構(gòu)建地方公共政策制定中的社會參與機(jī)制

○劉建軍

構(gòu)建地方公共政策制定中的社會參與機(jī)制

○劉建軍

一、當(dāng)前中國地方政府公共政策制定過程中存在的問題

在中央層面和北京、上海、廣州、深圳等部分發(fā)達(dá)地區(qū)，公共政策制定過程中，社會民眾參與的廣泛性和深度比較好，但就全國而言，不少地區(qū)地方政府還在公共政策制定中扮演著“獨(dú)角戲”的角色，主要體現(xiàn)在：

1.政策提議和決策者是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)。

引發(fā)地方政府領(lǐng)導(dǎo)作出政策提議的依據(jù)主要是上級領(lǐng)導(dǎo)批示、自己掌握的分析統(tǒng)計(jì)資料，以及事后派人做基層調(diào)查所得出的判斷和結(jié)論，決策主體只限于黨委常委和政府部門主要領(lǐng)導(dǎo)，其它公務(wù)人員甚至政府部門副職也較少能參與決策。政策研究機(jī)構(gòu)實(shí)際上主要為領(lǐng)導(dǎo)起草文稿，為領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)拍板的政策提供注釋和尋找論據(jù)。由于受地方領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人思想傾向和視野范圍限制，就決定了只有部分特定事項(xiàng)得以進(jìn)入政策議程。

2.政策調(diào)研不充分。

在許多省、市級地方政府，政策制定前期的調(diào)查不充分，有限的獲取社會信息的途徑多局限于與當(dāng)事者所在單位或社區(qū)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行座談聽建議的方式，這在社會利益結(jié)構(gòu)較為單一的改革開放前可行性較大。然而，今天利益結(jié)構(gòu)的日益分化使得被訪談的代表不可能代表多樣的社會群體利益，而真正的調(diào)整對象由于參與利益表達(dá)的渠道不充分而沒有充足的話語渠道表達(dá)自身主張，這樣就使得調(diào)研者難以掌握第一手材料，調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為實(shí)用政策的價(jià)值便大打折扣。

3.政策制定方法的“搬抄捏合”。

由于政策制定者對政策對象客觀情況缺乏足夠的了解，難免憑空主觀臆斷、脫離實(shí)際，執(zhí)行起來難度很大。就政策內(nèi)容而言，大多是對中央和先行地區(qū)的現(xiàn)有政策進(jìn)行“搬抄捏合”。

4.政策過程內(nèi)部封閉運(yùn)作，政府對社會回應(yīng)度不足。

一些地方也成立了集多學(xué)科專家、學(xué)者的綜合性智囊機(jī)構(gòu)，但是許多重大的決策還是沒有經(jīng)過決策支持系統(tǒng)的論證和規(guī)劃，專家人員“顧（傭）而不問（咨詢）”。由于缺乏足夠的獨(dú)立性，被雇專家學(xué)者也只好迎合領(lǐng)導(dǎo)意愿，為其做理論上的注釋。就政策過程而言，主要是領(lǐng)導(dǎo)提議、行政制定、人大審議，政策制定主體和執(zhí)行主體是單一的政府機(jī)關(guān)。

5.公民制度化的政策參與渠道不暢。

當(dāng)前，制度化利益表達(dá)渠道主要有參與人民代表大會調(diào)研、政治協(xié)商會議、政治團(tuán)體活動、聽證會制度、群眾來信來訪、民主懇談會、專家咨詢委員會制度、新聞發(fā)言人制度、熱線電話等。但是，由于對上負(fù)責(zé)體制造成的官僚風(fēng)氣，制度化渠道往往被束之高閣，公開聽證會不同程度地存在走過場現(xiàn)象。社會途徑主要有電視、報(bào)刊、廣播、民意調(diào)研等，而這些機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不足和社會機(jī)構(gòu)發(fā)育不充分，他們的聲音不能有效地影響地方?jīng)Q策者的選擇，公眾只能被動地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案。制度化參與途徑的缺失必然導(dǎo)致非制度化的參與，弱勢群體不得不采取靜坐、集體上訪、非法舉行集會游行、網(wǎng)絡(luò)宣泄、圍堵和沖擊黨政機(jī)關(guān)，甚至采取非法暴力手段等體制外利益表達(dá)渠道。

二、構(gòu)建社會參與的公共政策制定工作機(jī)制的實(shí)施思路

就政策制定過程而言，一般包括社會群體利益表達(dá)、（政黨、議會、政府、社會專業(yè)機(jī)構(gòu)等）利益收集綜合、上升到政策議程（政策問題界定）、政策規(guī)劃、公開聽證、修正政策、政策合法化（立法機(jī)構(gòu)表決通過）等環(huán)節(jié)?？梢赃\(yùn)用民主集中制的組織原則，聚合群體內(nèi)部的利益要求；以集團(tuán)代表的形式作為參與主體，與其他社會集團(tuán)的代表（包括政府代表）形成精英群體，進(jìn)行互動協(xié)商，最終政府以社會公共權(quán)威的形式外化為政策形態(tài)。依此理念，政策制定各環(huán)節(jié)的程序規(guī)則可以設(shè)計(jì)如下：

1.利益表達(dá)：一定時(shí)期，零散的當(dāng)事人或者以特定社會群體的形式通過媒體報(bào)道或向相關(guān)層級的職能部門表達(dá)反映自身利益訴求。

2.利益收集提煉：人大、政協(xié)政府職能部門（例如信訪局）、社會專業(yè)機(jī)構(gòu)等察覺個(gè)別典型性事件背后的普遍性意義，將有關(guān)社會群體的利益訴求公之于眾，引導(dǎo)全社會討論，收集整理各個(gè)社會群體的意見，形成公共意見選擇。

3.政策調(diào)研：就群體事件或者已經(jīng)引起領(lǐng)導(dǎo)重視并批示要解決部分長期積累性問題，政策研究部門或職能部門政策制定人員向相關(guān)職能部門提出協(xié)助請求，進(jìn)行廣泛深入的一線調(diào)查研究（包括當(dāng)事者，相關(guān)社會機(jī)構(gòu)），全面地了解客觀情況，如實(shí)地把握客觀規(guī)律，展開調(diào)研，分析評估相關(guān)事件的社會價(jià)值和影響規(guī)模，決定是否上升到公共政策調(diào)整層面。

4.政策討論稿：對于上升到公共政策調(diào)整層面的社會公共問題，職能部門或者綜合性的政策研究部門根據(jù)收集的社會意見，草擬出政策方案，并邀請當(dāng)事社會群體利益集團(tuán)代表、專家學(xué)者、政協(xié)委員、非政府組織代表對討論稿進(jìn)行座談評估，收集意見進(jìn)行修正，形成討論稿。

5.相關(guān)職能部門將初稿公開。聽證階段亟需提高民意表達(dá)的組織化程度，在群眾參與聽證前，首先要通過民主集中制的組織原則或者協(xié)商形式內(nèi)部基本達(dá)成共識，選擇典型代表參與聽證，避免分散表達(dá)產(chǎn)生的重復(fù)、甚至相互矛盾的意見。同時(shí)要將聽證會網(wǎng)上直播，積極收取網(wǎng)上意見。嘗試在聽證階段實(shí)行利益集團(tuán)代表投票制度，形成相對于人大代表投票的第一次意愿表決作為政策的民意參考，并規(guī)定聽證階段表決時(shí)限和通過法案需要的最低公民贊成率，并逐步提高公民贊成率，以此提高各方達(dá)成共識的主動性和緊迫感。

6.法制部門和職能部門研究人員根據(jù)聽證會意見和網(wǎng)上意見，形成修正稿。

7.修正稿提交立法機(jī)構(gòu)表決，如果表決通不過，根據(jù)立法機(jī)構(gòu)代表意見再修正。

8.立法機(jī)構(gòu)表決通過，對外公布實(shí)施。

三、構(gòu)建社會參與的公共政策制定工作機(jī)制的保障支撐體系

從政府主導(dǎo)到社會參與的公共政策制定，是一種制度變遷，需要一些條件作保障支持。

1.人大代表制度改革。

人大代表是由人民群眾選舉產(chǎn)生的，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項(xiàng)職權(quán)，代表人民的利益和意志參與行使國家權(quán)力，包括參與對國家和地方重大事項(xiàng)的決定，參與對行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督，參與選舉任免國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，參與法律和地方性法規(guī)的制定，參與對人民群眾的各種權(quán)利和利益的保護(hù)。各級人大機(jī)關(guān)是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，它對行政、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是代表人民對這些機(jī)關(guān)行使國家權(quán)力的一種制約。人民有權(quán)遵循法律程序罷免由他們選出的代表，這是人民對國家權(quán)力最根本的制約。當(dāng)前，不少地區(qū)民意代表因?yàn)楣倭女惢姑褚獠荒軅鬟_(dá)到政策提議者那里。降低人大代表中官員的比例，完善和落實(shí)人大代表由所在基層轄區(qū)直選產(chǎn)生、限任兩屆、隨時(shí)罷免、并由所在基層轄區(qū)投票考評的機(jī)制，促使各級代表向下負(fù)責(zé)、在政策制定過程中代表民意。

2.公共信息傳輸系統(tǒng)體制建設(shè)。

信息的發(fā)布渠道是官與民、民與民溝通的紐帶，影響公眾獲取政策信息的全面性、及時(shí)性和對政策預(yù)案進(jìn)行分析、形成集團(tuán)化的利益表達(dá)力量進(jìn)而影響政策內(nèi)容的效果。公民作為公共權(quán)力的最終所有者，具有不可剝奪的公共信息知情權(quán)。一方面，發(fā)展電子政務(wù)，推動政務(wù)信息公開。當(dāng)前，我國許多縣級地方政府的網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)滯后，或者尚未形成雛形或者長期不更新，市區(qū)的黨委網(wǎng)、人大網(wǎng)、政府網(wǎng)、政協(xié)網(wǎng)等官方網(wǎng)站則信息分散。所以，要推出黨委網(wǎng)，并通過鏈接實(shí)現(xiàn)“四網(wǎng)”有機(jī)融合，在一些公共性重大問題上步調(diào)一致；推出反映民意的社會公共信息網(wǎng)站，分類設(shè)置表達(dá)區(qū)域，政府新聞辦公室和信息中心要對網(wǎng)絡(luò)傳媒的建言獻(xiàn)策和利益訴求及時(shí)發(fā)現(xiàn)、回復(fù)和歸納整理，并進(jìn)行收集、加工、傳輸和整理，提供給領(lǐng)導(dǎo)和民眾，推動問題進(jìn)入政策議程。另一方面，健全信息的網(wǎng)絡(luò)傳輸體系。深入推進(jìn)地方大部制改革，減少職責(zé)交叉不清，并通過“縮市、縮縣撤鄉(xiāng)”或者“撤市擴(kuò)縣”，減少行政信息傳輸?shù)膶蛹墸瑴p少地方政府與中央政府之間的信息傳輸互動渠道的信息過濾、利益異化導(dǎo)致政策失誤。

3.社會組織的發(fā)育和規(guī)范。

現(xiàn)代政治實(shí)際上是各個(gè)利益集團(tuán)為影響公共政策而展開的一系列活動；政府的作用只在于平衡各種利益集團(tuán)之間的利益。而當(dāng)前，我國公民組織化程度很低，而個(gè)體直接參與政策過程通道缺乏，影響政策的力度明顯不足，亟需個(gè)人基于共同的態(tài)度或利益以利益集團(tuán)的形式有序地去影響政策過程。社會民眾可以組織專門調(diào)查組對擬出臺政策進(jìn)行調(diào)查研究，聘請專家學(xué)者代表自己參加政策的論證，推選村干部或聘請專業(yè)人士作為代言人與政府談判對話，在政策的補(bǔ)償內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式，拆遷的工作程序、機(jī)制等方面提出合理化建議。

4.通過招標(biāo)形式推進(jìn)政策制定市場化。

鼓勵社會政策研究機(jī)構(gòu)和社情民意調(diào)查中心，在政府制定政策之外，自行制定政策，并與政府制定的政策形成競爭。例如北京大學(xué)公法研究中心行政執(zhí)法與行政程序課題組姜明安《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》；蘭州市十四屆人大常委會修改的《蘭州市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序的規(guī)定》規(guī)定蘭州市人民代表大會常務(wù)委員會主任會議、市人民代表大會專門委員會、市人民政府可委托有關(guān)社會團(tuán)體、高等院校、其他組織和個(gè)人起草法規(guī)，并可就一些存在質(zhì)疑的規(guī)范性文件向市人民代表大會常務(wù)委員會書面提出審查建議，這些都是很好的嘗試。

5.對政策制定人員實(shí)行派駐管理或雙重領(lǐng)導(dǎo)。

地方政策制定是中央、地方關(guān)系銜接協(xié)調(diào)的紐扣，也為職能部門的執(zhí)行活動提供了標(biāo)準(zhǔn)。因此，政策制定部門和政策研究人員的地位就顯得比較特殊。網(wǎng)絡(luò)化組織是現(xiàn)代社會工作組織形式，它擺脫了單線利益隸屬關(guān)系對工作人員的束縛。建議對政府內(nèi)部各部門政策制定人員實(shí)行派駐管理或者雙重領(lǐng)導(dǎo)，或者政策研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)由人大機(jī)關(guān)任命，使政策制定人員的提拔使用由本系統(tǒng)決定而不受所在職能領(lǐng)域和單位領(lǐng)導(dǎo)左右，促使政策制定人員獨(dú)立自由地發(fā)揮才智。對于知識界的決策咨詢?nèi)藛T，建議組成人員由上屆政府確定，一經(jīng)任命任期內(nèi)“非違法不被撤免”，以保證其獨(dú)立運(yùn)作。

6.加強(qiáng)公民社會公共素養(yǎng)塑造。

公民是社會生活的主體，也是公共生活中自身利益最根本的的表達(dá)者、維護(hù)者。增強(qiáng)公民社會公共生活素養(yǎng)教育，使其熟悉利益表達(dá)的各種渠道及其運(yùn)作程序，學(xué)會準(zhǔn)確、完整地選擇、解讀和采用政策信息，并有效地利用各種信息溝通渠道與政府部門打交道，參與公共政策的討論和制定過程。在現(xiàn)代社會，特別要縮小不同社會階層、不同地區(qū)、不同教育水平之間的鴻溝，提高城鄉(xiāng)公民的互聯(lián)網(wǎng)使用能力。

（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 李海生）