GPA與我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算

○范佳杰

（安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 安徽 合肥 230039）

建立現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度是西方資產(chǎn)階級(jí)革命的重大成果之一，也是人類歷史上的偉大跨越。它作為現(xiàn)代民主社會(huì)的一項(xiàng)重要基石，是政治文明不斷進(jìn)步、法治精神不斷完善、公共意志得到充分尊重的要求。由政府預(yù)算上升到國(guó)家法律，必須經(jīng)過(guò)民主代議機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的審議、討論、完善和最后批準(zhǔn)，上升為國(guó)家法律并受社會(huì)的監(jiān)督執(zhí)行。預(yù)算草案以及決議的公開是這一切民主程序的前提。本文所討論的政府采購(gòu)，作為政府財(cái)政支出的重要部分，能否借助于加入GPA的時(shí)機(jī)和要求，倒逼我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算的公開進(jìn)而推進(jìn)部門預(yù)算的公開，其進(jìn)程與結(jié)果很值得期待和觀察。

一、從WTO到GPA

2001年，我國(guó)在入世提交的《中國(guó)加入工作組報(bào)告書》中就做出了承諾：在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)盡快加入GPA。2006年，我國(guó)政府宣布在2007年12月底前啟動(dòng)加入GPA的談判程序。2007年12月28日，我國(guó)正式啟動(dòng)加入GPA的談判。2008年2月，中國(guó)政府派出代表團(tuán)赴日內(nèi)瓦與GPA成員開展了首輪談判。2008年5月13日，財(cái)政部公布了中國(guó)加入GPA初步出價(jià)清單。同時(shí)，中國(guó)還承諾2020年向APEC成員開放政府采購(gòu)市場(chǎng)。

GPA是針對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)而制定的規(guī)則。作為WTO下的一個(gè)諸邊協(xié)議，它不同于W TO的其他一攬子協(xié)議，不屬于那種一旦加入其他協(xié)定隨之生效的范疇。W TO成員自愿選擇是否加入GPA，締約方可根據(jù)各自具體情況談判加入的具體承諾條件，且談判結(jié)果僅在簽字成員間發(fā)生效力。所以，它為參加方另行提供了條約談判場(chǎng)所。

二、我國(guó)的政府采購(gòu)預(yù)算

各國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)制度的首要目的就是節(jié)約財(cái)政資金，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，規(guī)范財(cái)政支出管理。所以，作為財(cái)政管理體制的一個(gè)重要組成部分，政府采購(gòu)首先是對(duì)財(cái)政活動(dòng)的約束和規(guī)范。在一個(gè)民主的社會(huì)，財(cái)政透明是保障公民基本知情權(quán)和監(jiān)督政府的一個(gè)重要組成部分，也是民眾對(duì)政府財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督的基本前提和政府提高效率行為的重要手段。對(duì)政府采購(gòu)?fù)该鞫鹊囊蟛荒軆H僅局限于在政府采購(gòu)市場(chǎng)上采購(gòu)方和供應(yīng)商的信息對(duì)稱，而應(yīng)該更多著眼于采購(gòu)的資金來(lái)源、規(guī)模、方向和內(nèi)容，項(xiàng)目的可行性、績(jī)效的評(píng)價(jià)等關(guān)于財(cái)政支出的評(píng)估及事后的問(wèn)責(zé)方面，充分尊重基本的公民政治權(quán)利，規(guī)范政府對(duì)財(cái)政資金的使用，尋找提高資金使用效率、建設(shè)廉潔政府的有效途徑。

《政府采購(gòu)法》第三十三條：“負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總。”第六條：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。”第三十六條：“在招標(biāo)采購(gòu)中，若出現(xiàn)‘投標(biāo)人的報(bào)價(jià)均超過(guò)了采購(gòu)預(yù)算，采購(gòu)人不能支付的’情形時(shí)，應(yīng)予廢標(biāo)?！闭少?gòu)預(yù)算若要得到批準(zhǔn)，必須先要公眾了解，而嚴(yán)格的執(zhí)行也必須要求對(duì)批準(zhǔn)了的預(yù)算予以公開透明。同樣，按照GPA第十七條中：“在任何其他方要求下，締約方必須依照本協(xié)議及時(shí)提供所有必要的信息以證實(shí)采購(gòu)活動(dòng)的公平性和無(wú)私性，包括中標(biāo)者的特點(diǎn)和相對(duì)優(yōu)勢(shì)的信息。”如果沒(méi)有政府采購(gòu)預(yù)算的公開，對(duì)超過(guò)報(bào)價(jià)的供應(yīng)商的排除就無(wú)法提供“公平性和無(wú)私性”的證據(jù)。但從我國(guó)的實(shí)際看，只有少部分地區(qū)公開了政府采購(gòu)預(yù)算中一小部分的內(nèi)容。我國(guó)目前所公布的政府采購(gòu)預(yù)算基本都是狹義的項(xiàng)目預(yù)算，也就是說(shuō)通常只針對(duì)招標(biāo)采購(gòu)，執(zhí)行一次招標(biāo)采購(gòu)才將相應(yīng)的預(yù)算金額公開。像競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)這三種更容易出現(xiàn)問(wèn)題的采購(gòu)形式的預(yù)算金額卻無(wú)法得知。

三、關(guān)于政府采購(gòu)預(yù)算公開的討論

政府采購(gòu)預(yù)算是否應(yīng)該公開，公開是好是壞，公開的時(shí)間表如何確定，都是各方一直爭(zhēng)論不休的話題。在這里存在以下幾種觀點(diǎn)。

1、政府采購(gòu)預(yù)算公開是大勢(shì)所趨

不公開就做不到對(duì)所有投標(biāo)人的公平，本年度能否爭(zhēng)取到資金、能爭(zhēng)取到多少資金，以及爭(zhēng)取到的資金什么時(shí)候下?lián)?、下?lián)艿馁Y金如何安排，這些在年前編部門預(yù)算的時(shí)候根本無(wú)法獲知。這部分資金存在著這么多不確定的因素，使得這一年度的政府采購(gòu)也充滿了不確定性，對(duì)資金的使用效率無(wú)法進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，但這靠政府采購(gòu)行為本身無(wú)法解決。另外，提高政府采購(gòu)預(yù)算透明度，是提高政府采購(gòu)資金效率和規(guī)范性的需要，是提高財(cái)政管理科學(xué)化精細(xì)化水平的需要，是提高政府透明度和公信力的需要。政府采購(gòu)要解決“三公”的問(wèn)題，預(yù)防腐敗，也必須將政府采購(gòu)支出的預(yù)算公開，將“三公”經(jīng)費(fèi)通過(guò)審議，在監(jiān)督下進(jìn)行實(shí)施。

2、因?yàn)闂l件尚不成熟而為時(shí)尚早

很多政府采購(gòu)預(yù)算都沒(méi)有編制，公開就無(wú)從談起。部門預(yù)算公開確實(shí)是大勢(shì)所趨，但采購(gòu)預(yù)算可以不公開。預(yù)算編得不準(zhǔn)確是采購(gòu)預(yù)算公開過(guò)程中面臨的最大問(wèn)題。工程預(yù)算一般由設(shè)計(jì)院做可行性投資估算，初步設(shè)定項(xiàng)目概算和施工圖預(yù)算，做預(yù)算的人要有施工經(jīng)驗(yàn)，有的部分要由造價(jià)師來(lái)做，這是一個(gè)專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作。采購(gòu)預(yù)算公開，可以公開買什么、買多少（指數(shù)量），至于具體采購(gòu)環(huán)節(jié)中涉及的要花多少錢來(lái)買，那是技術(shù)性問(wèn)題，不一定非要公開。如果一定要公開的話，公開價(jià)格幅度最好，在采購(gòu)中設(shè)置金額上下限，但幅度不能太窄，這樣既能增加采購(gòu)的技術(shù)性，也能增加商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性。還有一種方法，就是采購(gòu)預(yù)算不與招標(biāo)合同直接掛鉤，也就是說(shuō)采購(gòu)預(yù)算不作為評(píng)標(biāo)的標(biāo)底。世行、亞行的工程招投標(biāo)中，工程預(yù)算與投標(biāo)報(bào)價(jià)范圍就不是一回事。因?yàn)轭A(yù)算是根據(jù)定額來(lái)做的，定額調(diào)整趕不上市場(chǎng)變化，投標(biāo)評(píng)標(biāo)時(shí)可以不依靠預(yù)算。任何采購(gòu)都要討價(jià)還價(jià)，如果連底牌都亮出來(lái)了，就會(huì)失去討價(jià)還價(jià)的空間。

在我國(guó)加入GPA談判的背景之下討論我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算，需要明白這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)：政府采購(gòu)預(yù)算的透明是外在的壓力還是內(nèi)在的要求。政府采購(gòu)預(yù)算的公開不是為了迎合GPA的要求，而是我國(guó)政治民主化、政務(wù)公開化、轉(zhuǎn)變職能、依法治國(guó)、依法監(jiān)督的需要。所以，政府采購(gòu)預(yù)算是否公開應(yīng)該考慮是否符合財(cái)政管理的要求，而不是政府采購(gòu)具體環(huán)節(jié)是否需要，加入GPA只是政府采購(gòu)預(yù)算改革的助推器。只有樹立這種觀點(diǎn)，才能理解政府采購(gòu)是我國(guó)財(cái)政管理體制的一部分，加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的透明度，進(jìn)而利用這種契機(jī)推動(dòng)我國(guó)部門預(yù)算透明的重要意義。

四、政府采購(gòu)預(yù)算內(nèi)容

從政府采購(gòu)的監(jiān)督以及意義來(lái)看，以往只是涉及到具體的采購(gòu)行為和采購(gòu)效果，而把政府采購(gòu)預(yù)算放到部門預(yù)算里研究的比較少，這就使政府采購(gòu)預(yù)算處在兩者之間，成了一個(gè)邊緣化的問(wèn)題。

近期召開的全國(guó)GPA談判應(yīng)對(duì)工作及政府采購(gòu)工作會(huì)議明確提出，深化政府采購(gòu)制度改革的目標(biāo)是：結(jié)合GPA談判進(jìn)程，逐步建立涵蓋各類預(yù)算體系資金、各類政府采購(gòu)主體（含軍事采購(gòu)、有關(guān)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)）和各類采購(gòu)對(duì)象，符合公共管理要求和GPA規(guī)則的政府采購(gòu)管理制度。翟剛在會(huì)議上說(shuō)，政府采購(gòu)在財(cái)政整體改革中的角色定位：第一，適應(yīng)政府預(yù)算體系改革與支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，繼續(xù)擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模和范圍，進(jìn)一步將政府采購(gòu)的職能作用覆蓋到所有政府支出及公共事務(wù)范圍；第二，適應(yīng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化的改革要求，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)監(jiān)管水平，大力推動(dòng)政府采購(gòu)制度改革與財(cái)政其他改革的融合工作，其目標(biāo)就是建立完整的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理體系；第三，適應(yīng)財(cái)政完善宏觀調(diào)整的需要，加強(qiáng)與預(yù)算、稅收、國(guó)債、貼息等調(diào)控手段的協(xié)調(diào)配合。如上所述，將GPA、政府采購(gòu)預(yù)算、財(cái)政管理體制作為整體聯(lián)系起來(lái)，作為政府采購(gòu)的重點(diǎn)，明確了政府采購(gòu)預(yù)算的地位。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定：“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”財(cái)政性資金包括財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金。財(cái)政預(yù)算資金是指年初預(yù)算安排的資金和預(yù)算執(zhí)行中財(cái)政追加的資金，預(yù)算外資金是指政府批準(zhǔn)的各類行政事業(yè)收費(fèi)或基金等。按照國(guó)內(nèi)采購(gòu)法的規(guī)定，只要是財(cái)政資金的采購(gòu)都應(yīng)該公開，那就包括了預(yù)算內(nèi)采購(gòu)的公開和預(yù)算外采購(gòu)的公開。但我國(guó)目前部門預(yù)算的實(shí)情是：存在大量的預(yù)算外資金，這部分資金沒(méi)有納入到預(yù)算管理，更不可能指望能夠公開。所以在我國(guó)部門預(yù)算公開的趨勢(shì)之下，要規(guī)范預(yù)算外資金的管理，將其納入到預(yù)算內(nèi)并依法公開，加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算的監(jiān)管職能，防止將預(yù)算內(nèi)資金的采購(gòu)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外資金的采購(gòu)。另外，政府采購(gòu)其實(shí)不只是集中采購(gòu)，還有分散采購(gòu)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)和單一來(lái)源采購(gòu)方式，而我國(guó)《政府采購(gòu)法》的上述規(guī)定僅涉及集中采購(gòu)，因而縮小了政府采購(gòu)的范圍。其他幾種形式的采購(gòu)方式也應(yīng)該編入政府采購(gòu)預(yù)算中，即使不受《政府采購(gòu)法》的約束，也應(yīng)該受到《預(yù)算法》和政府采購(gòu)預(yù)算的約束；或者就是修改目前的《政府采購(gòu)法》，將除了集中管理的其他幾種采購(gòu)也納入政府采購(gòu)管理之中，嚴(yán)格編制政府采購(gòu)預(yù)算，規(guī)范資金的審批、使用和監(jiān)督。

GPA關(guān)于附錄一中列出的開放清單，是雙方討價(jià)還價(jià)達(dá)成的結(jié)果，開放清單內(nèi)門檻價(jià)以上的采購(gòu)都要通過(guò)國(guó)際招標(biāo)的方式進(jìn)行。根據(jù)透明度原則，這些采購(gòu)資金會(huì)以政府采購(gòu)預(yù)算的方式予以公開，而協(xié)議不會(huì)具體區(qū)分資金的來(lái)源以及資金的性質(zhì)。所以說(shuō)，GPA不能也無(wú)權(quán)具體規(guī)定一個(gè)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算制度和預(yù)算編制方法，但是通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)行為和原則的規(guī)定，可以促使財(cái)政預(yù)算走向科學(xué)化、精細(xì)化和公開化。

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