淺析我國“省管縣”體制改革

○云 霞 徐斌林

（武漢科技大學 湖北 武漢 430081）

自改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制逐步完善與確立，政府的治理模式與管理方式必須不斷適應新形勢、新變化，適時調整自身職能。舊的“市管縣”管理體制的不適應性日益顯現，改革“市管縣”管理體制迫在眉睫。此時，“省管縣”體制逐漸成為政府改革的主流思想，并將成為政府改革的重要突破口，對我國行政體制改革與行政區(qū)劃改革具有一定的推動作用。

一、推動“省管縣”體制改革的動因

我國“市管縣”體制是以實行城鄉(xiāng)一體化為主，但由于其是在一定的歷史時期和特定的政治經濟環(huán)境中產生和發(fā)展起來的，因而不可避免地存在一定的歷史局限性與負面效應。因此，應大力推行“省管縣”體制改革，推進我國政治制度的現代化與民主化進程，從根本上革除“市管縣”體制所帶來的各種弊端。

1、“市管縣”體制的內在瓶頸

首先，提高行政成本，降低行政效率。在“市管縣”體制下，我國地方政府層級結構變成了?。ㄊ?、區(qū)）—市（州）—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級，行政管理層級在原來基礎上多出一個行政管理層次，增加的政府層級使信息的失真率提高。同時，由于我國地級市的形成大部分是由地改市而成，必然造就了更多的行政管理部門與人員編制，帶來行政管理成本的提高并制約行政管理效率。

其次，市縣利益沖突有增無減，阻礙縣域經濟發(fā)展。發(fā)揮中心城市的輻射作用，帶動縣域經濟發(fā)展是市管縣的根本目的。然而在實行過程中，經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)“小馬拉大車”現象十分嚴重，這些地級市的經濟實力不足以帶動周邊縣市發(fā)展，而市為了自身的發(fā)展削弱了所轄縣的利益，積累了所轄縣的資源，嚴重阻礙了縣域經濟發(fā)展。

再次，加劇城鄉(xiāng)二元化結構，阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。“市管縣”體制的初衷是想通過城市為主體的資源配置引導和城鄉(xiāng)合治，實現縱向的城市區(qū)經濟與縣域經濟和橫向的縣域經濟之間的二類關系的均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化的本質是城與鄉(xiāng)利益的一致性。但是大量的資源由縣向中心城市積聚，導致市所轄縣經濟社會發(fā)展自我積累效應下降，造成城鄉(xiāng)差距逐步拉大。與此同時，為獲得市域范圍資源而造成的縣域經濟之間的同質化競爭與大量尋租行為的發(fā)生，進一步阻礙了資源的有效配置，加劇了縣域差別和縣域失衡。

最后，“市管縣”體制缺乏憲政依據，沒有得到憲法肯定。

2、“省管縣”體制的可行性分析

隨著我國經濟體系的不斷成熟和政府職能的轉變，“市管縣”體制的弊端逐漸凸顯，推行符合憲法的“省管縣”體制則是我國政府行政體制改革的必經之路。

首先，“省管縣”體制有利于降低行政成本，實現政府組織結構的扁平化，減少了行政審批、審核的環(huán)節(jié)，提高了行政效率。在組織的整體結構中，管理層次與管理幅度呈反比例關系?，F代社會組織管理的主要模式就是政府縱向層次少、管理幅度大的組織模式，并以此達到優(yōu)化管理的目標，實現管理幅度與管理層次相匹配。加快信息傳遞速度，避免信息失真，提高機構執(zhí)行力。

其次，省管縣有助于縣域經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)整合。實行“省管縣”體制后，中央和省就能夠依據具體情況有針對性地制定經濟和社會發(fā)展政策，加大對縣級政府的財政支持，加速和促進縣域經濟發(fā)展；財政資金缺口向上轉移，財政資金撥付向下傾斜，下放給縣鄉(xiāng)的各種權益也就很難倒流回市級政府，從而能增強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力，體現省直接對市、縣市的垂直管理，加大省級財政的直接調控能力和管理能力，對有效分配與利用各種公共資源十分有利。

最后，省直管縣的行政體制有助于實現擴權強縣。在行政管理方面結束市對縣的領導，避免多層次行政干預造成的市場競爭中各種關系的扭曲，能極大地增強縣域經濟發(fā)展的積極性和原動力，提高省級市場化水平與市場競爭的有效性。通過“擴權強縣”促進縣域經濟發(fā)展的最好例證是浙江和廣東，這種示范作用不僅帶動“擴權強縣”、“省管縣”被越來越多的省份試點推行，而且對我國未來行政區(qū)劃改革具有不可替代的理論價值與實踐意義。

二、“省管縣”體制改革的阻礙

推行“省管縣”體制改革是對我國傳統(tǒng)地方政府管理體制的重大制度創(chuàng)新。然而體制的變遷需要極其漫長的過程，其間要克服諸多困難，越過重重障礙，通過反復的試點探索工作才能使這個體制逐漸成熟起來，充分發(fā)揮其作用，進而推動社會發(fā)展。“省管縣”體制改革也要歷經此過程，因此在明確“省管縣”體制改革可行性的同時，還必須有清醒的頭腦認識到在改革中所遇到的各種阻礙。

1、省級管理半徑狹小和行政能力不強

目前，我國大部分省級區(qū)劃里縣級單位有100多個，而省對縣級的有效管理幅度一般為40個。超過管理半徑，會使我國省級政府行政單位負擔增加，管理難度加大，管理成本也將明顯上升，行政效率因此降低。過寬的管理幅度容易造成省級政府顧此失彼的局面，直接威脅到改革的進程。再加上縣級缺乏省級對其的監(jiān)督管理機制，這不但會造成縣級權力膨脹，進而導致權力濫用，而且會削弱省級對縣的經濟與社會管理，使縣的發(fā)展偏離方向。

2、體制侵犯地級市自身利益，阻礙地級市發(fā)展

省直管縣的過程，也就是利益與權力的重新分配過程?！笆」芸h”體制重新調整了利益格局，弱化了地級市政府的權力和作用，使地級市政府的利益受到一定影響，產生抵觸。因此，來自地級市的阻力成為了阻礙“省管縣”體制進一步改革的阻礙因素之一。一方面涉及到地級市發(fā)展定位與政策制定問題。推行省管縣，地級財政收入減少，政府行政權力削弱；縣域經濟管理權限的放寬與經濟實力的增強，讓地級市經濟發(fā)展迎來間接挑戰(zhàn)，地級市外部競爭更趨激烈，制約其向外擴張。另一方面是人員精簡問題?！笆」芸h”體制改革是一次大規(guī)模的政府改革，勢必影響到數以萬計官員的利益，如何安排這些地級市干部的職位和去向是一個不容忽視的問題，也是一個十分艱巨的任務。

3、相關配套政策措施不到位

目前，我國還沒有出臺到位與“省管縣”體制改革相配套的政策法規(guī)，使之與國家體制以及現行的法律法規(guī)不相適應。由于政策法規(guī)的不完備，使得“省管縣”體制改革并沒有中央統(tǒng)一規(guī)范的政策，導致了新的矛盾和摩擦，最直接的體現就是省直部門擴權強縣時對于事權、財權的定位模糊且很難界定。相關配套的行政管理體制改革無法正常進行，突出表現在強縣擴權過程中縣級政府的事權和財權的不對稱。就當前情況而言，我國大多數地方的強縣擴權只體現在財權上，并且僅僅是將一部分而不是全部原屬地級市的經濟管理權和財政權由省直接賦予經濟強縣，卻不涉及到其他事權，如行政權、司法權和人事權等。此時，市級政府依然能夠統(tǒng)領縣級的其他事權，進而影響到人、財、物等方面的管理權限，無法做到相互匹配和銜接，且造成了省、市、縣三級政府間的財政體制與行政管理體制、財權與事權不對稱的局面。

三、推進“省管縣”體制改革的路徑分析

為了理性而有效地推進“省管縣”體制改革，需要進一步探索新的可行性路徑，破除“省管縣”體制改革的障礙，為改革鋪平道路。

1、省級行政區(qū)劃的改革

實行省管縣以來，省級政府的管理幅度變寬，管理難度加大，管理成本也明顯上升。考慮到管理幅度與層級的相關關系，省級政府的管理幅度顯得過于寬泛，不利于行政效率的提高。因此，必須調整行政區(qū)劃來對我國省級政府的管理幅度加以合理化，進而在此基礎上建構省管縣的公共行政體制。當前，我國已有的關于縮小省級政府管理幅度的行政區(qū)劃調整方案是通過增設直轄市、分省等措施直接使省級行政區(qū)劃數量增加，適當減小現有省級行政區(qū)劃規(guī)模，取消中間管理機構，讓省直接管理適度數量的縣市。這是解決“省管縣”體制改革存在的障礙的有效方法。

2、地級市利益的維護

在“省管縣”體制改革進程中，地級市利益流出，打消了其積極性和主動性。為了克服地方層面的隱形阻力，一個切實有效的辦法就是適當維護好地級市的利益。因此，省級政府要采取一定措施來保護地級市的利益，這樣就能使市縣關系處于相對融洽的狀態(tài)。首先，對于發(fā)展勢頭較好、發(fā)展空間受到限制的地市，可通過市轄區(qū)的調整來拓展其發(fā)展空間并且擴大其利益范圍，以此來滿足地級市長遠規(guī)劃與未來持續(xù)發(fā)展的客觀需要。其次，對于人員的升降去留問題，在“省管縣”后，仍然保留級別職位，在重新調整城市級別與管理職能的同時，建立新體制下的人員分流協(xié)調機制。這樣，一方面可通過調整人員使省直機構充實，另一方面能夠培養(yǎng)城市向社區(qū)化發(fā)展所需的市政管理人才，并且可以增加人才數量。除此之外，應該適時推進干部人事制度改革，切實調動公務人員的積極性和主動性，以減小改革進程中的阻力。

3、轉變政府核心職能

對政府進行功能性變革是“省管縣”體制改革的關鍵。為了減少政府行政管理層級，提高政府行政管理效率，就必須在對政府進行結構性變革時，進行轉變政府職能、創(chuàng)新政府治理結構，從而有效實現政府的功能性變革。首要任務是要轉變作為縣級政府上級的省、市兩級政府的行政觀念，對各級政府進行政府再造，同時將政府職能及其與社會的關系重新定位，使政府從“統(tǒng)治”和“管理”逐漸走向“治理”與“善治”；把市場機制引入政府管理中來，將公共服務與公共產品供給的壟斷性取消，從而能夠使上下級政府間遵循市場導向而非計劃調配，上級政府僅僅是對下級政府進行調節(jié)、指導與監(jiān)督而非管理、領導或控制；在上下級政府間進行合理分權而非層級節(jié)制，通過立法的形式將權力配置在縱向上由上位向下位轉移，賦予下級政府高度的自主決策權、處置權和管理權。

4、明確權限加強權力監(jiān)督和制約

要不斷完善與“省管縣”體制改革相適應的政策法規(guī)體系。首先，盡快研究出臺新的法律法規(guī)，進一步明確各級別行政權力，如財政權、人事任免權、社會事務權等權力的賦予權及使用權，構建省、市、縣三者之間新的體制結構和運行模式，以此減少摩擦和內耗，推動“省管縣”體制改革的順利實施。其次，省級監(jiān)督部門必須制定一整套完善的監(jiān)督機制，大力加強對縣級的行政監(jiān)督，從而避免由于權力的增大而導致權力濫用等不良后果的產生。

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