我國社會救助政府責任的回歸——基于對責任主體責任劃分的探討

何 平

(武漢理工大學文法學院,湖北武漢 430070)

我國社會救助政府責任的回歸
——基于對責任主體責任劃分的探討

何 平

(武漢理工大學文法學院,湖北武漢 430070)

政府是我國社會救助中重要的責任主體,隨著時代的變化,政府所承擔的責任是在不斷發(fā)展變化的。社會救助責任社會化、市場化的趨勢并不完全適應目前社會救助事業(yè)的發(fā)展模式,由于社會救助本身的特殊性和目前責任主體綜合能力的考量,政府在目前的社會救助事業(yè)中應該承擔全面責任,也就是我國社會救助責任主體劃分中政府責任的回歸。

社會救助;政府責任;責任主體;全面責任

Key words:socialassistance; government responsibility; responsibility subject;full responsibility

作為現(xiàn)代社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展的重要基石,社會救助的發(fā)展需要社會各群體成員的共同努力,而政府在推動這一事業(yè)的發(fā)展中起著主導的、不可替代的作用。[1]無論各國社會保障體系采用何種模式,發(fā)揮政府的主導作用已形成國際共識,[2]政府責任的確定也是制度建設的真正實質(zhì)所在。

目前為止,我國在對待貧困群體的政府責任問題上還沒有完全形成共識,存在嚴重的爭議。一方面,政府承擔確保貧困人口基本生活的義務,只要公民存在無法自身克服的生活上的困難,政府就有責任給予救助。社會救助的責任主體是政府。[3]另一方面,在市場經(jīng)濟的趨勢下,政府在社會救助事務中起到的作用也不應是完全承擔的狀況,要建構(gòu)合理有效的社會救助制度需要對政府在其中所起到的地位做出重新的定位。同時倡導民間參與,彌補財力不足,以便更好地解決貧困人口的生活和其它問題。其明顯反映在社會救助政策定位的不斷改變上,特別是關于財政責任方面的劃分上,中央政府與地方政府財政責任的劃分,政府與社會組織和個人的財政責任劃分上都有一定的分歧。

因此,目前政府責任的定位不清,責任劃分模糊已經(jīng)成為我國社會救助制度進一步發(fā)展的瓶頸之一。

一、我國傳統(tǒng)的社會救助政府責任:政府完全責任

在計劃經(jīng)濟的時代背景下,形成了國家、單位和集體包辦一切的保障體制,非政府的救助力量顯得無足輕重,甚至沒有存在的必要。[4]政府成為計劃經(jīng)濟時代社會救助的唯一責任主體,承擔著完全的社會救助責任。

(一)計劃經(jīng)濟的時代產(chǎn)物

20世紀50年代中后期,隨著城市和農(nóng)村的社會主義改造的完成,以公有制為標志的社會主義計劃經(jīng)濟體制建立起來。同時,與社會主義計劃經(jīng)濟相配套的社會救助制度也逐步確立。在城市奉行的是一種“高就業(yè)低工資”的社會保障模式。絕大部分人都通過就業(yè)自動獲得社會保障。有工作單位的人(包括家屬),其生、老、病、死都靠單位福利和保險來解決。剩下的“三無人員(無勞動能力、無工作單位、無法定贍養(yǎng)人)”由民政部門進行救濟。具體包括:第一,城市中困難戶,這些人一般沒有固定職業(yè)、固定收入或者無勞動能力;第二,特殊救助對象,例如符合救助條件的精簡退職老職工,原國民黨起義、投誠人員,歸國華僑,平反的右派分子,因病因公致殘的下放知青等。在農(nóng)村,隨著農(nóng)村合作化的推行,特別是人民公社在全國建立以后,有勞動能力的農(nóng)民可以通過參加集體勞動,依靠集體經(jīng)濟來獲得生、老、病、死等方面的基本社會保障。而對于喪失勞動能力的孤、寡、殘、幼及其他無依無靠者,則通過“五保供養(yǎng)制度”(即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬或保教)由集體經(jīng)濟負責他們生活。[5]在計劃經(jīng)濟的體制下,形成了一種國家、單位和集體包辦一切的保障模式。

(二)完全政府責任的依據(jù)

我國的社會救助責任在計劃經(jīng)濟時代完全由政府來承擔是在當時特殊的歷史背景和體制的影響下做出的選擇,是適合當時弱勢群體對于社會救助的需要的。

1.社會主義國家的政府職能

作為社會主義國家,政府對待貧困群體有責無旁貸的完全責任。計劃經(jīng)濟時代的社會保障制度設計是一種非常典型的“國家保險型福利模式”。在這種模式下,政府對所有國民負責任。在制度設計上,社會保障被分為三大板塊:政府板塊以統(tǒng)收統(tǒng)支的中央財政為直接經(jīng)濟基礎,以中央政府為直接責任主體,面向社會成員無償提供有關物質(zhì)援助。企業(yè)(或單位)板塊,以本企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)濟收入為財政基礎,以本企業(yè)職工及其家屬為保障對象,提供本企業(yè)職工及其家屬的就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老保障。農(nóng)村集體板塊以集體勞動、集體核算、統(tǒng)一分配的農(nóng)村社會為組織基礎,以農(nóng)村社會成員為保障對象,提供基本生活保障。[6]

2.集體主義思想所影響

在社會主義制度下社會救助體現(xiàn)的是權(quán)利、人人平等和人道主義精神,是社會主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn)。在舊社會,資本家和封建地主的救助往往被看作是他們?yōu)槁楸匀嗣袢罕姟⒄T使群眾順從小恩小惠,甚至認為西方傳教士在中國舉辦的慈善事業(yè)是偽善和傷害中國人民的感情。社會主義十分強調(diào)集體的力量?！爸袊L期以來十分強調(diào)集體的地位,在個人與集體的關系上,把集體的價值推到至高無上的地位,個人價值則遭到否定,更不可能允許個人主義存在。在改革開放之前的30年,集體主義不斷被提升,集體范圍不斷擴大,達到國家的境界,國家成為本體,個人服從國家,‘小集體’也要服從國家這個‘大集體’。于是,個人與集體的關系被改變?yōu)閭€人與國家的關系,形成了個人與國家之間直接的權(quán)利與義務關系,個人應當為國家做貢獻,同時,國家也應當關心群眾的利益?！盵7]

3.歷史的唯一選擇

計劃經(jīng)濟時代實際上是非常清楚的一元模式,即單一的國家主體和國家功能。在城市,對于機關和事業(yè)單位工作人員通過退休金解決養(yǎng)老問題,通過公費醫(yī)療解決疾病問題,通過獨立分房解決住房問題。對于企業(yè)工作人員通過勞動保險解決他們的養(yǎng)老、疾病、傷殘和生育等問題。在農(nóng)村,通過五保戶制度解決無勞動能力人口的老年人供養(yǎng)問題,又通過合作醫(yī)療解決農(nóng)村的疾病問題。由于計劃經(jīng)濟時代,企業(yè)實行公有制,而農(nóng)村又通過合作化道路同樣實行公有制,使得所有社會保障的主體責任最后都歸結(jié)為國家。

二、我國社會救助責任的社會化:政府與社會共擔責任

改革開放初期,由于強調(diào)市場的作用,使得國家的社會保障功能不斷喪失。在黨的十四屆三中全會上,中央第一次把社會保障制度改革作為建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重要議程提出來?！爸醒氪_定的社會保障改革的目標是:以社會保險制度改革為重點,到本世紀末,基本建立資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務相對應、管理服務社會化的完整的社會保障體系。”

(一)我國社會救助責任社會化的背景

1.理論上的背景:市場經(jīng)濟理論

改革開放以后,市場經(jīng)濟理論對我國社會救助制度建設有重要影響。黨的十四屆三中全會正式提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目的以后,作為市場經(jīng)濟體制改革的重要組成部分——社會保障制度——也面臨前所未有的問題,社會保障制度進行相應的改革勢在必行,主要原因有:第一,計劃經(jīng)濟體制下,勞動保險和社會福利由單位提供,建立在公有制的基礎上,而市場經(jīng)濟改革破壞了公有制基礎,因此必須構(gòu)建新的社會保險和社會福利供給主體。第二,市場經(jīng)濟要求勞動力的自由流動,而計劃經(jīng)濟體制下個人都是束縛于單位的“單位人”。單位分割的局面使社會保障難以統(tǒng)一,與社會保障天然追求統(tǒng)一與公平的原則相背離。第三,改革以來,國有企業(yè)迫切需要減員增效、剝離社會負擔,改變企業(yè)辦社會的局面,而這一點與計劃經(jīng)濟體制下的個人社會保障的單位化是相違背的。

在市場經(jīng)濟條件下,社會保障的相關理論與觀念也發(fā)生了深刻變化,主要包括:第一,確立勞動者的分險共擔觀念。在市場經(jīng)濟條件下,運用大數(shù)法則進行風險共擔,在勞動者之間實行互濟互助,是最明智、最有效的途徑。第二,確立公民的權(quán)利平等意識。只有讓社會保障覆蓋所有公民,才能真正體現(xiàn)人人平等的精神。第三,確立社會保險屬于必要勞動的理論。社會保險費是勞動力再生產(chǎn)費用的一部分,其費用應從勞動者必要勞動創(chuàng)造的價值中扣除,由企業(yè)和個人繳費,計入生產(chǎn)和勞動成本,其所有權(quán)也屬于個人。第四,確立勞動力也是商品的理論。[8]市場經(jīng)濟理論對社會救助制度有重要影響。市場經(jīng)濟理論倡導的社會保障的政府責任分擔,主要市場化、私有化,這就意味著政府不再是社會救助的唯一主體。市場經(jīng)濟理論的影響顯著表現(xiàn)為我國社會福利社會化的提出。社會救助不再完全是政府的事情,政府開始鼓勵慈善組織、企業(yè)及其他社會力量參與社會救助事業(yè)。

2.現(xiàn)實上的背景:新生的社會危機

市場經(jīng)濟改革以來,國家出于對經(jīng)濟發(fā)展、追求效率的考慮,似乎在很大一段時間內(nèi)明顯降低了對貧困群體的責任。一個非常明顯的表現(xiàn)是城市貧困人口在短時期猛增。在這些貧困人口中,大多數(shù)是城鎮(zhèn)下崗職工。根據(jù)全國總工會于1989年在12個省市進行的一次調(diào)查,人均月生活費低于30元的特困職工占到職工總數(shù)的2%,大約為 280萬人,其家庭人口約 1036萬人,占1988年底城鎮(zhèn)人口總數(shù)的5.16%。而1992年6-11月進行的全國總工會第三次工人階級隊伍狀況調(diào)查表明,全國已有5%的職工實際生活過低,陷入貧困狀態(tài)。貧困家庭人口總數(shù)約為2000萬人左右。[9]1995年,國家統(tǒng)計局對城市貧民人口估計認為,1995年底城鎮(zhèn)貧困居民為2428萬,占全部城鎮(zhèn)人口居民總數(shù)的8.6%;共659萬戶,占總戶數(shù)的7.6%。[10]大量城市貧困人口出現(xiàn)的同時,政府顯然并沒有充分的準備來應對這種局面。

(二)我國社會救助責任社會化的表現(xiàn)

國家與社會的二元理論框架也是符合中國社會救助制度改革實踐的。20世紀中后期開始,政府在推進旨在救助弱勢群體的社會福利改革的時候,把社會福利社會化作為改革的目標之一。人們在使用“社會化”這個概念時并沒有區(qū)分市場和社會,而是把對市場機制的利用看成是社會福利社會化的一個組成部分。在討論什么是社會福利社會化時也很少對社會化這個概念下定義,而通常只是列舉通過哪些基本途徑來實現(xiàn)社會福利社會化。例如,張秀蘭等人認為,實現(xiàn)社會福利社會化應從四個方面去努力:(1)實現(xiàn)資金籌集多元化;(2)實現(xiàn)社會福利服務的專業(yè)化;(3)實現(xiàn)社會福利管理社會化;(4)實現(xiàn)社會福利事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。張世峰認為,社會福利社會化的內(nèi)容包括三個方面:(1)服務社會化,具體包括服務對象的社會化和服務隊伍的社會化;(2)管理方式的社會化,具體包括建立和完善民政部門的行業(yè)管理制度、民政部門工作職能的行政授權(quán)和行政委托、發(fā)揮基層群眾組織自我管理作用等;(3)資金來源社會化。[11]在2005年民政部組織召開的民政論壇上,有人提出創(chuàng)新社會福利社會的發(fā)展機制包括以下幾方面:一是快速發(fā)展“民辦公助”,形成多元化投資主體;二是抓緊“公辦民營”,造就多元化的運作主體;三是導入標準化管理,實施福利機構(gòu)企業(yè)化的運作方式;四是發(fā)揮各方作用,不斷完善多樣化的社會福利服務模式。從以上諸多學者對社會福利社會化的討論中可以看出,社會化是一個很寬泛的概念,它既包括利用市場機制來實行社會化(如社會福利產(chǎn)業(yè)化或企業(yè)化),也包括第三部門的參與(如“民辦公助”、福利服務社會化)。因此,中國社會福利社會化改革的思路中,責任主體包含有兩個:一是政府,二是社會(政府之外的力量)。

三、我國政府責任在社會救助中的回歸:政府的全面責任

九十年代初期以來,隨著城市下崗工人的大量出現(xiàn)和城市居民貧富差距擴大,城市貧困成為困擾我國社會經(jīng)濟發(fā)展的一個重要問題。加上人口的老齡化帶來的社會救助資金的嚴重不足問題,城市化進程中將大量流動人口從農(nóng)村引向城市所帶來的社會不穩(wěn)定因素,使得政府再堅持原有的市場導向的社會救助制度建構(gòu)理念變得非常不適合。在這種狀況下,新一屆政府提出建立和諧社會的構(gòu)想實際上是對原有過度市場化的矯正與反思。如何來重新考慮國家、市場與社會之間的關系成為重要的議題。政府在面臨重重困難的情況下,力圖通過改革進一步理清政府社會救助責任和功能所在。

(一)社會承擔社會救助責任的缺陷

1.對社會救助責任的誤讀

在現(xiàn)實中,特別是在地方上對于社會救助責任的理解上有這樣的認識傾向,“社會救助”被冠以“社會(social)”就應該由社會來承擔救助的責任,而其實社會救助之所以稱之為“社會救助”的根本原因是強調(diào)其是一項公民的社會權(quán)利。但在國內(nèi),常常把“社會”與“非政府”等同起來,一見到“社會”二字就要把民間的互助互濟“納入”進來。在計劃經(jīng)濟時期的政府工作中,確實有把一些民間的互助互濟行為甚至生產(chǎn)自救都納入到救濟政策中的“傳統(tǒng)”。這種政經(jīng)不分、政社不分的“計劃思想殘余”,在今天已經(jīng)大多是政府(尤其是地方政府)推托責任,常常是“應保未保”的根源。這造成了社會救助責任中強調(diào)了社會的義務,而推諉了政府所應該承擔的責任,使得原本應當從社會本位出發(fā),完整承擔社會救助責任主體的義務劃分的方式變得模糊和混亂。

2.忽視政府與社會在社會救助中的差異性

在中國,作為一種資源配置的機制主體,不管是市場還是社會始終都無法取得與政府同等的地位。盡管在改革開放早期,市場作為重要的資源配置機制獲得一個前所未有的重視,甚至出現(xiàn)了泛市場化的傾向。近年來,隨著社會問題(如貧富分化)嚴重性程度不斷加深,市場機制開始被人們反思,于是第三部門有逐漸興起之勢。但是不管改革如何進行,資源的配置總是圍繞政府為中心來進行。政府能夠很輕易地改變市場和社會在資源配置中的地位?；蛘哒f,強勢的政府使得市場和社會隸屬于政府而變得沒有主體地位。特別是在社會救助事業(yè)中社會化和私有化程度非常低下的背景下,社會上的主體承擔社會救助的重任顯然在能力和意愿上都不相適應。

(二)全面的政府責任在社會救助中的確認

1.對于全面政府責任的理解

在社會救助事業(yè)中重新強調(diào)政府責任是對于之前社會救助責任劃分的變革,是對于政府責任在社會救助中的重新認識和確認。但無論社會保障制度如何改革,①引者注:這里的社會保障改革是一個系統(tǒng)的工程,當然是包括社會救助制度的構(gòu)筑和完善。政府均肩負著保障人民基本生活并確保全體人民能夠參與分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果的責任,[12]應通過法律明確政府在社會救助中的設計、規(guī)范、財政、監(jiān)管和實施等責任。當前社會救助制度的構(gòu)筑和完善的關鍵就是明確各方權(quán)利義務,準確定位政府責任,既要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會救助體制中個人依賴企業(yè)、企業(yè)依賴國家、地方政府依賴中央政府的政府責任擴大化傾向,又要防止責任轉(zhuǎn)嫁或轉(zhuǎn)移。因此,對于政府責任定位,即對于政府承擔責任的程度在社會救助事業(yè)的發(fā)展中都是起到至關重要的因素。

首先,要認識到社會救助中的政府責任是與社會保障其余的政府責任是有所不同的。社會救助與一般的社會保障是不一樣的,社會救助是社會保障制度中最后的“防線”,具有保底功能,是弱勢群體維持生存的最后保障。雖然說目前社會保障社會化的趨勢比較流行,市場化、私有化的模式也確實對于社會保障的財政不足等問題的解決有一定的幫助,但同時由于市場化的預期是不確定,市場的波動可能會對受救助的主體產(chǎn)生影響,而這部分群體又是最為脆弱的,任何的風險都會造成其災難性的后果。對此,在社會救助方面,其特殊的救助群體和方式使得社會化、私有化的趨勢并不完全適用,政府應該時刻準備著承擔社會救助的所有責任。

其次,要認識到社會救助中政府承擔全面的責任,社會中組織和個人起到補充的作用。從政府的職能和社會救助的特殊性來看,政府應該承擔在社會救助中的所有責任,但這并不排斥社會中的組織和個人為社會救助事業(yè)提供服務和資金,這是社會進步的表現(xiàn),但對此不能強調(diào)它們的責任,而應該看作是,企業(yè)和社區(qū)以及各種社團的救助行為,只能作為輔助和必要補充。[13]

由此,可以看出,在社會救助事業(yè)中政府所承擔的全面責任是指,政府是社會救助的唯一主體,承擔所有的責任。政府之外的組織和個人只是一種補充,最終的社會救助責任必須強調(diào)政府的責任。

2.確認全面政府責任的內(nèi)容

具體來說,我國政府要在社會救助制度的構(gòu)建過程中承擔以下責任:

一是利用政府的強制力,建立一個完善的社會救助體系。政府是代表公共利益的社會管理者,根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃制定社會救助規(guī)劃并組織實施,建立完善的社會救助體系是政府義不容辭的責任。

二是由政府對公民的社會救助權(quán)利進行明確界定。中國憲法第44條、第45條明確規(guī)定中國公民享有社會救助權(quán)利。但是目前中國并沒有一出臺具體規(guī)定公民在何種情況下享受何種社會救助待遇的具體法規(guī)政策。這就迫切需要政府通過相關法律和法規(guī),強制規(guī)定社會成員在符合一定條件下都可以享受到相應的社會救助待遇。

三是提出社會救助立法草案,提請立法機關審議。由政府提出社會救助立法草案,提請立法機關審議,是世界各國的通行做法。因此,從中國社會救助事業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)提出社會救助方面的法律、法規(guī)草案,制定社會救助政策,是政府履行社會救助職責的重要方面。

四是根據(jù)不同的社會救助項目承擔提供資金的責任。保證公民基本生存的社會救助項目應由政府承擔主要責任(社會捐助為輔);社會保險項目政府承擔財政兜底責任和制度轉(zhuǎn)軌責任,如為最低生活保障隱性債務籌資是政府應負的責任;一些福利性的社會救助項目要求政府承擔主要供款者責任,如義務教育、廉租房建設等,而另一些福利項目則要求政府提供部分資金,如高等教育、促進就業(yè)等。需要注意的是,在不同的發(fā)展階段,政府承擔的供款責任是不同的。一般的規(guī)律是,隨著經(jīng)濟發(fā)展,政府承擔主要供款責任的項目持續(xù)增加,在一些項目中的供款比例也不斷提高。

五是監(jiān)督檢查社會救助法律、法規(guī)和政策的貫徹落實。監(jiān)督檢查各項社會救助規(guī)章制度的落實情況是政府履行社會救助職責的重要方面。政府要依據(jù)社會救助有關法律、法規(guī)和政策,監(jiān)督用人單位依法履行義務,委托、授權(quán)并監(jiān)督社會救助事業(yè)承辦機構(gòu)認真履行職責,按規(guī)定征繳社會保險費,運營社會救助資金,確保參保人員享受社會救助待遇。通過對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查,維護受保人的利益,保證社會救助制度的健康運行。當前,要求盡快建立社會救助的評估、預算體系,這是加強對社會救助制度執(zhí)行效果進行督導的基礎。

六是按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則確定中央政府和地方政府的財政責任。分稅分級財政體制要求對社會救助的供款責任由中央、地方雙方按事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則共同分擔。目前,中央政府負擔過重影響到社會救助財源的持續(xù)性與安全性,這要求地方政府按規(guī)定承擔對社會救助財政支持的責任。

四、結(jié)語

時代在變化,社會救助的主體需要、責任主體的地位和政府責任的程度也在變異、發(fā)展和完善。整個社會保障事業(yè)的社會化、市場化趨勢逐步在一些領域內(nèi)得到了確認和張揚,但在社會救助中并不能完全適應這種模式的發(fā)展。在社會救助中強調(diào)社會中組織個人的責任分擔,不利于政府責任的全面發(fā)揮,不適應于社會救助的特殊發(fā)展模式。政府責任在社會救助中的回歸已經(jīng)成為社會救助事業(yè)發(fā)展的迫切需要。令人欣喜的是,我國目前所訂立的法律法規(guī)中都以一再明確重申政府在社會救助中的責任。其實,我國社會救助中責任的劃分并不是絕對的,對此需要考慮時代所賦予我們特殊歷史背景,并在以人為本、科學發(fā)展的思想指導下勇于創(chuàng)新,關注社會救助的發(fā)展和責任主體的變化,形成科學的責任劃分體制。

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Return of the Government Responsibility of Social Assistance in China——Discussion on Division Responsibility Subject

HE Ping
(School of Arts and Law,Wuhan University of Technology,Wuhan 430070,China)

Government is important for responsibility subject of social assistance,with the times change,the responsibility of Government is constantly changing.The trend of marketing and socializing does not entirely adapt to the development model of the current social assistance,because of the specificity social assistance and the ability of present responsibilities subject,Government must take the full responsibility in the current social assistance,in other words,government responsibility return in division subject of social assistance.

D669

A

1008-2603(2011)05-0069-06

2011-07-04

何平,男,武漢理工大學文法學院講師,法學博士。

(責任編輯:李瀟雨)