論《行政許可聽證》利害關(guān)系人制度

丁雪華

（江陰職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 江陰 214433）

論《行政許可聽證》利害關(guān)系人制度

丁雪華

（江陰職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 江陰 214433）

聽證會是提高政務(wù)透明度增強決策科學(xué)性的重要程序，而聽證代表能否真正反映民意，成為制約聽證會質(zhì)量的瓶頸，影響著聽證會的公信力。本文通過分析目前行政許可利害關(guān)系人制度存在的問題，提出完善的建議。

聽證會；利害關(guān)系人；完善

一、行政許可聽證利害關(guān)系人制度存在的問題

利害關(guān)系人有廣義和狹義之分，我國《行政許可法》把行政許可參與人的范圍限定在與行政許可行為有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人之中，屬狹義的利害關(guān)系人。

所謂“聽”證，主要是聽取利害關(guān)系人的“聲音”，因而利害關(guān)系人能否參與到聽證程序中來，并能充分發(fā)表其意見與建議是實現(xiàn)聽證制度價值的關(guān)鍵問題。然而現(xiàn)有法律、法規(guī)及實踐中存在著利害關(guān)系人的范圍、產(chǎn)生及權(quán)利義務(wù)不明等方面的問題。

1.利害關(guān)系人的范圍不明確

何為“重大利益關(guān)系人”，《行政許可法》未作具體規(guī)定，所指不明。利害關(guān)系人范圍界定不明確，行政機關(guān)就可以行使自由裁量權(quán)，這可能影響聽證程序在行政許可行為中的適用。

2.利害關(guān)系人代表如何遴選

《行政許可法》對利害關(guān)系人的代表如何產(chǎn)生未作規(guī)定。少數(shù)部門規(guī)章和地方法規(guī)對如何確定、選擇利害關(guān)系人作出了如下規(guī)定：有的是由聽證組織機關(guān)指定利害關(guān)系人代表，如《海關(guān)行政許可聽證辦法》；有的規(guī)定由利害關(guān)系人推舉代表或通過抽簽確定，如《北京市實施行政許可聽證程序規(guī)定》。

現(xiàn)實中的各種聽證會，出席聽證的利害關(guān)系人代表的產(chǎn)生方法各有特色：2004年8月13日舉行的北京西上六輸電線路工程電磁場輻射污染環(huán)境影響評價行政許可聽證會（以下簡稱“西上六電磁輻射聽證會”），采取了聽證組織事先確定并公布各個利益主體可出席聽證會的最多代表數(shù)量，并由利害關(guān)系人自由推選代表的方式。該案涉及利害關(guān)系人 12個單位，根據(jù)會場容量，聽證組織機關(guān)北京市環(huán)保局允許每個單位推舉5名代表出席聽證會發(fā)言；2005年4月13日舉行的圓明園環(huán)境整治工程環(huán)境影響聽證會（以下簡稱“圓明園環(huán)境整治工程聽證會”）采取了由聽證組織機關(guān)從提出申請的利害關(guān)系人中挑選確定的方式。該案中，公民、法人和其他組織，如申請參加聽證會，須2005年4月11日前通過電子郵件、信件或者傳真向國家環(huán)保局提出申請，國家環(huán)保局從中挑選了22名相關(guān)國家機關(guān)和單位的代表、15名各領(lǐng)域?qū)＜摇?2名社會各界代表參加；而2004年9月21日舉行的江西金科光盤有限公司一期生產(chǎn)項目環(huán)境影響報告表審批行政許可聽證會（以下簡稱“江西金科光盤建設(shè)環(huán)評許可聽證會”）則由聽證組織機關(guān)確定聽證會坐席的最大容量，利害關(guān)系人根據(jù)報名先后自主產(chǎn)生出席代表的方式。

上述聽證制度及聽證會實踐中有關(guān)利害關(guān)系人代表的產(chǎn)生方式存在著以下問題：

（1）利害關(guān)系人代表的產(chǎn)生不夠民主、透明。有不少聽證會的聽證代表遴選具有明顯的政府主導(dǎo)色彩，具體表現(xiàn)在聽證組織機關(guān)掌握著聽證代表的主導(dǎo)權(quán)，代表如何產(chǎn)生，代表人數(shù)如何確定，代表比例如何分配都由行政機關(guān)決定，這種不民主的代表遴選方式難以擁有廣泛的民意基礎(chǔ)。而且眾多聽證會對代表產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)、過程均不公開，難免有“暗箱操作”之嫌。如“圓明園環(huán)境整治工程聽證會”明確公告聽證會參加人的遴選權(quán)屬于環(huán)?？偩?，通知書中宣布了參加聽證會人員的遴選結(jié)果，但是對遴選的具體過程和標(biāo)準(zhǔn)沒有任何說明。這種采取單一的由聽證組織機關(guān)指定代表的方式，缺乏利害關(guān)系人通過民主方式自由決定代表的因素，可能造成利害關(guān)系人對聽證組織機關(guān)的公正性產(chǎn)生懷疑，且聽證組織機關(guān)又不公示代表遴選的具體過程和標(biāo)準(zhǔn)，公眾甚至?xí)a(chǎn)生抵觸心理，使得最終無法實現(xiàn)聽證會應(yīng)有的查明事實、了解民意的制度功能。

（2）利害關(guān)系人代表的廣泛性、代表性不足。合理確定出席聽證會代表的人數(shù)，合理分配聽證會“席位”給各利益群體，合理選擇有能力、并且愿意代表各利益群體的代表，是確保其廣泛性、代表性的關(guān)鍵問題。而實踐中，過多的帶有政府主導(dǎo)色彩的選定模式，以及任何不合理確定聽證會席位和分配席位的做法，將因其代表性不足而導(dǎo)致聽證流于形式。如“江西金科光盤建設(shè)環(huán)評許可聽證會”由聽證組織機關(guān)確定聽證會坐席的最大容量，利害關(guān)系人根據(jù)報名先后自動產(chǎn)生出席代表的方式，能確保其代表性么？不能確保其代表性，其主張又怎能代表利害關(guān)系人的真正心聲呢？又如“圓明園環(huán)境整治工程聽證會”的聽證會人員幾乎是各類專家，明顯廣泛性不足。

3.利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)不明

如果說利害關(guān)系人代表遴選機制的健全主要解決的是參與主體的問題，那么接下來的問題就是這些代表如何有效地行使自己的使命——利用所掌握的信息對行政許可事項進行充分辯論，進而達到影響結(jié)果的目的。要解決這個問題就必須明確聽證代表的權(quán)利和義務(wù)問題。當(dāng)然最主要是權(quán)利問題，因為聽證代表相對于聽證組織機關(guān)、聽證主持人而言是個弱勢群體。

權(quán)利可以分為實體權(quán)利和程序權(quán)利。在實踐中，利害關(guān)系人在實體權(quán)利方面突出的問題是信息不對稱問題。聽證代表使命能夠?qū)崿F(xiàn)的外因取決于代表對信息的占有程度，充分知情是聽證代表踐行職責(zé)的前提。

《行政許可法》對于信息問題的規(guī)定見第48條“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關(guān)系人，必要時予以公告”，該條粗略的規(guī)定遠遠不能防止聽證過程中信息不對稱問題的產(chǎn)生。不僅如此，實踐中甚至還出現(xiàn)了公告內(nèi)容與實際的聽證內(nèi)容不符的情形，如“圓明園環(huán)境整治工程聽證會”中公告的聽證內(nèi)容與在聽證會上主持人宣布的聽證事項有差異，這給聽證代表來了個措手不及，其聽證效果可想而知。

利害關(guān)系人的程序權(quán)利面臨的第一個問題是利害關(guān)系人得到通知的時間?！缎姓S可法》及部門規(guī)章、地方法規(guī)都規(guī)定在聽證會舉行的7日前通知申請人、利害關(guān)系人，但現(xiàn)實的聽證會中，有部分聽證會并未按此規(guī)定操作，有的甚至在通知后第二天就召開聽證會，使參加者有措手不及之感，參加者對聽證會的情況沒有時間去了解，在聽證會上只能任其擺布，聽證失去了公正性。

聽證代表在合理的期限內(nèi)獲取充分的信息之后，接下來的重要使命就是要在聽證會上“暢所欲言”，如果聽證代表在聽證會上沒有機會發(fā)言或是不能充分表達自己的觀點，那么他們不僅不能影響行政許可決定，而且連之前的準(zhǔn)備也變得毫無意義。這就涉及到程序權(quán)利的第二個問題—發(fā)言的時間安排。法律、法規(guī)無此規(guī)定，在實踐中，很多情況下是利害關(guān)系人代表的言行受到不同程度的歧視，要么沒機會發(fā)言，要么是時間太短以至于不能充分表達意見，如濟南市于2004年8月2日舉行的一場關(guān)于二沖程摩托車禁止掛牌的部分路段限制通行的聽證會，在聽證會上，由于組織者限定每位代表只能有5分鐘的發(fā)言時間，以至于許多代表的話還沒有說完就被迫下臺?？梢?，發(fā)言時間的安排絕不僅僅是一個純粹技術(shù)性的程序設(shè)計問題，而是一個關(guān)于聽證制度正義能否實現(xiàn)的大問題。

二、利害關(guān)系人制度的完善

1.利害關(guān)系人范圍的確定

我國《行政許可法》第47條規(guī)定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，申請人與利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利。筆者在第三部分已經(jīng)提到，對于何為“重大利益關(guān)系人”，《行政許可法》未作出具體規(guī)定，而是給予行政機關(guān)以自由裁量權(quán)，這會影響聽證程序在實施行政許可行為中的適用。當(dāng)代行政法的發(fā)展趨勢是擴大公民對行政程序的參與，“反對行政機關(guān)自由決定行政聽證參加人的資格”。筆者認為，界定“重大利益關(guān)系人”應(yīng)當(dāng)符合的條件有：（1）主體是公民、法人或其他組織；（2）與許可事項有法律上的關(guān)系，包括財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系；（3）該許可行為直接侵犯了其合法權(quán)益。同時建議各部委、各地方再進一步出臺相應(yīng)規(guī)定，明確標(biāo)準(zhǔn)，做到有章可循。

2.建立科學(xué)的利害關(guān)系人代表遴選機制

要解決行政許可聽證利害關(guān)系人代表的遴選問題涉及到這樣兩個方面：一是實體標(biāo)準(zhǔn)，即代表必須滿足怎樣的條件。結(jié)合現(xiàn)有實踐，筆者認為應(yīng)包括代表的獨立性、代表性、廣泛性等方面的內(nèi)容；二是形式標(biāo)準(zhǔn)，即代表按照怎樣的程序產(chǎn)生。結(jié)合這兩方面的要求，健全利害關(guān)系人代表的遴選機制具體可按下列步驟操作：

（1）確定劃分原則劃分利害關(guān)系人的權(quán)益群體，以確保代表的廣泛性。

對于報名參加行政許可聽證會的利害關(guān)系人，行政機關(guān)可根據(jù)不同的劃分原則將其劃分成若干個利益群體。具體的劃分原則由行政機關(guān)根據(jù)許可事項的性質(zhì)科學(xué)地加以確定。如環(huán)境保護許可聽證會可將地域分布作為劃分利益群體的原則對利害關(guān)系人加以劃分。

（2）根據(jù)已確定的聽證會席位數(shù)量和利益群體的規(guī)模數(shù)量，合理確定每個利益群體的具體代表數(shù)量。

聽證組織機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證會舉行前的合理期間內(nèi)，公布聽證會的席位數(shù)量，已申請出席聽證會的利害關(guān)系人的基本信息，利益群體的劃分原則、劃分過程，各個利益群體可出席聽證會的最多代表數(shù)量等等相關(guān)必要事項，讓廣大公眾知情整個過程。

（3）各個利益群體自主進行民主推舉以確保代表的代表性和代表能力。

各個利益群體享有充分的自主權(quán)來推舉代表，要注意在保證代表的代表性的前提下，盡力遴選有一定代表能力的有識之士作為正式代表出席聽證會。

3.明確申請人、利害關(guān)系人在聽證中的權(quán)利

要解決信息不對稱問題首先要健全通知制度?！罢?dāng)行為須符合對個人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和在作出裁決前的有意義的聽證機會等。”借鑒國外立法實踐，結(jié)合我國國情，我國《行政許可法》應(yīng)明確規(guī)定，行政許可聽證通知應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）聽證的時間、地點；（2）主持聽證程序的組織名稱及其所在地；（3）申請人、利害關(guān)系人的基本資料；（4）聽證主持人的基本資料，筆者認為，這樣有利于申請人、利害關(guān)系人更好地行使回避權(quán)；（5）行政許可的事項、法律依據(jù)、事實依據(jù)；（6）聽證的主要程序，特別是利害關(guān)系人的發(fā)言順序及注意事項；（7）當(dāng)事人在聽證中的權(quán)利義務(wù)；（8）聽證缺席的法律后果。

要保證利害關(guān)系人在聽證會上充分地行使自己的職能，還要在程序上給予保障。除了要在法律規(guī)定的聽證會召開7日前將內(nèi)容充分的通知書送達到利害關(guān)系人，使其有時間準(zhǔn)備外，還要保障代表在聽證會上有充分的陳述權(quán)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予聽證代表充分陳述事實、觀點的機會，而不能有意打斷或阻止代表的發(fā)言或限制發(fā)言時間。

值得注意的是，無論是實施行政許可的行政機關(guān)信息披露義務(wù)的履行，還是聽證代表充分陳述權(quán)的落實，都需要懲罰制度的保障，對于不及時披露信息、信息不真實或其他違反程序的行為都應(yīng)制定相應(yīng)的法律責(zé)任條款。

[1] 江西省環(huán)境保護局. 江西首次舉行環(huán)保審批聽證會[EB/OL].

http://www.xjepb.gov.cn/zcfg/01.asp?Article ID=2344.

[2] 鄭燕峰. 發(fā)言限時五分鐘：濟南一場聽證會代表的話沒說完[EB/OL]. http://zqb.cyol.com/content/2004-08/03/content_920549.htm

[3] 王名揚. 美國行政法[M]. 中國法制出版社，1995.

[4] [美]歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩，羅納德·M·利文. 黃列譯. 行政法和行政程序概要[M]. 中國社會科學(xué)出版社，1996.

Concerning the Administrative Licensing Hearing System of Stakeholders

DING Xue-hua

Hearing is to improve the transparency of government decision-making scientifically important procedures enhanced, and hearing represents can reflect genuine opinion, become the bottleneck, hearing affecting the quality of hearing credibility. Through analysis of current administrative permission interested party system problems and puts forward the suggestions for improving.

hearing, stakeholders, perfect

D922.11

A

1008-7427（2011）02-0066-02

2010-12-09

作者系江陰職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師。