法治視角下的礦業(yè)權(quán)整合政策分析——以山西省煤炭資源整合為例

曹治國,王威駟

(華北電力大學人文與社會科學學院,北京 102206)

法治視角下的礦業(yè)權(quán)整合政策分析
——以山西省煤炭資源整合為例

曹治國,王威駟

(華北電力大學人文與社會科學學院,北京 102206)

針對我國煤炭工業(yè)發(fā)展中存在的問題以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要,礦業(yè)權(quán)整合有其必要性,本文對礦業(yè)權(quán)整合的法律法規(guī)進行了分析,對礦業(yè)權(quán)整合的政策進行了梳理,指出在礦業(yè)權(quán)整合中應(yīng)堅持私法本位、公益優(yōu)先、程序正義、利益平衡的價值取向。

礦業(yè)權(quán)整合;價值取向;山西省

2009年4月,山西省政府出臺《關(guān)于進一步加快推進煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》(晉政發(fā)[2009]10號),明確了山西省煤礦兼并整合的方針。經(jīng)過半年多的兼并重組,大批私人礦主與外地游資撤出山西礦業(yè)運營。山西礦改自實行以來就引起了社會的廣泛關(guān)注,被整合一方的浙江投資者與實施整合的一方山西省政府就此次礦改的合法性、合理性進行過多次“隔空交戰(zhàn)”,社會各界人士也廣泛參與討論,而礦業(yè)權(quán)整合應(yīng)如何在法治框架下進行特別是如何對被兼并重組的私人礦主與投資者的補償問題是關(guān)注的重點。能否在法治的框架內(nèi)進行礦業(yè)權(quán)整合不僅對此次礦改成功具有至關(guān)重要的意義,更對我國目前應(yīng)對金融危機背景下其他產(chǎn)業(yè)調(diào)整的法律保障體系建設(shè)具有重大的示范借鑒價值。本文對礦業(yè)權(quán)整合的政策進行探討,為我國礦產(chǎn)資源法律制度的發(fā)展提供一定的參考。

一、礦業(yè)權(quán)整合的必要性

礦產(chǎn)資源作為一種稀缺和不可復制的重要能源原料,對于我國經(jīng)濟發(fā)展和國家安全具有重要的作用。煤炭資源在我國能源結(jié)構(gòu)中占有重要地位,2009年,國內(nèi)一次性能源消費結(jié)構(gòu)中,煤炭占68.7%的比例,在可預(yù)見的五年內(nèi),煤炭在國內(nèi)的能源消費結(jié)構(gòu)仍將占據(jù)半壁江山。但我國煤炭工業(yè)發(fā)展過程中存在著如結(jié)構(gòu)不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發(fā)、資源浪費嚴重、環(huán)境治理滯后、歷史遺留問題較多等突出問題。為解決前述問題,促進煤炭工業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展,保障國民經(jīng)濟發(fā)展需要,國務(wù)院于2005年6月7日發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。

山西省為貫徹實施國務(wù)院及相關(guān)部門有關(guān)煤炭資源整合的政策,根據(jù)山西省自身情況制定了一系列法規(guī)政策,其中對于煤炭資源整合的必要性也做了闡述。此外,包括《人民日報》、《山西日報》在內(nèi)的國內(nèi)諸多媒體都對山西煤炭資源整合政策的背景、原因做出了各種分析?？偨Y(jié)起來,山西省實施煤炭資源整合政策主要基于以下幾點:第一,通過煤炭資源整合,改變煤炭工業(yè)“多、小、散、低”的粗放發(fā)展格局和模式,提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度,實現(xiàn)集約經(jīng)營,增強煤炭企業(yè)競爭力。第二,通過煤炭資源整合,建立大型煤炭企業(yè)集團,提高安全生產(chǎn)技術(shù)和條件,減少煤礦安全事故的發(fā)生。第三,通過煤炭資源整合,建立大型煤炭企業(yè)集團,發(fā)展以煤炭加工轉(zhuǎn)化、資源綜合利用和礦山環(huán)境治理為核心的循環(huán)經(jīng)濟體系。[1]

從國家和山西省實施煤炭資源整合政策的背景來看,煤炭資源整合的目的主要在于改變煤炭工業(yè)“多、小、散、低”的粗放發(fā)展模式,以此實現(xiàn)集約經(jīng)營、減少礦難、綜合利用和保護環(huán)境的目的。應(yīng)當承認,小煤礦在早期有其存在的必要性,在國家“六五”計劃初期,我國煤炭供不應(yīng)求,嚴重制約了國民經(jīng)濟的發(fā)展。為此,國家放寬了辦礦政策,大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦,小煤礦對解決我國礦產(chǎn)品供應(yīng)短缺發(fā)揮了積極作用。此外,小煤礦對于消化農(nóng)村剩余勞動力也有積極意義。同時,我國礦產(chǎn)資源的主要特點是小礦多、貧礦多、難選礦多,煤礦在我國南北差異大,這些特點決定了部分礦產(chǎn)資源不宜由大型企業(yè)集團開發(fā),這也為小煤礦存在提供了客觀條件。但小煤礦也存在規(guī)模小、資金少、技術(shù)落后、競爭力差、規(guī)模效益和產(chǎn)業(yè)鏈效益差、只注重當前受益、不注重礦山安全設(shè)施投資、不注重綜合利用和環(huán)境破壞嚴重等問題,對小煤礦進行整合也有其必要性。[2]

二、礦業(yè)權(quán)整合政策梳理

雖然值至2009年山西省強力推進的煤礦兼并整合才引起各界對煤炭資源整合更多的關(guān)注,但煤炭資源整合政策早已提出:針對小煤礦亂采濫挖、破壞資源和生態(tài)環(huán)境、人員傷亡頻仍等嚴重問題,國務(wù)院早在1998年就提出過對小煤礦關(guān)井壓產(chǎn)的政策。但系統(tǒng)闡述煤炭資源整合政策則源于國務(wù)院于2005年6月7日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》,該意見首次提出對煤炭資源進行整合的政策。2005年8月8日國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》,其中提出要求各地政府要結(jié)合本地實際,以煤炭資源為重點,通過資源整合,切實解決礦山布局不合理等問題,逐步實現(xiàn)資源開發(fā)的規(guī)模化、集約化。2006年國土資源部、發(fā)展改革委、公安部、監(jiān)察部、財政部、商務(wù)部、工商總局、環(huán)?？偩帧踩O(jiān)管總局發(fā)布了《對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合的意見》,其指導思想是通過礦產(chǎn)資源整合,實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、礦山開發(fā)合理布局,增強礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。2007年11月23日,國家發(fā)展和改革委員會針對煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)布了《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》,該政策指出:“鼓勵以現(xiàn)有大型煤炭企業(yè)為核心,打破地域、行業(yè)和所有制界限,以資源、資產(chǎn)為紐帶,通過強強聯(lián)合和兼并、重組中小型煤礦,發(fā)展大型煤炭企業(yè)集團。鼓勵發(fā)展煤炭、電力、鐵路、港口等一體化經(jīng)營的具有國際競爭力的大型企業(yè)集團。鼓勵大型煤炭企業(yè)參與冶金、化工、建材、交通運輸企業(yè)聯(lián)營。鼓勵中小型煤礦整合資源、聯(lián)合改造,實行集約化經(jīng)營。”2009年9月28日,國土資源部等12個國務(wù)院職能部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》,為進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作,該《通知》從目標任務(wù)、基本原則、整合范圍、總體部署和要求以及保障措施等五個方面做了詳細規(guī)定。

為貫徹實施國務(wù)院及相關(guān)部門有關(guān)煤炭資源整合的政策,山西省人民政府也制定了相關(guān)政策予以落實。2005年6月27日,山西省人民政府發(fā)布了《關(guān)于推進煤炭企業(yè)資源整合有償使用的意見(試行)》,該《意見》指出,要全力推進對小煤礦實施資源整合;鼓勵和支持國有重點煤炭企業(yè)和地方國有骨干煤礦采取收購、兼并、控股、參股等多種形式整合、改造地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦。2006年2月28日,山西省政府發(fā)布了《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》,該《辦法》就煤炭資源整合的原則、主管部門、形式、范圍、實施等做了規(guī)定。2006年6月15日,國務(wù)院批準了《關(guān)于在山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點的意見》,該意見中明確提出“鼓勵大型煤炭集團公司采取收購、兼并、控股等多種形式整合地方煤礦特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦。在存量資源市場化過程中推進煤炭資源整合,引導和鼓勵煤礦企業(yè)以‘資源資產(chǎn)化管理、企業(yè)股份制改造、區(qū)域集團化重組’的方式,組建區(qū)域性、綜合性煤炭企業(yè)集團?！?008年9月2日山西省人民政府發(fā)布了《關(guān)于加快推進煤礦企業(yè)兼并重組的實施意見》,具體就兼并重組工作的主要任務(wù)和要求做出了明確規(guī)定。2008年9月28日,山西省國土資源廳發(fā)布了《關(guān)于煤礦企業(yè)兼并重組所涉及資源采礦權(quán)價款處置辦法》,其中就被兼并重組煤礦已繳納資源價款的經(jīng)濟補償問題做出了規(guī)定。2009年5月8日。山西省人民政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)山西省煤炭產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃的通知》,以加快關(guān)閉小礦和兼并重組,提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

前述國家和山西省的有關(guān)政策大都沒有直接界定何為煤炭資源的整合,《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》第5條則明確界定煤炭資源整合是指“以現(xiàn)有合法煤礦為基礎(chǔ),對兩座以上煤礦的井田合并和對已關(guān)閉煤礦的資源/儲量及其它零星邊角的空白資源/儲量合并,實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃,提升礦井生產(chǎn)、技術(shù)、安全保障等綜合能力;并對布局不合理和經(jīng)整改仍不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦實施關(guān)閉?！睆那笆鰢液蜕轿魇〉挠嘘P(guān)政策貫徹的一致精神和內(nèi)容來看,煤炭資源整合主要是指一方面鼓勵大型煤炭集團公司采取收購、兼并、控股等多種形式重組地方煤礦特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦,以發(fā)展大型煤炭集團公司;另一方面,是要依法關(guān)閉不符合條件的中小煤礦。礦產(chǎn)資源整合的對象是煤礦開采企業(yè),實質(zhì)涉及到的是煤礦開采企業(yè)的礦業(yè)權(quán),整合的核心是對煤礦開采企業(yè)礦業(yè)權(quán)的評估作價,從這一角度看,煤炭資源整合也即對礦業(yè)權(quán)的整合。

三、礦業(yè)權(quán)整合的法律依據(jù)

國家制定、實施礦業(yè)權(quán)整合的政策應(yīng)以遵循國家相關(guān)的法律法規(guī)為前提,因此梳理我國有關(guān)礦業(yè)權(quán)整合的法律法規(guī),對于保障礦業(yè)權(quán)整合依法推進具有至關(guān)重要的意義。

我國《憲法》第13條規(guī)定:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”《憲法》第13條的規(guī)定為礦業(yè)權(quán)整合奠定了基礎(chǔ)性規(guī)定,其實質(zhì)是實現(xiàn)公民私人財產(chǎn)權(quán)與國家公共利益間的平衡,既要保護公民私人財產(chǎn)產(chǎn)權(quán),也要保障特定條件下公共利益的實現(xiàn)。

《物權(quán)法》第4條規(guī)定:“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護,任何單位和個人不得侵犯?！钡?23條規(guī)定:“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護?！鼻笆鰲l款是對《憲法》第13條在物權(quán)法領(lǐng)域的具體化。對于礦業(yè)權(quán)的兼并、重組、控股等整合,物權(quán)法并沒有規(guī)定。

我國《礦產(chǎn)資源法》第6條規(guī)定礦業(yè)權(quán)在符合法定條件時可以轉(zhuǎn)讓,這為礦業(yè)權(quán)整合奠定了法律基礎(chǔ)。1998年國務(wù)院頒布的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》規(guī)定了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、程序、管理機關(guān)及處罰措施等。2000年國土資源部頒布了《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》,該《規(guī)定》細化和擴充了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式,根據(jù)該規(guī)定的《規(guī)定》,礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓包括括出售、作價出資、合作、重組改制等,此外還規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的出租、抵押,對礦業(yè)權(quán)的贈予、繼承、交換等方式也做了規(guī)定。

山西省政府2006年頒布的《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》是專門就煤炭資源整合制定的地方性政府規(guī)章,該《辦法》就煤炭資源整合的原則、管理、整合的方式、整合的范圍、整合的程序、整合的監(jiān)督管理、法律責任等問題做了詳細規(guī)定,其中規(guī)定整合的方式是包括收購、兼并和參股等方式。

從前述關(guān)于礦業(yè)權(quán)整合法律規(guī)范來看,我國《礦產(chǎn)資源法》及國務(wù)院、國土資源部頒布的法規(guī)和規(guī)章均沒有強制礦業(yè)權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)或者國家強制取消礦業(yè)權(quán)來實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)整合的規(guī)定,只是規(guī)定了轉(zhuǎn)讓的條件,但對是否轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓對象的選擇、轉(zhuǎn)讓合同的內(nèi)容等并沒有強制,這也符合礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性,體現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓當事人的意思自治。

盡管國家有關(guān)礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)規(guī)定了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓,但對礦業(yè)權(quán)整合卻沒有明確的法律規(guī)定,究其原因,礦業(yè)權(quán)整合是國家近期針對我國煤炭工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀提出的一種產(chǎn)業(yè)政策,是為促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展采取的一種措施;另外,根據(jù)前述對礦業(yè)權(quán)整合概念的分析,礦業(yè)權(quán)整合主要是大型煤炭集團公司通過收購、兼并、參股等方式重組中小煤礦,其中規(guī)定的收購、兼并、參股等方式大都需要通過礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓來實現(xiàn),因此,現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓基本能夠?qū)崿F(xiàn)礦業(yè)權(quán)整合的目的,也無需在法律規(guī)范中對礦業(yè)權(quán)整合另作規(guī)定。

從國家以及山西省有關(guān)煤炭產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)規(guī)定看,絕大多數(shù)政策的制定并沒有違反有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)。如《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、國家發(fā)改委制定的《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》、山西省政府發(fā)布的《關(guān)于推進煤炭企業(yè)資源整合有償使用的意見》對于礦業(yè)權(quán)整合的政策,均以鼓勵支持為主,并沒有規(guī)定礦業(yè)權(quán)的強制整合。這些政策符合礦業(yè)權(quán)作為物權(quán)的私權(quán)屬性,也符合國家礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中對礦業(yè)權(quán)即礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定。

但山西省政府有些政策措施以及政策的執(zhí)行值得商榷,其中不乏對礦業(yè)權(quán)整合過程的強行政府干預(yù)。如2008年發(fā)布的《關(guān)于加快推進煤礦企業(yè)兼并重組的實施意見》中對參與兼并重組主體的規(guī)定,明顯傾斜山西省的地方國有企業(yè),將其他地域的中央企業(yè)以及民營企業(yè)排除在外,正是這些帶有強制性和排他性的規(guī)定引起了“國進民退”的爭議。此外,該《意見》還規(guī)定了山西省煤礦企業(yè)兼并重組分年度目標任務(wù)分解表,盡管這項任務(wù)分解表主要是針對地方各級政府主管部門,并沒有直接要求煤礦企業(yè)按時完成整合任務(wù),但卻導致了地方政府為完成整合目標,在實踐中采取各種強行措施要求中小煤礦企業(yè)與兼并對象簽署各種整合協(xié)議。此外,山西省發(fā)布的《關(guān)于煤礦企業(yè)兼并重組所涉及資源采礦權(quán)價款處置辦法》也引起了廣泛爭議,該《辦法》中對被兼并重組煤礦已繳納資源價款的經(jīng)濟補償標準做出了強制性規(guī)定,這種一刀切的強制補償標準引起了中小煤礦企業(yè)主的強烈不滿,認為該《辦法》規(guī)定的補償標準遠遠低于礦業(yè)權(quán)的市場價格。

正是山西省這種帶有強制性的礦業(yè)權(quán)整合政策引起了中小煤炭企業(yè)主的強烈不滿,也引起了社會各界的強烈反響。實際上,并不僅是山西省的煤炭資源整合政策帶有這種行政強制色彩,只是山西省整合的對象是國家重要的基礎(chǔ)能源——煤炭,加之山西省又是煤炭產(chǎn)業(yè)大省,且此次整合被媒體廣泛報道才引起社會輿論的廣泛關(guān)注。在此之前其他省市進行的礦產(chǎn)資源整合中也存在同樣的問題。自《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國發(fā)[2005]28號)和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門對礦產(chǎn)資源開發(fā)進行整合意見的通知》(國辦發(fā)[2006]108號)下發(fā)以來,我國各地采取有力措施,積極推進礦產(chǎn)資源整合,但各地在礦產(chǎn)資源整合過程中存在的主要問題中就包括:“個別地方在整合工作中,依靠政府權(quán)威,運用行政手段強行推進。因?qū)Υ_定整合范圍內(nèi)的合法礦業(yè)權(quán)予以關(guān)閉缺乏法律依據(jù),礦業(yè)權(quán)人提起行政訴訟或上訪引發(fā)社會不穩(wěn)定,整合工作很被動?！盵3]如前所述,包括煤炭資源在內(nèi)的礦產(chǎn)資源整合有其必要性,對于規(guī)范礦產(chǎn)資源的開發(fā)秩序、實現(xiàn)集約經(jīng)營、減少礦難、綜合利用和保護環(huán)境的目的具有重要意義。但如果礦產(chǎn)資源整合過程中不依法制定和實施整合政策,強行用行政手段推進整合,不僅導致整合工作難以開展,而且也難以達到整合目的。

四、礦業(yè)權(quán)整合的價值取向

礦產(chǎn)資源屬于國家所有,國家既是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人也是對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的管理者,對于尚未出讓探礦權(quán)和采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源自然可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利,對于已經(jīng)出讓但由于各種原因礦業(yè)權(quán)被國家依法收回的,國家重新享有完整的所有權(quán)能,國家對礦產(chǎn)資源享有的所有權(quán)中自然包括國家根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要對礦產(chǎn)資源進行整合,在我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)和行政管理職權(quán)合二為一的體制下,對這部分礦產(chǎn)資源的整合屬于國家合法行使其所有權(quán)和管理職責,不存在任何爭議。對于國家已經(jīng)出讓、他人合法取得并且還在權(quán)利期限內(nèi)的礦業(yè)權(quán),國家能否進行整合、如何進行整合才是此次煤炭資源整合引起爭議的焦點。

如前所述,我國煤炭工業(yè)發(fā)展至今,存在結(jié)構(gòu)不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發(fā)、資源浪費嚴重、環(huán)境治理滯后、歷史遺留問題較多等問題,小煤礦尤其突出。為解決前述問題、促進我國煤炭工業(yè)的健康發(fā)展,的確需要對煤炭資源進行一定程度的整合。根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》的規(guī)定,國家依法出讓的礦業(yè)權(quán)屬于一種財產(chǎn)權(quán)利,我國《物權(quán)法》將其定性為用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法的一般原理,物權(quán)享有對世性,可以對抗除權(quán)利人以外的一切主體,對于用益物權(quán)來講,其對抗的效力范圍包括所有權(quán)人,所有權(quán)人不得侵犯他人已經(jīng)取得的用益物權(quán)。據(jù)此,國家作為煤炭資源的所有權(quán)人,對于權(quán)利人已經(jīng)取得的礦業(yè)權(quán),也負有不得侵犯、不得任意干涉的義務(wù)。從國家作為礦產(chǎn)資源行政管理者的角度而言,其有權(quán)對礦業(yè)權(quán)人礦業(yè)權(quán)取得、礦業(yè)權(quán)行使和礦業(yè)權(quán)消滅的過程進行監(jiān)督管理,如對礦業(yè)權(quán)申請條件的確定和審查、對礦業(yè)權(quán)行使過程中的安全生產(chǎn)、綜合利用和環(huán)境保護等的監(jiān)督管理、對礦業(yè)權(quán)予以轉(zhuǎn)讓和消滅的審批等。盡管國家機關(guān)可以對礦業(yè)權(quán)進行監(jiān)督管理,但其無權(quán)對礦業(yè)權(quán)的占有、使用、收益和處分權(quán)能進行干涉。不僅如此,我國法律還規(guī)定了國家對于依法取得礦業(yè)權(quán)負有保護的義務(wù),如《礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定“國家保護探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯,保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞”,《煤炭法》第6條規(guī)定“國家保護依法投資開發(fā)煤炭資源的投資者的合法權(quán)益。”由此來看,煤炭資源整合涉及到了國家煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要與礦業(yè)權(quán)保護的利益沖突,這也是國家煤炭資源整合尤其是山西省強力推進煤炭資源整合引起礦業(yè)權(quán)人和社會輿論關(guān)注的實質(zhì)原因所在。

為便于對煤炭資源整合問題進行分析,根據(jù)整合是否依據(jù)行政權(quán)力強制推進,本文將煤炭資源整合分為強性整合和柔性整合,前者是指國家機關(guān)依據(jù)行政權(quán)力強制礦業(yè)權(quán)人進行轉(zhuǎn)讓、合并、參股等方式實現(xiàn)的整合,后者是指國家通過宏觀調(diào)控政策引導礦業(yè)權(quán)人自愿進行轉(zhuǎn)讓、合并、參股等方式實現(xiàn)的整合,此處的宏觀調(diào)控政策包括對煤礦最低生產(chǎn)能力的核定、安全設(shè)施和條件的要求、綜合利用的要求和環(huán)境保護的要求等。根據(jù)前文對礦業(yè)權(quán)性質(zhì)的分析及我國法律對礦業(yè)權(quán)私權(quán)屬性的確認,依據(jù)國家行政權(quán)力強制礦業(yè)權(quán)兼并重組的強性整合與礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性不符,不僅沒有法律依據(jù),而且與我國《憲法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》和《物權(quán)法》中對作為私權(quán)的礦業(yè)權(quán)的保護規(guī)定相沖突。憲法第10條和第13條規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地或公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償;《物權(quán)法》第42條規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn);《物權(quán)法》第121條規(guī)定,因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的,用益物權(quán)人有權(quán)依照物權(quán)法第42條、第44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補償。因此,依據(jù)我國現(xiàn)行法律,對礦業(yè)權(quán)進行強性整合必須具備以下幾個條件:第一,目的是為了公共利益的需要;第二,必須要有相應(yīng)的法律規(guī)定,此處的“法律”應(yīng)為我國《立法法》第二章所規(guī)定的“法律”,即全國人大或全國人大常委會制定的法律;第三,要依照全國人大或全國人大常委會制定的有關(guān)財產(chǎn)征收的法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行;第四,財產(chǎn)征收應(yīng)依照全國人大或全國人大常委會制定的有關(guān)財產(chǎn)征收的法律規(guī)定給予充分合理的補償。盡管國家對礦業(yè)權(quán)的強性整合不是國家直接征收或征用礦業(yè)權(quán),但國家強制權(quán)利人將其礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人或?qū)⑵涞V業(yè)權(quán)與他人合并或?qū)⒌V業(yè)權(quán)參股他人企業(yè)的行為,實質(zhì)上也是對礦業(yè)權(quán)的變相征收;況且國家也沒有權(quán)利強制平等的民事主體之間進行轉(zhuǎn)讓、合并或參股,否則就違反了《民法通則》中的平等原則,違反了《合同法》第4條中當事人依法享有的自愿訂立合同的權(quán)利的規(guī)定,也違反了《物權(quán)法》中第4條“私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護,任何單位和個人不得侵犯”的內(nèi)容。因此,依據(jù)國家行政權(quán)力強制推進的強性整合與我國現(xiàn)行的法律規(guī)范不符,是對礦業(yè)權(quán)人權(quán)利的侵犯。

根據(jù)對前述礦業(yè)權(quán)整合規(guī)范性文件的梳理,可以看出國家及山西省政府主要是通過政策來推行礦業(yè)權(quán)的整合,而國家能否通過政策對礦業(yè)權(quán)整合作出規(guī)定呢?政策和法律都是國家為實現(xiàn)對社會治理的一種手段和措施,對于政策與法律關(guān)系的認識,大多認為兩者存在著聯(lián)系與差異。就政策與法律的聯(lián)系來看,兩者均是社會治理的一種手段,兩者的目的一致,即均為保障人民利益實現(xiàn),政策是制定法律的基礎(chǔ)和指導,法律是政策的法律化、條文化和具體化;就兩者的差異而言,兩者的制定主體、制定程序、適用范圍、效力、靈活性等方面均有不同。[4]對于政策的制定和效力與法律的關(guān)系而言,本文認為根據(jù)我國建設(shè)法治國家的理念以及我國現(xiàn)行法律的規(guī)定,政策的制定和效力均應(yīng)服從我國現(xiàn)行的法律規(guī)范。如我國《憲法》第五條明確規(guī)定“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究”,其中自然包括國家機關(guān)制定和適用政策也必須遵守憲法和法律;根據(jù)我國《民法通則》第6條的規(guī)定,在法律有規(guī)定時,從事民事活動應(yīng)該遵守法律,只有當法律沒有規(guī)定時才能適用國家政策。因此,政策作為國家為實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟、文化等目標任務(wù)而確定的行動指導原則與準則,在法律沒有規(guī)定或規(guī)定不明確時,其對法律的適用起到一種補充的作用;在法律有明確規(guī)定時,其制定和適用均應(yīng)遵從憲法和法律。就此次礦業(yè)權(quán)整合而言,國家和山西省基于煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的考慮,可以通過制定政策實行和推進礦業(yè)權(quán)的整合,但其制定和推行的礦業(yè)權(quán)整合政策應(yīng)遵守我國相關(guān)法律規(guī)范,礦業(yè)權(quán)整合政策可以細化、補充法律的相關(guān)規(guī)定,但不能違反相關(guān)的法律規(guī)定。

基于上述對政策與法律關(guān)系的分析,礦業(yè)權(quán)的整合雖由國家公權(quán)力機關(guān)主導推行,然而這一過程仍需符合相應(yīng)的法律規(guī)范,特別是考慮到礦業(yè)權(quán)作為一種私權(quán),尤須謹慎。具體而言,根據(jù)礦業(yè)權(quán)的屬性和我國相關(guān)法律規(guī)定,礦業(yè)權(quán)整合應(yīng)遵循私法本位、公益優(yōu)先、程序正義、利益平衡的價值取向。

私法本位,即礦業(yè)權(quán)整合應(yīng)在私法框架下進行。應(yīng)如實的把礦業(yè)權(quán)看作通過出讓和轉(zhuǎn)讓取得的一種用益物權(quán);國家機關(guān)對于民事主體已經(jīng)合法取得的礦業(yè)權(quán)進行重組、整合活動,應(yīng)尊重礦業(yè)權(quán)的私權(quán)屬性,不能強行予以限制和剝奪。

公益優(yōu)先,即合法的礦業(yè)權(quán)應(yīng)讓位于公共利益的需要。強調(diào)礦業(yè)權(quán)為私權(quán)并非一味對礦業(yè)權(quán)無限制的保護,礦業(yè)權(quán)人在面對公共利益需要時,負有國家對其權(quán)利進行征收和征用的義務(wù)。如我國《憲法》第13條規(guī)定“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”我國《物權(quán)法》第42條、第44條對物權(quán)的征收和征用做出了規(guī)定。但需要注意的是,此處“公共利益”的認定根據(jù)前述《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行界定,此處的“法律”是指全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律。

程序正義,指礦業(yè)權(quán)的整合及補償這一過程應(yīng)通過一系列的制度設(shè)計,依法進行。程序正義是實質(zhì)正義的先導,更是私權(quán)的保障。這里的制度設(shè)計包括對政府決策的聽證、質(zhì)詢,以及礦業(yè)權(quán)整合中的程序與法規(guī)和對補償方式和金額的判定方式等。這里程序正義的保障也需要通過制定法律的形式體現(xiàn)出來。

利益平衡,這是礦業(yè)權(quán)整合的最基本目標,即指礦業(yè)權(quán)人不應(yīng)因政府的兼并整合而遭受不利益。而政府也能夠通過兼并整合促進產(chǎn)業(yè)進步,達到公共利益的提高。為了達到利益平衡,就需要確立私法本位、公益優(yōu)先、程序正義等價值取向,從這個意義上講,利益平衡是通過以上的價值取向的確立而達到的。

五、結(jié)語

山西省煤礦整合一事,由于其強烈的行政命令色彩與引發(fā)的種種爭議成為學界關(guān)注之焦點、熱點。礦業(yè)權(quán)整合一事能否在法治框架下合理、依法進行,不僅關(guān)系到私人權(quán)利與私人財產(chǎn)的保障、礦產(chǎn)資源類企業(yè)的發(fā)展和我國能源法律體系的發(fā)展,更關(guān)系到我國法治建設(shè)進程方向這一根本性問題。行政權(quán)力與私人財產(chǎn)之間如何在法治框架下達到利益平衡進而促進法治進步與公共利益是一個深刻而長遠的課題,需要整個法律界的關(guān)注與努力。

目前,我國正在審議修改《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》以及制定《能源法》,希望對礦業(yè)權(quán)及推而廣之的能源開發(fā)利用權(quán)利的保障以及對損失的補償能夠切實的體現(xiàn)在這三部法律中,以實現(xiàn)國家礦產(chǎn)開發(fā)秩序與礦業(yè)權(quán)人利益的平衡,同時也希望對礦業(yè)權(quán)及推而廣之的能源開發(fā)利用權(quán)利的保障在《能源法》中有所體現(xiàn),以切實發(fā)揮《能源法》的“能源憲法”作用,最終達到我國法治的新的進步。

[1]安洋,劉鑫焱.怎樣看待山西煤炭重組?[N].人民日報,2009-11-15(1).

[2]謝敏,張婧芳.風口浪尖的晉煤整合—中國地質(zhì)大學副教授杜國銀解讀山西煤炭資源整合[EB/OL],http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200912/t20091209_128767.htm,2009-12-09.

[3]張福良,胡郅虹.礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作回顧與新形勢下的深化建議[J].資源與產(chǎn)業(yè),2009(2).

[4]張文顯.法理學[M].北京:高等教育出版社,1999:382;沈宗靈.法理學[M].北京:高等教育出版社,2004:183-185.

The Analysis of the Policy of the Integration of Mining Rights under the Rule of Law—Case Study of Integration of Coal Resources in Shanxi Province

CAO Zhi-guo,WANG Wei-si
(School of Humanities and Social Sciences,North China Electric Power University,Beijing 102206,China)

For resolving the problems in the China’s coal industry development and meeting the need of industrial restructuring,mining integration were necessary,this article analyses the laws,regulations and policies of the integration of mining rights,and point out that the legislation and policy-making of integration of mining rights should adhere to the value orientation of the private law-based,public priorities,procedural justice,the interests of balance in the mining integration.

integration of mining rights;value orientation;Shanxi Province

D920.4

A

1008-2603(2011)05-0013-06

2011-08-11

教育部人文社會科學環(huán)境法重點研究基地重大項目“中國自然資源物權(quán)創(chuàng)新制度研究”(項目編號:2007JJD820166);華北電力大學中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金科研項目(項目編號:09MR49)。

曹治國,男,華北電力大學人文與社會科學學院副教授,民商法博士,北京市能源發(fā)展研究基地研究人員。

(責任編輯:李瀟雨)