我國行業(yè)行政壟斷的形成及維持機理探析

○金國軒

（洛陽師范學(xué)院 河南 洛陽 471022）

一、引言

行政壟斷是政府機構(gòu)運用公共權(quán)力對市場競爭的限制和排斥，在行政壟斷存在的領(lǐng)域，公共權(quán)力取代市場機制完成資源的配置過程。與成熟市場經(jīng)濟條件下廠商通過向政府機構(gòu)提供轉(zhuǎn)移支付形成串謀以維持其壟斷地位不同，在我國當(dāng)前經(jīng)濟系統(tǒng)中，政府機構(gòu)直接或間接對市場進入、生產(chǎn)要素及產(chǎn)品流動等方面進行干預(yù)已成為系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性的現(xiàn)象。根據(jù)可得數(shù)據(jù)計算的結(jié)果，電力、電信、石油及鐵路等四個典型的行政壟斷行業(yè)在2006年所造成的效率損失達2.4萬億元，而且損失額有逐年遞增的趨勢（于良春、張偉，2010），行政壟斷已構(gòu)成我國進一步推進市場化改革進程的主要障礙。

由于在我國現(xiàn)行體制下，很多壟斷性產(chǎn)業(yè)同時具備自然壟斷與行政壟斷的二元性特征（王俊豪、王建明，2007），這使得區(qū)分自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制與行政壟斷變得非常重要。本文在將行政壟斷分為政府主動型及廠商主動型的前提下分析行政壟斷作為一種制度安排得以實現(xiàn)及強化的條件，從行政壟斷微觀參與主體的角度討論行政壟斷作為特定環(huán)境下經(jīng)濟系統(tǒng)的內(nèi)生結(jié)果出現(xiàn)的原因及其特征。

二、行業(yè)行政壟斷分析

對行政壟斷形成及維持機制的考察首先涉及行政壟斷主體的界定，行政壟斷的主體為公共權(quán)力部門與壟斷廠商聯(lián)合形成的某種共同體，在不同的發(fā)展階段，我國壟斷性行業(yè)中為尋求行政壟斷實現(xiàn)而更為主動的主體也有所區(qū)別。改革開放之初，當(dāng)壟斷廠商在行政關(guān)系上分別隸屬于某一職能部門時，在部門利益的驅(qū)動下更為主動的一方為政府機構(gòu)的相關(guān)職能部門。隨著市場化進程的深入，政企分離的推進則使壟斷廠商成為維持行政壟斷更為主動的一方。本文將以上兩種情形分別稱為政府主動型行政壟斷以及廠商主動型行政壟斷，本文將主要分析廠商主動型行政壟斷的形成及維持機制。此外，本文所界定的行政壟斷主體不同于規(guī)制經(jīng)濟學(xué)中所研究的規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商之間通過縱向串謀所形成的利益集團，在利益集團中串謀雙方尋求的是由權(quán)力尋租所帶來的腐敗收益。但在本文的框架下，公共權(quán)力部門的目標(biāo)是實現(xiàn)社會福利水平的最大化，行政壟斷則是公共權(quán)力在追逐公共利益過程中實現(xiàn)的結(jié)果，當(dāng)然本文并不否認行政壟斷中腐敗的存在，但這只構(gòu)成了公共權(quán)力對市場競爭進行干預(yù)的一個結(jié)果，也就是說，腐敗并不能構(gòu)成維持行政壟斷的目的。

行政壟斷并不僅僅出現(xiàn)在轉(zhuǎn)軌制度背景下，不同的國家在不同的發(fā)展階段也曾出現(xiàn)過行政壟斷。例如，英國在1921年政府通過法律將在“一戰(zhàn)”前就已走向壟斷化的鐵路業(yè)進一步合并為四個壟斷組織，這四個壟斷組織控制了全國鐵路運輸?shù)?5%。而德國在1989年改革之前整個郵政、電信經(jīng)營市場長期封閉，由郵電部下屬的國有企業(yè)壟斷經(jīng)營（楊蘭品、張秀生，2005）。這些國家中的行政壟斷問題已通過以私有化為核心的改革而解決，以上經(jīng)驗似乎意味著國有產(chǎn)權(quán)成為行政壟斷出現(xiàn)的主要原因，但成熟市場經(jīng)濟國家中國有企業(yè)同樣大量存在，但卻并未引發(fā)行政壟斷出現(xiàn)的事實顯示國有產(chǎn)權(quán)既不構(gòu)成行政壟斷產(chǎn)生的充分條件，也不構(gòu)成行政壟斷產(chǎn)生的必要條件。

典型的行政壟斷行業(yè)廠商，例如，從事電力、電信、石油或鐵路運輸?shù)刃袠I(yè)的廠商，生產(chǎn)初始投資巨大、需求價格彈性較低、難以進行儲存的產(chǎn)品或服務(wù)。這些產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著基礎(chǔ)設(shè)施平臺作用，由于歷史的原因，我國這些產(chǎn)業(yè)中的國有化程度較高，而且其部分產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)具備自然壟斷的性質(zhì)。由于以上特征，存在一個對公共項目進行規(guī)制的政府機構(gòu)。對國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)，我國《反壟斷法》明確了國家對經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護消費者利益，促進技術(shù)進步。這意味著國家認可并保障相關(guān)行業(yè)廠商的壟斷地位，并由《反壟斷法》進行豁免。此外，這一規(guī)定也明確了壟斷廠商規(guī)制機構(gòu)的目標(biāo)。本文認為這里對壟斷地位認可及對消費者利益保護這兩個在經(jīng)濟學(xué)中相互沖突目標(biāo)的同時出現(xiàn)正是行政壟斷的存在導(dǎo)致政府機構(gòu)在政策設(shè)計中兩難選擇的結(jié)果。此外，由對我國壟斷性行業(yè)及其規(guī)制機構(gòu)的考察可以發(fā)現(xiàn)在壟斷廠商與規(guī)制機構(gòu)之間存在著較強的旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象，即在它們之間有著較強的人事關(guān)聯(lián)，這導(dǎo)致了兩個方面結(jié)果的出現(xiàn)：人事上的流轉(zhuǎn)使壟斷廠商的成本類型等私人信息成為規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商之間的共同知識，這使對壟斷廠商的價格規(guī)制方案更多地采用了成本加成的設(shè)計；人事關(guān)聯(lián)有利于規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商之間共同信念的形成，這將更有利于行政壟斷這一制度安排作為均衡結(jié)果而出現(xiàn)。

三、行業(yè)行政壟斷的形成及維持

根據(jù)本文前面對行政壟斷的分類，我們將討論廠商主動型行政壟斷中由更為主動的廠商一方向規(guī)制機構(gòu)傳遞有利于行政壟斷形成的信念從而實現(xiàn)這一制度安排的過程。下面，我們分別從行為目標(biāo)、制度保證以及實現(xiàn)條件三個角度分析行政壟斷形成及維持的傳導(dǎo)機制。

1、行為目標(biāo)

考慮規(guī)制機構(gòu)的行為目標(biāo)，本文設(shè)規(guī)制機構(gòu)的目標(biāo)是實現(xiàn)社會福利水平的最大化，如果將這一目標(biāo)進行分解的話，我們會發(fā)現(xiàn)維持國民經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長同樣與這一目標(biāo)相容。而在現(xiàn)階段，我國的壟斷性行業(yè)控制了絕大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，形成了對生產(chǎn)要素供給的壟斷，同時，這些壟斷廠商憑借行政壟斷獲取了大量超額利潤，根據(jù)嚴海寧、汪紅梅（2009）的分析，我國國有企業(yè)的主要利潤高度依賴少數(shù)幾個行政壟斷行業(yè)，特別是石油和天然氣開采業(yè)和電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，它們常年占國有企業(yè)利潤的一半左右。而歷年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，國資委下屬的大型央企利潤占全部國有企業(yè)利潤總額的70%以上。即便不考慮這些壟斷廠商的國有性質(zhì)，規(guī)制機構(gòu)對于經(jīng)濟增長的考慮也使壟斷廠商在市場地位、產(chǎn)品定價等方面享有較強的討價還價能力，這使規(guī)制機構(gòu)在考慮社會福利水平的計算時將賦予壟斷廠商更大的權(quán)重。規(guī)制機構(gòu)行為目標(biāo)選擇上的變化使壟斷廠商獲取行政壟斷保護具備了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

2、制度保證

制度經(jīng)濟學(xué)的研究認為，一項特定制度安排得以實現(xiàn)最重要的因素是在經(jīng)濟系統(tǒng)參與人之間形成某種共同信念。正如本文前面的討論，我國現(xiàn)階段下規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商間存在著的較強的旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象為共同信念的形成創(chuàng)造了條件。以電力行業(yè)為例，根據(jù)公開資料顯示，歷年來電力規(guī)制部門的主要成員均來自被規(guī)制的電力廠商（于良春等，2010）。這樣的安排，一方面使規(guī)制機構(gòu)對受規(guī)制壟斷廠商的成本、運營等方面的信息有比較充分的了解；另一方面也使信息的傳遞及利益的輸送變得效率更高。在本文的分析中，壟斷廠商對生產(chǎn)要素價格波動、技術(shù)進步等外生不確定性發(fā)生概率掌握著相對于規(guī)制機構(gòu)來說更好的信息水平，在這一信息優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，壟斷廠商可以方便地透過旋轉(zhuǎn)門所創(chuàng)造的便利渠道將其所可能面對的風(fēng)險信息傳遞給規(guī)制機構(gòu)。而且由于人事上的關(guān)聯(lián)，壟斷廠商能夠獲得更多的機會說服規(guī)制機構(gòu)相信它所傳遞的信息以促使在規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商之間形成關(guān)于外生不確定性的共同信念。共同信念能夠越快形成，則規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商向行政壟斷均衡結(jié)果調(diào)整的速度也就越快，因此，規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商由旋轉(zhuǎn)門所形成的人事上的關(guān)聯(lián)成為行政壟斷得以產(chǎn)生的重要制度保證。

3、實現(xiàn)條件

規(guī)制權(quán)力的過于集中構(gòu)成了行政壟斷的實現(xiàn)條件。作為設(shè)計并執(zhí)行對壟斷廠商規(guī)制方案設(shè)計的公共機構(gòu)，規(guī)制機構(gòu)在設(shè)置上應(yīng)遵循獨立性、法制化、集中性、透明性原則，并應(yīng)具備相應(yīng)的規(guī)制能力（肖興志，2003）。規(guī)制權(quán)力的集中應(yīng)以規(guī)制機構(gòu)享有獨立性以及透明性特征為前提，其中獨立性不僅意味著規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商之間保持相互獨立，更意味著規(guī)制機構(gòu)要與政府其他行政部門之間保持相互獨立，只有這樣規(guī)制機構(gòu)的行為目標(biāo)才不會因受到其他政府機構(gòu)的影響而產(chǎn)生偏離。規(guī)制權(quán)力的集中使規(guī)制效率得以提高，而且能夠最大程度地縮小規(guī)制方案設(shè)計及執(zhí)行中的漏洞，但如果規(guī)制機構(gòu)無法保持獨立性及透明性等特征的話，那么，這種情形下規(guī)制權(quán)力的集中將使行政壟斷獲得實現(xiàn)的保證。其原因在于，一方面，規(guī)制機構(gòu)獨立性的缺失將使其在行為選擇上受到政府其他機構(gòu)在諸如經(jīng)濟增長、國有資產(chǎn)保值增值等方面的影響。另一方面，規(guī)制機構(gòu)與壟斷廠商在人事上的關(guān)聯(lián)也將使其無法在規(guī)制方案設(shè)計及執(zhí)行過程中保持獨立性，由上面的討論可以知道，這兩方面的影響將使行政壟斷作為均衡結(jié)果更為容易實現(xiàn)。在無法保持獨立性的前提下，如果規(guī)制權(quán)力相對分散，那么，廠商主動型行政壟斷的形成及維持需要多個規(guī)制機構(gòu)之間進行協(xié)調(diào)，而且在多個參與人之間形成共同信念的困難程度也將大大超過兩個參與人的情形，這將使行政壟斷這一制度安排的組織及協(xié)調(diào)成本上升。因此，如果在獨立性缺失情形下規(guī)制權(quán)力集中于一個規(guī)制機構(gòu)，將使行政壟斷產(chǎn)生及維持的可能性大大增加。

四、結(jié)論

由以上討論可以發(fā)現(xiàn)，壟斷廠商的國有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)既沒有構(gòu)成行政壟斷產(chǎn)生及維持的充分條件，也沒有構(gòu)成必要條件。無論壟斷廠商具備何種產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，如果以上三個條件得到滿足，廠商主動型行政壟斷都有可能作為一種特定的制度安排而出現(xiàn)。由于歷史的原因，我國的壟斷性行業(yè)基本由國有壟斷廠商構(gòu)成，此外，我國的國有壟斷廠商是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，在歷史上它們都曾隸屬于某一政府機構(gòu)，這些不可抗拒的因素使本文討論的行政壟斷形成及維持的條件更為容易實現(xiàn)。因此，在本文的分析中壟斷廠商的國有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)只構(gòu)成了行政壟斷形成及維持的促進因素，這使我們在不需要大規(guī)模變更壟斷廠商產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下研究解決行政壟斷問題成為可能。

[1]于良春、張偉：中國行業(yè)性行政壟斷的強度與效率損失研究[J].經(jīng)濟研究，2010（3）.

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[4]楊蘭品、張秀生：試論發(fā)達國家的行政壟斷及其啟示[J].當(dāng)代經(jīng)濟研究，2005（11）.

[5]肖興志：自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革模式研究[M].東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2003.