我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”路徑依賴及對(duì)策

李長(zhǎng)遠(yuǎn)

(甘肅政法學(xué)院法學(xué)院,甘肅蘭州730070)

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”路徑依賴及對(duì)策

李長(zhǎng)遠(yuǎn)

(甘肅政法學(xué)院法學(xué)院,甘肅蘭州730070)

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);“碎片化”;路徑依賴;全國(guó)統(tǒng)籌

由于缺乏整體的制度設(shè)計(jì),各地積極探索的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然停留在地方分割、低統(tǒng)籌層次上,制度“碎片化”趨勢(shì)嚴(yán)重。“碎片化”社保制度存在種種弊端,這種“摸著石頭過(guò)河”漸進(jìn)式制度變遷顯示出強(qiáng)烈的路徑依賴特征?？朔兄贫嚷窂揭蕾?我們必要進(jìn)行制度創(chuàng)新,發(fā)揮政府在制度變遷中的主導(dǎo)作用,建立全國(guó)統(tǒng)籌的、全民性的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,同時(shí)發(fā)揮政府財(cái)政配置作用。

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村人口一直依賴的家庭和土地養(yǎng)老功能不斷弱化,農(nóng)村老齡化程度的日益加劇,農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題日益凸現(xiàn),建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)刻不容緩。早在1986年我國(guó)就開(kāi)始探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,其間經(jīng)歷了曲折的過(guò)程,曾一度處于停滯狀態(tài)。2009年6月24日,國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,研究部署開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),會(huì)議決定,2009年在全國(guó)10%的縣(市、區(qū))開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。不管是20世紀(jì)90年代,還是目前我國(guó)開(kāi)展的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn),制度的“碎片化”趨勢(shì)嚴(yán)重。

一 我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”現(xiàn)狀

所謂“碎片化”就是缺乏統(tǒng)一性。就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言,城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同群體之間實(shí)行有明顯差異的養(yǎng)老制度?！八槠别B(yǎng)老保險(xiǎn)制度和“大一統(tǒng)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是完全對(duì)立的模式?！按笠唤y(tǒng)”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限,跨越戶籍制度的樊籬,建立基于國(guó)民身份的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于沒(méi)有統(tǒng)一的指導(dǎo)性文件,各地在制度上和標(biāo)準(zhǔn)上都不統(tǒng)一,“遍地開(kāi)花”帶來(lái)“各行其是”,制度停留在地方分割、低層次統(tǒng)籌層次上,“碎片化”趨勢(shì)嚴(yán)重.

全國(guó)有2000多個(gè)統(tǒng)籌區(qū),大部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)仍停留在縣區(qū)級(jí)低層次統(tǒng)籌上,分別由幾千個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理著養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù),標(biāo)準(zhǔn)大多是“一地一策”甚至“一地多策”。如果沿著自下而上的改革路子繼續(xù)走下去,無(wú)疑還會(huì)增加更多碎片。不但我國(guó)正在試點(diǎn)中的新農(nóng)保制度互不相同,而且一地的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也同時(shí)存在多種制度。例如針對(duì)不同農(nóng)民群體的差異,建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn),甚至不少地區(qū)還探索出農(nóng)村獨(dú)女戶、雙女戶等特殊的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于制度不統(tǒng)一,進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民在繳費(fèi)、補(bǔ)貼以及享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、個(gè)人賬戶記賬利率等等方面千差萬(wàn)別。多種制度并存,像一塊塊碎片,使應(yīng)該體現(xiàn)統(tǒng)一性的基本制度表現(xiàn)出過(guò)多的城鎮(zhèn)特色、區(qū)域特色和人群特色。

當(dāng)前我國(guó)站在十字路口:或是走向大一統(tǒng),或是走向碎片化。鄭秉文指出,只有首先在“大一統(tǒng)”和“碎片化”兩個(gè)社保制度模式中作出選擇,才能引領(lǐng)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的未來(lái)方向,而不至于一開(kāi)始就陷入到對(duì)制度設(shè)計(jì)細(xì)枝末節(jié)的糾纏之中。[1]

二 我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”的危害

各地根據(jù)自身特點(diǎn)和財(cái)力設(shè)計(jì)不同的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在一定程度上值得鼓勵(lì),但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,不僅會(huì)給今后國(guó)家整合造成沉重的成本負(fù)擔(dān);而且會(huì)產(chǎn)生路徑依賴,如果制度推倒重來(lái),將會(huì)產(chǎn)生大量的沉淀成本。

(一)制度太多、資源浪費(fèi),增加了制度的實(shí)施成本

雖然上述幾農(nóng)村保險(xiǎn)重點(diǎn)保障的人群不同,但是在一個(gè)區(qū)域內(nèi),制度太多未必就是一件好事,何況目前的各類型制度都存在不同程度的缺陷,難以作到“應(yīng)保盡?！薄８母锸亲韵露厦^過(guò)河,各地大膽探索各種制度模式,這使制度統(tǒng)一和管理統(tǒng)一增加了困難。楊翠迎指出,在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中,有時(shí)會(huì)存在身份交叉、重疊的情況,由此產(chǎn)生多種制度在同一保障對(duì)象身上聚焦,一方面使保障對(duì)象無(wú)所適從或繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加重,另一方面造成管理混亂和不必要的人力、財(cái)力等的浪費(fèi)。[2]我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“制度碎片化”和“管理碎片化”,從而造成政出多門、管理混亂、工作效率低,缺乏規(guī)模效應(yīng),增加了制度的管理成本與運(yùn)行成本管理成本等諸多問(wèn)題。

(二)制度銜接難度增加,無(wú)法提高統(tǒng)籌層次

制度銜接主要表現(xiàn)在三方面:一是城鄉(xiāng)之間的銜接問(wèn)題;二是地區(qū)之間的銜接;三是農(nóng)村地區(qū)多種形式的保險(xiǎn)制度的銜接問(wèn)題。由于制度的不統(tǒng)一,進(jìn)而導(dǎo)致各地農(nóng)民在繳費(fèi)、補(bǔ)貼以及享受待遇的標(biāo)準(zhǔn)等方面千差萬(wàn)別,各制度不能有效的銜接,給社會(huì)保險(xiǎn)工作帶來(lái)很多麻煩,同時(shí)也使農(nóng)民感到茫茫然。各地農(nóng)民工在返鄉(xiāng)或是工作地點(diǎn)發(fā)生流動(dòng)時(shí)只能紛紛選擇退保。廣東省就逐漸出現(xiàn)農(nóng)民工“退?！爆F(xiàn)象,并有增無(wú)減,截至2007年底已辦理退保手續(xù)1000萬(wàn)人。[3]目前我國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次大部分停留在縣級(jí)統(tǒng)籌,統(tǒng)籌層次過(guò)低不利于勞動(dòng)力流動(dòng)時(shí)的保險(xiǎn)賬戶的轉(zhuǎn)移和管理。鑒于我國(guó)的國(guó)情,養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的“割據(jù)”狀態(tài)直接導(dǎo)致了“退?！边@一獨(dú)特現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)現(xiàn)行制度保障水平差異大,再分配的功能缺失

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋的地區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體基本也是區(qū)域內(nèi)比較富裕的農(nóng)民。中國(guó)一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面進(jìn)行了各種試點(diǎn),比較典型的如:廣東中山市、上海小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)、北京大興區(qū)模式等。這些模式都強(qiáng)調(diào)了政府財(cái)政補(bǔ)貼,并試圖建立社會(huì)統(tǒng)籌賬戶。但在中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū),由于農(nóng)民收入低與繳費(fèi)能力弱、當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)落后以及地方政府財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付能力低等,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上成為了一種“個(gè)人儲(chǔ)蓄積累的私人養(yǎng)老金計(jì)劃”,很難推廣。由于我國(guó)沒(méi)有像日本等國(guó)家覆蓋全體國(guó)民的國(guó)民年金(基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度),從而使養(yǎng)老金制度再分配和縮小貧富差距的功能缺失。

(四)阻礙形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng),引起社會(huì)的不安定因素出現(xiàn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,居民身份變化頻繁、流動(dòng)性大,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”給居民帶來(lái)諸多不便,必定造成勞動(dòng)力市場(chǎng)的地方分割,阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化管理進(jìn)程,不利于城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展,成了繼戶籍制度之后阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的又一障礙。鄭秉文指出,建立碎片化的制度比較容易,不用太動(dòng)腦筋,不用整體設(shè)計(jì)。但是,這種不負(fù)責(zé)任做法把矛盾推向了未來(lái),推給了我們的后代。這樣下去,碎片化法國(guó)動(dòng)蕩不安的今天,可能就是我們的明天。[4]

現(xiàn)行因地制宜的、針對(duì)不同農(nóng)民群體的、漸進(jìn)式試驗(yàn)性的、先易后難、分類分層的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障發(fā)展模式一定程度上延緩了制度變遷的步伐。在目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下,急需以制度創(chuàng)新為動(dòng)力,加快現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改造的步伐。

三 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”路徑依賴分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷定義為制度替代、轉(zhuǎn)換與交易的過(guò)程,即一種效益更高的制度(目標(biāo)模式)對(duì)另一種制度(起點(diǎn)模式)的替代過(guò)程。[5]路徑依賴一詞最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思提出的,它類似于物理學(xué)中的“慣性”,一旦進(jìn)入某一路徑,就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。在制度變遷中,存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使得制度變遷一旦走上某條路經(jīng),它的既定方向就會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化,從而形成對(duì)制度變遷軌跡的路徑依賴。[6]既可能進(jìn)入良性循環(huán),從而使制度不斷優(yōu)化;也可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往前走,甚至被“鎖定”在無(wú)效或低效的狀態(tài),并陷入惡性循環(huán)狀態(tài)。

(一)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷路徑依賴的痕跡明顯

“碎片化”制度變遷路徑依賴主要表現(xiàn)在仍沿襲著傳統(tǒng)的在城鄉(xiāng)分割基礎(chǔ)上的“二元保障”路徑。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給并沒(méi)有從我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速變遷的現(xiàn)實(shí)出發(fā),而是以戶籍制度為界限,形成了一個(gè)自我封閉的體系。肖金萍指出,由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷的路徑依賴,其實(shí)行不僅沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上改變農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式,而且還從制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)化了我國(guó)傳統(tǒng)的“二元保障”,與整個(gè)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)逆向而行,其破產(chǎn)也就不足為怪了。[7]鄭秉文指出,“二元保障”資金流是農(nóng)村流向城鎮(zhèn),農(nóng)民補(bǔ)貼了城鎮(zhèn)職工,使富者越富,窮者越窮,強(qiáng)化了社保制度的二元結(jié)構(gòu)特征,兩個(gè)碎片發(fā)展成兩個(gè)極端延伸。[8]農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一開(kāi)始試點(diǎn)就采取自愿參加的方式,這種制度安排具有很強(qiáng)的路徑依賴性,不利于籌資機(jī)制的穩(wěn)定,低覆蓋率與自愿參與原則直接相關(guān),自愿參加必然形成對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群體的排斥。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一開(kāi)始就違背了社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的大數(shù)法則和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制,一直延續(xù)至今,顯然與社會(huì)保障濟(jì)貧、防貧的目的相悖,加劇了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的不平等。

(二)二元思維慣性使“碎片化”有增無(wú)減

按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),一種無(wú)效的制度安排之所以得以維持,原因在于統(tǒng)治者的偏好和有界理性、制度意識(shí)剛性、官僚政治、利益集團(tuán)沖突以及社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限。[9]我國(guó)長(zhǎng)期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),城鄉(xiāng)分割的發(fā)展戰(zhàn)略慣性,形成了政府決策的二元思維慣性,中國(guó)目前“碎片化沖動(dòng)”之所以有增無(wú)減,“碎片化”趨勢(shì)之所以亦步亦趨,其中一個(gè)重要原因是決策者對(duì)碎片制度危害的認(rèn)識(shí)不足。[10]“有條件的地方先上”的漸進(jìn)式社保思路是養(yǎng)老保險(xiǎn)體系地方“割據(jù)”的主要原因,而這種思路源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。由于制度意識(shí)的剛性滯阻,并且農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)模大、投入多、風(fēng)險(xiǎn)高、周期長(zhǎng)、在近期又不具有可觀察性,使其對(duì)傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式具有強(qiáng)烈的依賴性。

(三)缺乏整體的制度設(shè)計(jì),公共政策的制訂還依然遵循著原有的慣性

由于半個(gè)多世紀(jì)公共政策的制訂還依然遵循著原有的慣性,即中央政府制定的政策只是一個(gè)框架,省級(jí)政府另行擬定具體條款,層層政府,上仿下效,逐級(jí)細(xì)化,這樣就造成了最基層的制度設(shè)計(jì)差距甚大。雖然早在1986年全國(guó)就開(kāi)始了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)和推廣工作,由于新供給制度的路徑受初始制度安排的影響,自始至終,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度理念不明確,目標(biāo)定位不準(zhǔn)確。對(duì)于建立的目標(biāo)模式?jīng)]有一個(gè)清楚的輪廓,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的關(guān)系等諸多問(wèn)題,各省之間、各市和地區(qū)之間、各縣之間越往下沉,差異越大,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就逐漸地方化、碎片化,因此這種“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式制度變遷顯示出強(qiáng)烈的路徑依賴特征。

(四)制度的穩(wěn)定性差

我國(guó)社會(huì)保障從建立到現(xiàn)在,高層次立法幾乎沒(méi)有,由于沒(méi)有沒(méi)有整體規(guī)劃的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系,使得各地在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展中,仍然是沿用以前的發(fā)展模式,在摸索中前進(jìn),采取漸進(jìn)式與多樣化的發(fā)展發(fā)展模式。立法的滯后,原有的法規(guī)政策沒(méi)有隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展而得到修改和完善,仍約束著改革的深化。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的,這些辦法普遍缺乏法律效力。我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度也時(shí)常發(fā)生動(dòng)搖,農(nóng)民與政府不存在一種持久性契約,因此不穩(wěn)定性和違規(guī)操作現(xiàn)象一直嚴(yán)重。

四 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度供給創(chuàng)新的路徑選擇

制度變遷本身也是一個(gè)制度創(chuàng)新的過(guò)程,正所謂不破不立。諾斯指出:一種安排只有在下述兩種情形下才會(huì)發(fā)生:一種情形是創(chuàng)新改變了潛在的利潤(rùn),一種是創(chuàng)新成本的降低使制度安排的變遷變得合算了。[11]綜上所述,我國(guó)養(yǎng)老金制度變遷過(guò)程當(dāng)中存在明顯的路徑依賴,且使得該制度陷入到一個(gè)低效均衡的鎖定狀態(tài)。突破農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老金制度變遷中存在的路徑依賴,我們必要進(jìn)行制度創(chuàng)新。

(一)發(fā)揮政府在制度變遷中的主導(dǎo)作用

農(nóng)村社會(huì)本養(yǎng)老保險(xiǎn)不能單純采取誘致性制度變遷的原因在于:農(nóng)村養(yǎng)老保障的績(jī)優(yōu)品特性,具有農(nóng)村社會(huì)福利再分配功能;可以誘致農(nóng)村有效需求;能夠推動(dòng)農(nóng)村資本市場(chǎng)形成;具有優(yōu)化農(nóng)村勞動(dòng)力資源配置的功能。然而一種產(chǎn)品的績(jī)優(yōu)特征不一定被人們所充分認(rèn)識(shí),人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的效用評(píng)價(jià)低于該產(chǎn)品應(yīng)有的效用評(píng)價(jià)。另外,制度創(chuàng)新主體(農(nóng)民)的社會(huì)意識(shí)形態(tài)相對(duì)穩(wěn)定性與滯后性,即差序格局的意識(shí)形態(tài)影響著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度變遷。作為制度創(chuàng)新主體的絕大多數(shù)農(nóng)民不具有制度創(chuàng)新的能力與資格,難以克服變遷中的“搭便車”行為,并且很難達(dá)成共識(shí)并采取集體行動(dòng)。所以,對(duì)于這樣一個(gè)關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益的產(chǎn)品,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)以強(qiáng)制性制度變遷方式為主,發(fā)揮政府在制度變遷中的主導(dǎo)作用,政府必須以權(quán)威性將農(nóng)民納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中來(lái)。

(二)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是刻不容緩的既定目標(biāo)

明確將全國(guó)統(tǒng)籌作為刻不容緩的既定目標(biāo)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)極其龐大的系統(tǒng)工程,要想突破我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展困境,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)的有效覆蓋,解決新農(nóng)保制度與其他制度有效銜接及養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移問(wèn)題,必須從養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角出發(fā)。明確將全國(guó)統(tǒng)籌作為刻不容緩的既定目標(biāo)后,選擇實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的路徑即成為制度改革與完善的關(guān)鍵。鄭功成提出了三步變一步:基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)步驟,一步走思路。即地市級(jí)統(tǒng)籌與省級(jí)統(tǒng)籌并不是必須經(jīng)歷的環(huán)節(jié),而是從目前的地方分割統(tǒng)籌,一步跨越到實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。而不是采取另外一種全國(guó)統(tǒng)籌三步走思路,即按現(xiàn)行思路,從目前的地市級(jí)統(tǒng)籌逐步上升到省級(jí)統(tǒng)籌,再?gòu)氖〖?jí)統(tǒng)籌逐步上升到全國(guó)統(tǒng)籌。[12]借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),并將其寫入正在制定之中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》。實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌關(guān)鍵要破地方政府“小算盤”,要破解社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困境,要訣就在于破除“各地為政”的格局,防治地方政府利己主義行為,建立全國(guó)統(tǒng)一的社保關(guān)系。

(三)制度創(chuàng)新,建立全民性的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

建立全國(guó)性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)必須由制度層面推進(jìn)到操作層面。第一,首先解決無(wú)養(yǎng)老保險(xiǎn)者的問(wèn)題,向其提供公共年金。第二,在實(shí)現(xiàn)了“全體國(guó)民皆年金”后,逐步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)層次復(fù)雜、相互分立的問(wèn)題,使各種制度由分散逐步走向統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)上述的目標(biāo)關(guān)鍵是要解決農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度社會(huì)統(tǒng)籌資金的問(wèn)題,把社會(huì)統(tǒng)籌帳戶作為不同人群、不同層次保險(xiǎn)模式的共同部分,從而實(shí)現(xiàn)1人1份同額養(yǎng)老保險(xiǎn)。把目前各地探索的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度(實(shí)際是“個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃”)的“過(guò)度模式”轉(zhuǎn)化為全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶)。政府財(cái)政負(fù)責(zé)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的籌資,農(nóng)民負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶的籌資。國(guó)民的基本養(yǎng)老金制度應(yīng)由繳納型和免費(fèi)繳納型組成,針對(duì)農(nóng)村中沒(méi)有能力能力者(五保戶老人、殘疾者),建立類似于免費(fèi)繳納的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金制,其個(gè)人繳費(fèi)部分由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。為職業(yè)(純留地)農(nóng)民、農(nóng)民工以及被征地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)民職工等建立統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌帳戶。然后,改革現(xiàn)行企業(yè)職工、政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度,在擴(kuò)大覆蓋面的同時(shí),統(tǒng)一所有參保者的的社會(huì)統(tǒng)籌帳戶,中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)民參保的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一。

(四)重構(gòu)我國(guó)政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任

當(dāng)我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老之后,政府的功能角色將由主要財(cái)政支持者向最終財(cái)政支持者轉(zhuǎn)變。第一,明確政府財(cái)政支持責(zé)任的內(nèi)容。政府在加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政投入的同時(shí),將財(cái)政支持的原則和比例法律化和制度化。發(fā)揮政府財(cái)政的配置作用。如果沒(méi)有國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付,沒(méi)有其他從業(yè)者養(yǎng)老保障基金的支持,在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的條件下,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度與城市養(yǎng)老保障制度的整合是沒(méi)有可能性的。[13]由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡問(wèn)題非常突出,中央財(cái)政負(fù)有平衡全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的重任,這就要求養(yǎng)老保險(xiǎn)的縱向配置責(zé)任適當(dāng)集中于中央財(cái)政。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的橫向配置體現(xiàn)于財(cái)政責(zé)任在不同地方財(cái)政之間的配置。發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政對(duì)本地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)重于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政對(duì)本地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)由上級(jí)財(cái)政承擔(dān)較多責(zé)任,或由發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,可以避免不同地區(qū)之間養(yǎng)老保障水平的差別過(guò)大。

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The Fragmentation Path Dependence of Our Country Rural Social Endowment Insurance System and Countermeasures

LI Chang2yuan
(School of Law,Gansu Political Science and Law College,Lanzhou Gansu 730070,China)

rural social endowment insurance system;fragmentation;path dependence;national co2ordinated

Aslack of overall system design,rural social endowment insurance system which regions actively explore still stay in local segmentation,low2level co2ordination,"Fragmentation"serious.Fragmentation system has various kinds of defects,This mode of progressive institutional change shows a strong characteristics of path dependence,binary thinking let"fragmentation"on the rise.We need innovate institution to overcome the path dependence,government should play a leading role in the institu2 tion change,establish a national co2ordinated and universal basic pension insurance system,to play the government’s roles of fi2 nancial allocation.

F8401612

A

167322804(2011)052007320004

2011201202