履行政府職責(zé)，強(qiáng)化民辦園公益性

■ 華中師范大學(xué)教育學(xué)院 張 亮 周 智

履行政府職責(zé)，強(qiáng)化民辦園公益性

■ 華中師范大學(xué)教育學(xué)院 張 亮 周 智

幼兒教育具有公益性，而民辦幼兒園是我國幼兒教育的重要組成部分，公益性也理應(yīng)是民辦幼兒園所追求的目標(biāo)。而現(xiàn)實(shí)中，民辦幼兒園的公益性存在弱化的現(xiàn)象。學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展有賴于政府、社會(huì)、個(gè)人三方面的力量，其中政府起著主導(dǎo)作用。政府是建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障學(xué)前教育公益性的第一責(zé)任人。本文在分析民辦幼兒園公益性弱化的表現(xiàn)和原因后，從法律法規(guī)、財(cái)政、管理三方面，提出三條強(qiáng)化民辦園公益性的措施。

民辦園 公益性 政府責(zé)任

我國1987年頒布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示的通知》中明確指出：“幼兒教育既是教育事業(yè)的一個(gè)重要組成部分，又具有福利事業(yè)的性質(zhì)。”這就意味著，幼兒教育是社會(huì)公共福利事業(yè)的一部分，具有公益性。民辦幼兒園是我國幼兒教育的重要組成部分，公益性也理應(yīng)是民辦幼兒園所追求的目標(biāo)。

一、民辦幼兒園公益性弱化的表現(xiàn)

截至2009年，全國共有學(xué)前教育機(jī)構(gòu)13.4萬所，其中民辦幼兒園約8.34萬所，公辦幼兒園2.7萬余所，集體辦園和企事業(yè)單位辦園約2.3萬所[1]。民辦幼兒園的比例約為62%，占據(jù)主體。然而，社會(huì)卻對(duì)民辦幼兒園是民怨載道，民辦幼兒園參差不齊，存在大量暴利園和黑戶園，非營利性或普惠性幼兒園偏少。民辦幼兒園公益性的弱化是一重要原因。具體表現(xiàn)在：一些民辦幼兒園以營利為目的虛高收費(fèi)，舉辦者尚不能從學(xué)前教育公益性的角度謀劃民辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展之路；在民辦幼兒園的辦園過程中，一些所謂最新理念的虛假宣傳、欺騙家長的現(xiàn)象不時(shí)出現(xiàn)，難以做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)；無序競爭，導(dǎo)致部分民辦幼兒園保教質(zhì)量水平不高，無法保障兒童身心健康發(fā)展和幼兒教師的合法權(quán)益[2]。

二、民辦園公益性弱化的原因分析

造成民辦園公益性弱化的原因是多方面的，主要原因如下：

（一）政府對(duì)公益性認(rèn)識(shí)不足，弱化對(duì)學(xué)前教育的責(zé)任

20世紀(jì)80年代以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革，國營企事業(yè)單位失去開辦幼兒園的動(dòng)力。另外，福利事業(yè)的社會(huì)化改革使幼兒教育再也不能以福利為由，不講經(jīng)濟(jì)效益了。自1997年提出“幼兒教育社會(huì)化”的口號(hào)之后，不管是官方還是民間，不少人以為，幼兒教育社會(huì)化就是將幼兒教育私有化，認(rèn)為幼兒園以社會(huì)為依托，就再也不要政府的投資和扶持；以市場為導(dǎo)向，就再也不需要政府的管理和引導(dǎo)。有的地方政府正是以此為理由，推脫和轉(zhuǎn)嫁自身應(yīng)負(fù)的責(zé)任，開始對(duì)幼兒教育撤資和減資，變賣政府辦的幼兒園生財(cái)減負(fù)，有的地方甚至賣得一所都不剩[3]。

民辦幼兒園舉辦者把幼兒園辦成企業(yè)，讓幼兒園像企業(yè)一樣運(yùn)作，以辦園者經(jīng)濟(jì)上的收益說明幼兒園的成功，而不管幼兒教育的社會(huì)效益和對(duì)幼兒個(gè)人發(fā)展的意義?？梢?，政府對(duì)公益性認(rèn)識(shí)不足，弱化對(duì)民辦幼兒園的管理是造成民辦幼兒園公益性弱化的重要原因。

（二）地方政府對(duì)民辦幼兒園的財(cái)政投入嚴(yán)重不足

目前，我國地方政府學(xué)前教育財(cái)政投入分配不均衡，存在傾斜性“扶強(qiáng)扶優(yōu)”的現(xiàn)象：公辦園獲得絕大多數(shù)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，尤其是機(jī)關(guān)園和示范園，而民辦幼兒園僅僅獲得極少的學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)。北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所2010年4～6月在河北、安徽、浙江三省25縣抽樣獲得的591所幼兒園層面的微觀數(shù)據(jù)顯示，只有不到一成（9.1%）的民辦園獲得了政府財(cái)政撥款，而9成以上（90.9%）的民辦園都沒有政府財(cái)政支持[4]。民辦幼兒園收入來源單一，在缺少政府的學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的情況下，為了生存和維持園所正常運(yùn)行，只能收取較高的保教費(fèi)。這些費(fèi)用幾乎完成由幼兒家庭來承擔(dān)。地方政府對(duì)民辦幼兒園的財(cái)政投入嚴(yán)重不足是民辦幼兒園公益性弱化的根本原因。

（三）學(xué)前教育及其公益性缺乏制度保障

目前，我國學(xué)前教育缺乏全國性的專門法律，最高層次的專門法規(guī)是國務(wù)院1989年頒布的《幼兒園管理?xiàng)l例》，僅處于教育法律法規(guī)體系的第四層級(jí)，法律規(guī)范的效力較弱[5]。學(xué)前教育相關(guān)管理制度、法律法規(guī)的缺失，很大程度上導(dǎo)致了政府在民辦幼兒園管理上的缺位、失位、錯(cuò)位等不良現(xiàn)象的發(fā)生。

三、強(qiáng)化民辦幼兒園公益性的措施

學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展有賴于政府、社會(huì)、個(gè)人三方面的力量，其中政府起著主導(dǎo)作用。政府是建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障學(xué)前教育公益性的第一責(zé)任人。

（一）健全學(xué)前教育法律法規(guī)，提供制度保障

美國聯(lián)邦政府早在1979年就頒發(fā)了《兒童保育法案》，1990年通過了《兒童早期教育法案》，同年又頒布了《兒童保育和發(fā)展基金法案》。此外，英國于1989年頒布了《兒童法案》，澳大利亞在1972年頒發(fā)了《兒童保育法案》，葡萄牙于1997年制定了《學(xué)前教育法》，臺(tái)灣地區(qū)1999年頒發(fā)了《幼稚教育法》及《幼稚教育法實(shí)施細(xì)則》等等[6]。由此可見，政府通過立法以保障并促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，是一個(gè)國際趨勢。

借鑒其他國家或地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，在《幼兒園管理?xiàng)l例》、《幼兒園工作規(guī)程》等學(xué)前教育法規(guī)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)制定《學(xué)前教育法》，為學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、辦園體制、經(jīng)費(fèi)投入、教師待遇和辦園條件改善等問題的解決提供法律保障。

（二）改變學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配，加大對(duì)民辦幼兒園的財(cái)政投入

公辦幼兒園擁有政府的學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)，其非盈利性是不難保證的。但是要保證民辦幼兒園能在法律限定的非營利框架下正常運(yùn)行,政府就必須改變現(xiàn)有的學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配制度，肩負(fù)起學(xué)前教育財(cái)政投入的責(zé)任，對(duì)民辦幼兒園給予一定的財(cái)政投入和政策支持,以增加對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行管理、調(diào)控與干預(yù)的話語權(quán)。如果在非營利性框架下，民辦幼兒園得不到公共資源的支持,就會(huì)造成民辦幼兒園生均經(jīng)費(fèi)不足,從而產(chǎn)生不同程度的保教質(zhì)量問題。

為緩解民辦幼兒園的辦學(xué)成本壓力，建立以財(cái)政撥款、社會(huì)投入、家長繳費(fèi)及公益捐助等多種渠道籌措學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，提高民辦幼兒園的教育服務(wù)質(zhì)量和公益性，政府可采取如下措施：“免、減、捐、返、放”財(cái)稅政策；政府取得經(jīng)營和管理權(quán)，即在不改變民辦園的私人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下，政府參與經(jīng)營，取得部分經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)；政府占有部分產(chǎn)權(quán)，即政府投入一定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)參股民辦幼兒園；政府接管部分民辦幼兒園，使之轉(zhuǎn)變?yōu)楣k園[7]。

（三）完善管理體制，健全服務(wù)體系

針對(duì)當(dāng)前學(xué)前教育管理混亂的現(xiàn)狀，急需建立完善的科學(xué)的管理體制，加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒園的管理力度，使民辦幼兒園規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展。政府對(duì)于民辦幼兒園的資助統(tǒng)一由教育行政部門歸口管理，各地民政、工商、稅務(wù)、物價(jià)等部門應(yīng)協(xié)助管理；將民辦幼兒園教師的職稱評(píng)定、培訓(xùn)并入公辦園服務(wù)體系，完善民辦園教師待遇和醫(yī)療保險(xiǎn)；根據(jù)辦園條件和保教質(zhì)量，對(duì)民辦園進(jìn)行評(píng)級(jí)，建立民辦園分級(jí)收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助制度。同時(shí)，各級(jí)教育行政主管部門應(yīng)積極采取應(yīng)對(duì)措施，建立健全民辦園保教質(zhì)量檢測與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施嚴(yán)格的學(xué)前教育質(zhì)量責(zé)任制度和問責(zé)制度[8]。

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[1][8]劉鴻昌,徐建平.從政府責(zé)任的視角看當(dāng)前我國學(xué)前教育的公益性.學(xué)前教育研究,2011,(2)

[2]杜燕紅.民辦園的公益性難題如何破解.中國教育報(bào)，2011年6月1日第12版

[3][7]蔡迎旗.幼兒教育財(cái)政投入與政策.北京:教育科學(xué)出版社,2007:2,160～166

[4]宋映泉.關(guān)于傾斜性學(xué)前教育財(cái)政投入模式的實(shí)證研究.北京大學(xué)中國教育財(cái)政科學(xué)研究所科研簡報(bào).2011,(4)

[5][6]龐麗娟,韋彥.學(xué)前教育立法——一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的課題.學(xué)前教育研究,2001,（1）