華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益保護(hù)立法模式探析

劉國(guó)福

(北京理工大學(xué)法學(xué)院 北京 100081)

華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益保護(hù)立法模式探析

劉國(guó)福

(北京理工大學(xué)法學(xué)院 北京 100081)

華僑;權(quán)益;立法;僑務(wù)工作

隨著中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民權(quán)益保障方面的法律越來(lái)越健全。適時(shí)賦予華僑完全的國(guó)內(nèi)公民待遇，逐步淡化乃至適時(shí)取消對(duì)其的適當(dāng)照顧，增加有關(guān)公民權(quán)益保障一般法中的涉僑內(nèi)容，是保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益的有效方法。學(xué)界通說(shuō)的制訂特別法保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益，因其立法和執(zhí)法成本巨大，并非保護(hù)華僑權(quán)益的最佳選擇。保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益的立法模式由特別法轉(zhuǎn)向一般法，以及由此引起的僑務(wù)工作的調(diào)整，是一個(gè)需要引起華僑工作者高度重視的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

華僑是中國(guó)公民的一個(gè)特殊群體，有效保護(hù)其國(guó)內(nèi)權(quán)益對(duì)于凝聚僑心和匯集僑智非常重要。地方政府沿襲1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》 (2000年修訂)的特別法模式，制訂了一些保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益的單行法規(guī)。這些單行法規(guī)的實(shí)施取得了一定的成績(jī)，但是也存在不少問(wèn)題。如何確定國(guó)家層面《華僑權(quán)益保護(hù)法》的立法模式和解決立法中遇到的難點(diǎn)，是擺在僑務(wù)工作者及有關(guān)人士面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一 華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益保護(hù)政策的理性回顧和法律思考

雖然我國(guó)目前還沒(méi)有全國(guó)性的保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益的法律，但是一些地方政府在實(shí)踐中對(duì)保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益做出了有益的嘗試，并頒布了一些地方性法規(guī)規(guī)章，例如:2001年《武漢市出境定居人員權(quán)益保障規(guī)定》、2003年《杭州市出國(guó)定居人員權(quán)益保障規(guī)定》、2006年《浙江省華僑權(quán)益保障暫行規(guī)定》。這三部法律文件均將保護(hù)歸僑僑眷的“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”原則適用于對(duì)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益的保障，對(duì)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益的保護(hù)內(nèi)容與對(duì)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容基本相同，主要集中表現(xiàn)在以下10個(gè)方面:興辦企業(yè)享受有關(guān)優(yōu)惠待遇;捐贈(zèng)按有關(guān)稅收規(guī)定給予稅前扣除;保護(hù)華僑投資企業(yè)的合法權(quán)益和正當(dāng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);未到期的原承包合同在承包人出國(guó)定居后依法不予變更;拆遷華僑私有房屋給予合理補(bǔ)償和妥善安置;直系親屬續(xù)租原來(lái)華僑租住的公房;經(jīng)批準(zhǔn)出國(guó)定居，離境前可以一次性結(jié)清應(yīng)屬其本人的社保費(fèi)用;養(yǎng)老金可以委托他人領(lǐng)取;華僑子女在監(jiān)護(hù)人所在地讀書(shū)享有與就讀地居民子女入學(xué)同等待遇;允許回國(guó)定居入境時(shí)已懷孕且國(guó)內(nèi)只有一個(gè)孩子的華僑再生育等。

但是，基于華僑具有海外關(guān)系、做出重大貢獻(xiàn)、弱勢(shì)、履行更多義務(wù)等特殊性，而對(duì)其國(guó)內(nèi)權(quán)益予以適當(dāng)照顧，在理論上存在諸多不嚴(yán)密之處。

目前，華僑具有海外關(guān)系的獨(dú)特性正在逐漸減弱。改革開(kāi)放之初，我國(guó)急需打開(kāi)國(guó)門(mén)，密切與國(guó)外的聯(lián)系，華僑由于歷史和血緣原因，具有豐富的海外關(guān)系，從而成為了特殊群體。近年來(lái)，華僑因具有海外關(guān)系而成為特殊群體的情況發(fā)生了變化。隨著越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)其他中國(guó)公民出國(guó)，具有海外關(guān)系的群體由華僑擴(kuò)展到了國(guó)內(nèi)其他中國(guó)公民，而且人數(shù)增長(zhǎng)迅猛。1952—1978年，中國(guó)公民出境人數(shù)總和為26萬(wàn)人次，平均每年1萬(wàn)人次左右［1］。2008年，中國(guó)內(nèi)地公民出入境總和已達(dá)9，100萬(wàn)人次［2］。出國(guó)留學(xué)人數(shù)由1978年的860人發(fā)展到2007年的14.45萬(wàn)人，30年擴(kuò)大了168倍［3］。在中國(guó)國(guó)際化程度日漸加深的背景下，具有海外關(guān)系的公民群體日益普遍化和大眾化，這符合國(guó)際移民的發(fā)展潮流。

基于少數(shù)華僑的重大貢獻(xiàn)，給予所有華僑特殊保護(hù)，有悖于權(quán)利理論適用于每一名華僑的法律邏輯。同時(shí)，也很難解釋國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資源重新分配，給予沒(méi)有做出重大貢獻(xiàn)的華僑適當(dāng)照顧時(shí)，如何對(duì)其他中國(guó)公民群體做到公平公正。如果以適當(dāng)照顧華僑符合全體人民根本利益作為公平公正的解釋?zhuān)差H顯牽強(qiáng)，因?yàn)椴唤o予沒(méi)有做出重大貢獻(xiàn)的華僑適當(dāng)照顧，也不一定不符合全體人民根本利益。如果認(rèn)為有些華僑雖然沒(méi)有做出重大貢獻(xiàn)，但是與做出了重大貢獻(xiàn)的華僑同屬一個(gè)群體，是利益相關(guān)者，應(yīng)給予其特殊保護(hù)，也需要商榷。因?yàn)槿绻媸侵溉A僑本人的利益，那么基于人身的利益相關(guān)者就應(yīng)該是其親屬，而不是任何其他人。

如果將華僑視為弱勢(shì)群體，那么其弱在什么地方?婦女、兒童、老年人和殘疾人的弱，是其與其他群體相比，在生理上不強(qiáng)壯或不健全;少數(shù)民族的弱，是其經(jīng)濟(jì)文化水平、所處自然環(huán)境比漢族的要差;消費(fèi)者的弱，是其與廠家、商家相比處于信息和專(zhuān)業(yè)知識(shí)不對(duì)稱的被動(dòng)地位。由于華僑與歸僑僑眷的人群整體性及其所處國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，華僑與歸僑僑眷的“弱”明顯不屬于以上三類(lèi)。歸僑僑眷中固然有生活困難者，但更有已經(jīng)或逐漸成為政治上有影響、社會(huì)上有地位、經(jīng)濟(jì)上有實(shí)力、專(zhuān)業(yè)上有造詣?wù)撸荒軐⑵湟桓乓暈槿鮿?shì)群體。我國(guó)數(shù)千萬(wàn)海外僑胞，居住在100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，他們擁有比較雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，且不乏高層次人才。另外，我國(guó)法律文件也沒(méi)有正式將華僑歸僑僑眷列為弱勢(shì)群體。

另外，因?yàn)槿A僑比其他社會(huì)群體履行了并將繼續(xù)履行更多的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利理論，就要賦予其比其他群體更多的權(quán)利?華僑在中國(guó)境內(nèi)居留的時(shí)間短于其他公民，與中國(guó)的聯(lián)系度比其他公民弱，導(dǎo)致其對(duì)中國(guó)履行的義務(wù)比在中國(guó)境內(nèi)居留的公民對(duì)中國(guó)履行的義務(wù)，少的可能性大于多的可能性。雖然公民為國(guó)家盡多少義務(wù)，不僅僅是由其居留時(shí)間長(zhǎng)短決定，并不是說(shuō)居留時(shí)間長(zhǎng)所盡義務(wù)就一定多，但是從邏輯上講，作為一個(gè)群體，居留時(shí)間長(zhǎng)比居留時(shí)間短為國(guó)家所盡義務(wù)的可能性要大。在缺少精確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的情況下，法律賦予的權(quán)利顯然應(yīng)該基于被賦予者盡義務(wù)大的可能性而不是小的可能性。退一步來(lái)講，即使華僑履行了更多義務(wù)這一說(shuō)法可以接受，從法律角度看，也應(yīng)該是賦予履行了更多義務(wù)的華僑而不是所有的華僑更多權(quán)益。

近年來(lái)，國(guó)家頒布實(shí)施了一系列保護(hù)公民各種權(quán)利的法律，從一般法的角度，在全體公民的層面上尊重和保障華僑權(quán)利的法制環(huán)境日漸成熟，這使“一視同仁、不得歧視”的華僑保護(hù)政策完全可以在一般法環(huán)境下得以實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，解決華僑維權(quán)法律糾紛的依據(jù)也是一般法［4］。在這種環(huán)境下，不一視同仁、歧視華僑的主要原因是，沒(méi)有有效地貫徹實(shí)施一般法，而不是沒(méi)有保護(hù)華僑權(quán)益的特別法。

在實(shí)踐中，對(duì)華僑照顧措施的實(shí)施效果也越來(lái)越不明顯，對(duì)華僑的實(shí)際幫助意義日漸減少。華僑投資企業(yè)作為中國(guó)企業(yè)，其享有的合法權(quán)益和正當(dāng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受1993年《公司法》(2004年修正)及相關(guān)法律的保護(hù)。未到期的原承包合同在承包人出國(guó)定居后依法不予變更，直系親屬續(xù)租原來(lái)華僑租住的公房，應(yīng)遵守1999年《合同法》的有關(guān)規(guī)定。經(jīng)批準(zhǔn)出國(guó)定居，離境前可以一次性結(jié)清應(yīng)屬其本人的社保費(fèi)用，養(yǎng)老金可以委托他人領(lǐng)取，也與個(gè)人離職和在國(guó)內(nèi)遷徙時(shí)享有的相關(guān)權(quán)益沒(méi)有太大區(qū)別。由于中國(guó)嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策，允許回國(guó)定居入境時(shí)已懷孕且國(guó)內(nèi)只有一個(gè)孩子的華僑再生育，無(wú)疑是對(duì)華僑的照顧。然而，計(jì)劃生育照顧并不局限于華僑，也惠及歸僑和出國(guó)留學(xué)人員。1999年《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》就華僑捐贈(zèng)作出了具體的規(guī)定，從總體上講，國(guó)家已經(jīng)將用于國(guó)內(nèi)公益事業(yè)的華僑捐贈(zèng)物資視為一般意義的境外捐贈(zèng)，關(guān)于華僑捐贈(zèng)的照顧性規(guī)定基本上失去了意義。2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置，沒(méi)有對(duì)拆遷華僑私有房屋給予補(bǔ)償和安置作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。

另外，關(guān)于華僑子女在監(jiān)護(hù)人所在地讀書(shū)享有與就讀地居民子女入學(xué)同等待遇的問(wèn)題，如果華僑子女是中國(guó)公民，政府有義務(wù)幫助其接受義務(wù)教育，其與當(dāng)?shù)鼐用褡优粯愚k理入學(xué)手續(xù)是其權(quán)利，這些在1986年《義務(wù)教育法》(2006年修訂)中有明確規(guī)定，不能稱之為照顧。只有當(dāng)華僑子女是外國(guó)公民，“視同當(dāng)?shù)鼐用褡优k理入學(xué)手續(xù)”的規(guī)定才是對(duì)其的照顧。然而，父母是華僑，子女是所在國(guó)公民且回國(guó)就讀義務(wù)教育的情況并不多見(jiàn)，因?yàn)榧热怀蔀榱怂趪?guó)公民，按常理而言，只有接受所在國(guó)的義務(wù)教育，才能更好地在所在國(guó)生存和發(fā)展。而且，受地方保護(hù)主義影響，子女入學(xué)照顧措施在某些地方并沒(méi)有得到貫徹實(shí)施。在上海市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，華僑子女就讀中小學(xué)校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍參照外省市籍學(xué)生在滬的借讀生標(biāo)準(zhǔn)，有的學(xué)校還以學(xué)位有限為由收取贊助費(fèi)，華僑對(duì)此普遍不滿意［5］。

華僑最需要的是平等地享有國(guó)內(nèi)公民的權(quán)利，而不是適當(dāng)照顧。如上海市僑辦翟靖所言，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，國(guó)外華僑在國(guó)內(nèi)的活動(dòng)和事務(wù)日益增多，有的甚至已長(zhǎng)期在國(guó)內(nèi)工作就業(yè)、興辦實(shí)業(yè)。但是，由于我國(guó)目前的法律法規(guī)中沒(méi)有針對(duì)華僑權(quán)益的保護(hù)內(nèi)容，致使一些地方和部門(mén)不能正確對(duì)待和保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益，例如選舉權(quán)未能落實(shí)，勞動(dòng)權(quán)缺乏保護(hù)，華僑房屋兩權(quán)分離，華僑子女接受義務(wù)教育繳納借讀費(fèi)、贊助費(fèi)，華僑因?yàn)闆](méi)有戶口和身份證不能享受社會(huì)保障，定居國(guó)外很難知道國(guó)內(nèi)權(quán)益受損情況等［6］。1954年《憲法》第23條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市、軍隊(duì)和華僑選出的代表組成?！钡?，關(guān)于選舉華僑作為全國(guó)人大代表的規(guī)定卻沒(méi)能在此后的《憲法》和1979年《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》(2004年修訂)中得到延續(xù)。1979年《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)選舉法》(2004年修訂)第6(2)(3)條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)和歸僑人數(shù)較多地區(qū)的地方人民代表大會(huì)，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表。旅居國(guó)外的中華人民共和國(guó)公民在縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表選舉期間在國(guó)內(nèi)的，可以參加原籍地或者出國(guó)前居住地的選舉?！北娝苤?，華僑和歸僑是兩個(gè)緊密聯(lián)系，但是又有著不同特點(diǎn)的群體，歸僑代表不能取代華僑代表。所以，能否從便利華僑參加選舉出發(fā)，按照其境外居住區(qū)域劃分選區(qū)，允許其在境外所在使領(lǐng)館而不是原籍地或者出國(guó)前居住地參加選舉?總的來(lái)說(shuō)，華僑與國(guó)內(nèi)公民享受權(quán)利的種種不平等現(xiàn)象有可能產(chǎn)生負(fù)面影響，導(dǎo)致社會(huì)矛盾。

將華僑界定為位于外國(guó)人與中國(guó)人之間的一個(gè)特殊群體，以對(duì)其適當(dāng)照顧的做法，既不利于保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益，也不符合我國(guó)處理外國(guó)人問(wèn)題的發(fā)展方向。逐步取消外國(guó)人在華的超國(guó)民待遇，已經(jīng)成為政府和學(xué)界的共識(shí)。在特定歷史條件下、基于一定目的、賦予外國(guó)人的超國(guó)民待遇的做法，不會(huì)一直存在。根據(jù)2007年《企業(yè)所得稅法》，外資企業(yè)已不再享有比國(guó)內(nèi)企業(yè)低十幾個(gè)百分點(diǎn)的優(yōu)惠稅率，外資企業(yè)在華享受20多年的稅收超國(guó)民待遇走向終結(jié)。給予外國(guó)人超國(guó)民待遇，是對(duì)本國(guó)人的歧視，不符合世貿(mào)組織對(duì)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的基本要求。中國(guó)逐步取消外國(guó)人在華超國(guó)民待遇，并不意味著中國(guó)對(duì)外國(guó)人關(guān)上大門(mén)，而是希望引進(jìn)優(yōu)秀的外資企業(yè)和人員，解決我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次問(wèn)題。外國(guó)人來(lái)華，華僑回國(guó)發(fā)展，包括投資興辦企業(yè)，看重的是中國(guó)的巨大潛力，而不僅僅局限于超國(guó)民待遇。在公民待遇未能實(shí)現(xiàn)、適當(dāng)照顧很難落實(shí)的情況下，華僑平等地享有國(guó)內(nèi)公民的權(quán)利比受到適當(dāng)照顧更重要。國(guó)務(wù)院僑辦秘書(shū)行政司吳文海坦言，制定相關(guān)行政法規(guī)時(shí)應(yīng)注意，保護(hù)華僑在國(guó)內(nèi)權(quán)益的行政法規(guī)不是特權(quán)法，而是保護(hù)國(guó)外華僑看作中國(guó)公民應(yīng)享有權(quán)利的平等法。過(guò)去我們常常忽略這一點(diǎn)，不把國(guó)外華僑作為中國(guó)公民，而是過(guò)分強(qiáng)調(diào)其特殊性，其結(jié)果是社會(huì)上一部分人對(duì)國(guó)外華僑基于居住國(guó)的特殊性而享有的特殊利益不理解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，造成華僑在行使正當(dāng)權(quán)益時(shí)困難重重［7］。

二 制定《華僑權(quán)益保護(hù)法》的困境

針對(duì)目前我國(guó)保護(hù)華僑權(quán)益的法律法規(guī)還不夠完善，一些地方和部門(mén)不能正確對(duì)待和保護(hù)華僑權(quán)益的現(xiàn)象，一些官員、學(xué)者提出了制定《華僑權(quán)益保護(hù)法》的學(xué)理建議，例如，江西省僑聯(lián)秘書(shū)長(zhǎng)陳麗明、上海市政府僑辦翟靖、煙臺(tái)大學(xué)法學(xué)院湯唯、華僑大學(xué)張德瑞、山東工商學(xué)院孟祥秀等①見(jiàn)《陳麗明代表:制定華僑權(quán)益保護(hù)法》，《人民日?qǐng)?bào) 華東新聞》2005年3月11日第一版;翟靖:《法制建設(shè)的一個(gè)重要課題——華僑權(quán)益保護(hù)立法勢(shì)在必行》，《理論導(dǎo)報(bào)》2005年第7期;湯唯、張洪波等:《華僑權(quán)益的法律保障機(jī)制》，山東人民出版社，2006年，第349－365頁(yè);張德瑞:國(guó)務(wù)院僑辦課題“華僑華人在境內(nèi)投資經(jīng)商權(quán)益法律保護(hù)問(wèn)題研究”，見(jiàn)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室政策研究司:《國(guó)務(wù)院僑辦課題研究成果集萃》(下冊(cè))，2009年4月，第1086－1089頁(yè);孟祥秀、張建:《關(guān)于華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益保護(hù)的思考》，《黑龍江科技信息》2007年第7期。。歸納起來(lái)，主張制定《華僑權(quán)益保護(hù)法》的理由主要有:(1)這是加強(qiáng)僑務(wù)法制建設(shè)的需要，華僑權(quán)益保障領(lǐng)域缺少一部系統(tǒng)的法律。(2)參照一些涉外法律法規(guī)，不利于對(duì)華僑的權(quán)利保護(hù)，需要制定專(zhuān)門(mén)法律予以保護(hù)。(3)華僑權(quán)益保護(hù)措施不健全，華僑權(quán)利受到侵害的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，需要采取更加完善、健全的專(zhuān)門(mén)法律措施。(4)華僑是中國(guó)公民中的一個(gè)特殊群體，理應(yīng)頒行專(zhuān)門(mén)法律保護(hù)這一特殊群體的權(quán)益，如同老人、婦女、兒童等群體有專(zhuān)門(mén)的權(quán)益保護(hù)法一樣。(5)華僑對(duì)國(guó)內(nèi)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)，需要在立法上對(duì)他們的特殊性做出明確的界定，以吸引更多的華僑繼續(xù)為國(guó)家作貢獻(xiàn)。(6)華僑權(quán)益保護(hù)問(wèn)題體現(xiàn)出鮮明的時(shí)代性和地方性，需要專(zhuān)門(mén)法律體現(xiàn)這一立法技術(shù)。

以上六個(gè)立法必要性都有需要認(rèn)真推敲之處。前三個(gè)立法理由主要集中在以特別法形式保護(hù)華僑權(quán)利。首先，特別法形式是唯一的最有效的保護(hù)華僑權(quán)利的方式嗎?筆者認(rèn)為，鑒于華僑權(quán)利的廣泛性及其與其他中國(guó)公民權(quán)利的相通性，如果以特別法形式保護(hù)華僑權(quán)利，其內(nèi)容必然與保護(hù)其他中國(guó)公民權(quán)利的一般法內(nèi)容存在諸多重合之處，有可能造成立法浪費(fèi)。至于對(duì)華僑權(quán)利給予的不同于其他中國(guó)公民的特殊保護(hù)，可以在保護(hù)其他中國(guó)公民權(quán)利的一般法中予以區(qū)別性明示。分散在各個(gè)一般法中的對(duì)華僑權(quán)利的特殊保護(hù)內(nèi)容，比集中在一部特別法中對(duì)華僑權(quán)利予以保護(hù)更有優(yōu)勢(shì)，更有利于宣傳、貫徹和實(shí)施對(duì)華僑權(quán)利的特殊保護(hù)。宣傳、貫徹和實(shí)施每一部保護(hù)公民權(quán)利的法律時(shí)，由于特殊保護(hù)華僑權(quán)利的內(nèi)容包含其中，實(shí)際上也是對(duì)特殊保護(hù)華僑權(quán)利內(nèi)容的宣傳、貫徹與實(shí)施。同時(shí)，還可以降低立法和執(zhí)法成本，有效避免立法浪費(fèi)，畢竟保護(hù)華僑權(quán)利的絕大多數(shù)措施與保護(hù)其他中國(guó)公民的措施一樣。

其次，參照一些涉外法律法規(guī)，是否不利于對(duì)華僑的權(quán)利保護(hù)而需要制定特別法予以保護(hù)?在實(shí)踐中，即使制定了保護(hù)華僑權(quán)益的特別法，因?yàn)槿A僑群體的內(nèi)部差異很大，特別法無(wú)法明確關(guān)于華僑的具體差別對(duì)待，也不得不規(guī)定，保護(hù)和照顧華僑權(quán)益要參照一般性涉外法律法規(guī)。2001年《武漢市出境定居人員權(quán)益保障規(guī)定》第24條、2003年《杭州市出國(guó)定居人員權(quán)益保障規(guī)定》第23條均規(guī)定，出國(guó)定居人員來(lái)本市投資興辦企業(yè)的，享受外商投資企業(yè)待遇。所以，保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益成功與否的重點(diǎn)不是有沒(méi)有一部特別法，而是能否全面貫徹實(shí)施關(guān)于華僑的一般法。

第三，對(duì)于以“做出重大貢獻(xiàn)”為立法基礎(chǔ)的可行性，前文已經(jīng)做了質(zhì)疑性論證。所謂的“特殊”在法律上實(shí)際是一個(gè)非常模糊的概念。任何一個(gè)社會(huì)群體都會(huì)具有不同于其他群體的特點(diǎn)，如果一定要強(qiáng)調(diào)特殊的話，也許找不出一個(gè)不具備特殊性的群體來(lái)，那么，是否每一個(gè)所謂特殊的群體都需要一部特別法保護(hù)其權(quán)益?顯然不需要。對(duì)老人、婦女、兒童等群體進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法是因?yàn)槠淙鮿?shì)，而不是因?yàn)槠涮厥狻Ｒ浴叭鮿?shì)群體”作為華僑權(quán)益保護(hù)立法基礎(chǔ)存在諸多不清晰之處，前文已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了論證。此外，華僑權(quán)益保障問(wèn)題體現(xiàn)出的鮮明的時(shí)代性和地方性也不是一定要通過(guò)專(zhuān)門(mén)法律才能體現(xiàn)。沒(méi)有充分的證據(jù)證明，華僑權(quán)益保護(hù)問(wèn)題體現(xiàn)出的鮮明時(shí)代性和地方性與專(zhuān)門(mén)的華僑保護(hù)法是必然的因果關(guān)系。一般法是否就一定不能勝任保護(hù)華僑權(quán)益的重任，也是一個(gè)未經(jīng)論證的問(wèn)題

因此，對(duì)華僑權(quán)益的保護(hù)，特別是華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益的保護(hù)，不宜采用統(tǒng)籌相關(guān)內(nèi)容在一部特別法的集中立法模式，可以考慮將相關(guān)內(nèi)容融入到諸多有關(guān)的一般法中的分散立法模式。通過(guò)一部特別法保護(hù)華僑權(quán)益，實(shí)際上是沿襲通過(guò)一部特別法保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益的立法模式。然而，1990年《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》(2004年修訂)的成功與否有待論證，其立法基礎(chǔ)和發(fā)展也正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。另外，仔細(xì)探究，目前已經(jīng)制定實(shí)施的特別法立法模式的地方性華僑權(quán)益保護(hù)類(lèi)法規(guī)在立法形式、指導(dǎo)思想、立法目的、內(nèi)容和技術(shù)上都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破，其實(shí)施效果也有待客觀評(píng)估。將保護(hù)華僑權(quán)益的內(nèi)容融入到諸多有關(guān)的一般法中的分散立法模式，是一種可能的選擇，值得認(rèn)真考慮。

另外，民族國(guó)家理論也要求我們認(rèn)真思考，以“不得歧視、適當(dāng)照顧”為基本原則的華僑權(quán)益保護(hù)的特別法立法模式是否恰當(dāng)。特別法立法模式將強(qiáng)化華僑與國(guó)內(nèi)其他公民的社會(huì)身份差異，進(jìn)而導(dǎo)致其文化身份差異，形成其不適當(dāng)?shù)幕谏矸莸姆蓛?yōu)越感。這不利于華僑與國(guó)內(nèi)其他公民融為一體，共謀發(fā)展，以及營(yíng)建和諧寬容的社會(huì)環(huán)境和穩(wěn)定團(tuán)結(jié)的民族國(guó)家。如果在對(duì)國(guó)家或地方的認(rèn)同建構(gòu)上，華僑意識(shí)始終貫穿于華僑的集體記憶，將很難建立對(duì)國(guó)家和地方的全面認(rèn)同和歸屬感，進(jìn)而削弱國(guó)家對(duì)華僑的凝聚力和華僑對(duì)國(guó)家的向心力。

三 華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益保護(hù)立法模式的變化與政府僑務(wù)工作的調(diào)整

為了更有效地保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益，避免立法資源浪費(fèi)，我們需要正視華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益保護(hù)特別法立法模式面臨的困境，反思“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”原則遇到的挑戰(zhàn)，認(rèn)真思考保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益立法模式由特別法轉(zhuǎn)向一般法的必要性和可能性。全國(guó)人大華僑委員會(huì)曾經(jīng)審議過(guò)的《華僑捐贈(zèng)法》就因?yàn)檎{(diào)整對(duì)象不鮮明，而被改為更具有普遍意義的法律—— 《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》［8］。

要實(shí)現(xiàn)保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益立法模式由特別法轉(zhuǎn)向一般法，需做出以下幾點(diǎn)調(diào)整:

首先，重新界定華僑范圍，使華僑特點(diǎn)更鮮明。在華僑概念中，除定居定性的要求外，加入定居定量的要求更有利于凸顯華僑與國(guó)外的聯(lián)系?！叭A僑”的概念由“定居在國(guó)外的中國(guó)公民”，改為“取得住在國(guó)永久居留權(quán)，在沒(méi)有實(shí)施永久居留權(quán)制度的國(guó)家可以是長(zhǎng)期居留權(quán)，并在申請(qǐng)確認(rèn)華僑身份前5年內(nèi)已經(jīng)在國(guó)外連續(xù)居住2年以上，或雖未取得住在國(guó)長(zhǎng)期或永久居留權(quán)，但已取得住在國(guó)連續(xù)5年以上合法居留資格，并申請(qǐng)確認(rèn)華僑身份前5年內(nèi)已經(jīng)在國(guó)外連續(xù)居住2年以上的中國(guó)公民”。此種界定，有利于明確和鞏固對(duì)華僑權(quán)益予以特殊保障的法律基礎(chǔ)。

其次，強(qiáng)調(diào)“一視同仁、不得歧視”，基于華僑的國(guó)內(nèi)公民身份，賦予華僑國(guó)內(nèi)公民待遇。僅因?yàn)槠涠ň訃?guó)外、不在國(guó)內(nèi)居住，才對(duì)其選舉權(quán)、出入境權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等予以一定的限制，且此種限制必須具有合理性，符合我國(guó)《憲法》、《1966年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》和《1966年公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等人權(quán)性法律文件的規(guī)定。明確“根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”是特定歷史條件下的權(quán)宜之計(jì)，逐步淡化乃至取消這一原則，并且在合適時(shí)候，改之為“促進(jìn)融合”，這將有利于華僑融入所在國(guó)或者回國(guó)定居后融入國(guó)內(nèi)主流社會(huì)。

保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益由特別法轉(zhuǎn)向一般法，要求政府僑務(wù)工作做出相應(yīng)的調(diào)整，深入思考?xì)w僑僑眷作為國(guó)際移民的一部分所具有的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，將歸僑僑眷完全定位為與國(guó)內(nèi)公民無(wú)異的中國(guó)人，消除對(duì)歸僑僑眷與國(guó)內(nèi)其他公民的人為身份區(qū)分。政府部門(mén)保護(hù)歸僑僑眷權(quán)益方面的工作將從“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點(diǎn)、適當(dāng)照顧”，轉(zhuǎn)向“平等對(duì)待、促進(jìn)融合”，使其平等地享有國(guó)內(nèi)公民的權(quán)利，消除歸僑僑眷融入國(guó)內(nèi)主流社會(huì)的制度性障礙。

保護(hù)華僑國(guó)內(nèi)權(quán)益立法模式由特別法轉(zhuǎn)向一般法后，華僑立法工作并不是被減弱，而是需要進(jìn)一步加強(qiáng)。因?yàn)樘貏e法立法模式只是要求僑務(wù)工作者考慮華僑這一單一的立法對(duì)象，制定一部或者有限的幾部法律，而一般法立法模式卻要求僑務(wù)工作者不僅要純粹地考慮華僑，而且要在公民和華僑子群體背景下思考，將三者作為共同的立法對(duì)象，并積極參加各類(lèi)可能涉及僑務(wù)的一般法的立法，積極提出涉僑特別是涉及華僑子群體的意見(jiàn)和建議。那么，力求實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)益保護(hù)一般法的制定實(shí)施，即是對(duì)華僑權(quán)益保護(hù)法律制度的加強(qiáng)和完善。

【注 釋】

［1］ 外交部領(lǐng)事司: 《您了解中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)嗎?》，http://www.people.com.cn/GB/paper39/9412/8715 81.html，2009－12－26。

［2］ 公安部出入境管理局:《2008年出入境人員總數(shù)3.5億人次交通運(yùn)輸工具數(shù)量2200萬(wàn)》，http://www.mps.gov.cn/n16/n84147/n84196/1780090.html，2009－12－26。

［3］ 吳晶、丁可寧: 《2008年中國(guó)出國(guó)留學(xué)人數(shù)達(dá)17．98萬(wàn)，自費(fèi)者占九成》，http://www．gov．cn/jrzg/2009－03/26/content_1268964．htm，2009－07－14．

［4］ 參見(jiàn)《僑務(wù)工作案例選編》 (一)，國(guó)務(wù)院僑務(wù)干部學(xué)校，2001年，第75、93、104頁(yè)。

［5］ 翟靖:《法制建設(shè)的一個(gè)重要課題——華僑權(quán)益保護(hù)立法勢(shì)在必行》，《理論導(dǎo)報(bào)》2005年第7期。

［6］ 同 ［5］。

［7］ 吳文海:《關(guān)于立法保護(hù)華僑在國(guó)內(nèi)權(quán)益的幾點(diǎn)思考》，國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室網(wǎng)站，http://www.gqb.gov.cn/news/2006/0207/1/1859.shtml，2009－12－30。

［8］ 甘子玉:《在九屆全國(guó)人大華僑委員會(huì)第八次全體會(huì)議上審議＜中國(guó)人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法 (草案)＞的講話》，1999年4月18日，第2－3稿。

On the Legislation Mode for the Protection of the Rights and Interests in China of Overseas Chinese

Liu Guofu
(Law School，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，China)

Overseas Chinese;Rights and Interests;Legislation;Overseas Chinese Affairs

The legislation mode of special law for the protection of the rights and interests in China of overseas Chinese is in dilemma because of the unacceptable cost of legislation and implementation．Arguably，the legislation mode of general law shall be carefully considered as optimal one．In detail，the contents of the protection of the rights and interests in China of overseas Chinese will be merged into general laws．The same rights as citizens without discrimination could be adjusted into the legal equality．Appropriate preferential treatment in accordance with the actual conditions might be gradually attached unimportance even quitted at last．The replaceable one is the enhancement of integration．Obviously，the change of legislation mode from special law into general law will impact the administration of governmental overseas Chinese affairs．The relevant adjustment and reform could be put on the governmental agenda in the near future．

D634

A

1008－6099(2011)01－0067－05

2010－02－11

劉國(guó)福，北京理工大學(xué)法學(xué)院副教授。

國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室2009年重點(diǎn)課題“華僑法律制度研究”(GQBZ2009046)。本文觀點(diǎn)僅為個(gè)人觀點(diǎn)，與任何單位無(wú)關(guān)。

【責(zé)任編輯:吳宏娟】