政的現(xiàn)代法治理念,提高干部依法行政的能力,建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府、有限政府、誠(chéng)信政府、廉潔政府和高效政府。其次,各執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)按照法律和法規(guī)的規(guī)定,依據(jù)行政合法與行政合理原則,按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實(shí)效的思路來(lái)理順執(zhí)法體制。明確職能來(lái)劃分職責(zé)權(quán)限,從行政隸屬關(guān)系角度對(duì)行政權(quán)限進(jìn)行分類,便有縱向權(quán)限與橫向權(quán)限之分。縱向權(quán)限系指有上下行政隸屬關(guān)系的行政主體之間的權(quán)限劃分。橫向權(quán)限系指沒(méi)有行政隸屬關(guān)系的行政主體之間的權(quán)限劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)政府的各職能部門要各司其職、各擔(dān)其責(zé),防止發(fā)生權(quán)力交織,責(zé)權(quán)不一的現(xiàn)象。上級(jí)政府職能部門利用行政權(quán)管理的事項(xiàng),按照權(quán)責(zé)一致的原則,具體責(zé)任的承擔(dān)也要相應(yīng)部門來(lái)承擔(dān)。從政府、行政機(jī)關(guān)到具體執(zhí)法部門,從領(lǐng)導(dǎo)者到一般公務(wù)員層層建立執(zhí)法責(zé)任制,分解行政執(zhí)法任務(wù),建立執(zhí)法責(zé)任追究制度,真正做到職權(quán)法定、主體適格、依法行政、程序合法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo),支持政府履行法定職能、依法行政。

(三)構(gòu)建主動(dòng)服務(wù)模式,鼓勵(lì)行政相對(duì)人參與

如果用簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言來(lái)揭示中國(guó)行政管理改革演變的內(nèi)在邏輯,可以概括為行政管理改革經(jīng)歷著政府管理從注重管制向注重服務(wù)的轉(zhuǎn)變。主動(dòng)服務(wù)的理念以“公共權(quán)力”的合法、合理存在為前提,是一種新的政府理念,它強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)的公共利益,也強(qiáng)調(diào)公民、法人和其他組織的個(gè)體利益,強(qiáng)調(diào)公平與效率的兼顧。主動(dòng)服務(wù)型政府要求基層政府在依法管理相對(duì)人的時(shí)候首先要明確政府的價(jià)值基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)民核心利益為基礎(chǔ),消除以管理為中心的思想,樹立以服務(wù)為中心的理念。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力,改革管理權(quán)限和管理方式,大量壓縮縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu),同時(shí)改革條條管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這些機(jī)構(gòu)工作人員有一定的監(jiān)督和管理權(quán),以使其真正樹立為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展服務(wù)的觀念。另一方面,隨著法制建設(shè)的推進(jìn),要采取各種各樣的讓行政對(duì)人員積極參與行政管理的措施。行政機(jī)關(guān)通過(guò)誘導(dǎo)、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等方式,使民眾在一個(gè)有利的環(huán)境中參與公共事務(wù)管理,行使自己的行政參與權(quán)。要提高農(nóng)民參與的積極性和主動(dòng)性,通過(guò)參加座談會(huì)等方式了解與自身關(guān)系比較密切的規(guī)范性文件,了解政府的管理方式是否合法、合理,了解政府的行政程序是否規(guī)范,體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)公共管理活動(dòng)全方位的參與,體現(xiàn)農(nóng)民對(duì)公共政策制定和實(shí)施的全方位的監(jiān)督,把主動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)和參與性行政模式結(jié)合起來(lái),相互滲透、互為補(bǔ)充,不僅保障了相對(duì)人的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),也在最大范圍內(nèi)發(fā)揚(yáng)了民主,有力的推進(jìn)了農(nóng)村基層政權(quán)的建設(shè)。

(四)加強(qiáng)監(jiān)督,形成有效的行政監(jiān)督機(jī)制

依據(jù)憲法和法律,構(gòu)建黨委、人大和政府的權(quán)力制約和平衡關(guān)系,切實(shí)加強(qiáng)黨委和人大對(duì)政府行政管理工作的監(jiān)督。人大的監(jiān)督首先要從授權(quán)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督,確保行政權(quán)力必須是依法授予的,解決行政權(quán)力的越位、缺位、錯(cuò)位和行政亂作為行為。從用權(quán)環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)基層政府行政權(quán)運(yùn)行合法性、公正合理性和效率性的監(jiān)督,采取聽取政府工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議等方式了解監(jiān)督對(duì)象履行職務(wù)和依法行政的情況。完善政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制,在基層政府配套改革的基礎(chǔ)上構(gòu)建政府內(nèi)部權(quán)力行使和制約機(jī)制,既要監(jiān)督具體行政行為,也要監(jiān)督抽象行政行為,包括監(jiān)督行政行為的事前、事中和事后各個(gè)階段。要完善信息公開制度,重大事項(xiàng)必須公開,堅(jiān)持責(zé)任追究制度、績(jī)效評(píng)估制度、群眾評(píng)議制度等等,正確定位政府職能,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。充分發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟制度的作用,強(qiáng)化責(zé)任追究制度。對(duì)于違法和不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行糾正,健全行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,明確追究的范圍和程序,通過(guò)嚴(yán)格的責(zé)任追究,推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)。

農(nóng)村基層政權(quán)必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé),把政府各項(xiàng)行政行為納入法制化軌道,同時(shí)增強(qiáng)農(nóng)民法制意識(shí)和知法、懂法、守法的能力,優(yōu)化農(nóng)村的法治環(huán)境,這樣才能真正破除基層政權(quán)依法行政的瓶頸。

[1]孟大川.基層法治政府建設(shè)實(shí)踐現(xiàn)狀與制度創(chuàng)新—以成都縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府依法行政為例[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(1):44～46.

[2]謝慶奎.中國(guó)政府體制分析 [M].北京.中國(guó)廣播電視出版社,1995:4.

[3]胡建淼.行政法學(xué) [M].北京:法律出版社,2003:157～158.

[4]徐元善,祝天智.服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—緣起及其構(gòu)建 [J].中國(guó)行政管理,2009,(12):86～89.

[5]楊建順.論基層政府法治建設(shè)的定位及其發(fā)展方向[J].南陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào),2005,(11):1～7.

C931.2

A

1006-5342(2011)07-0009-02

2011-04-03