淺析我國棚戶區(qū)改造影響因素的相互作用機制

王發(fā)祥

(吉林司法警官職業(yè)學院，長春130062)

淺析我國棚戶區(qū)改造影響因素的相互作用機制

王發(fā)祥

(吉林司法警官職業(yè)學院，長春130062)

通過全面分析論證我國棚戶區(qū)改造對城市可持續(xù)發(fā)展的影響，明晰我國棚戶區(qū)改造影響因素的相互作用機制，為政府制訂相關(guān)政策制度和決策提供理論依據(jù)，指出有了政府主導(dǎo)、市場化運作、資金支持和務(wù)實的政策就有了棚改向前推進的原動力;有了城市棚戶區(qū)的改造，我國城市化進程就有了新的著力點，就能從總量及質(zhì)量上推動我國城市化進程，促進城市持續(xù)健康發(fā)展。

棚戶區(qū)改造;政府決策管理;影響因素;作用機制

近年來，我國沿海發(fā)達地區(qū)以及南方一些城市建成區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)改造工作已經(jīng)基本完成，東北三省、山西等地相繼開展大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程并且取得了重大進展。棚戶區(qū)改造，使居民住房條件明顯改善，城市形象大為改觀，有力促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。棚戶區(qū)改造是一項系統(tǒng)工程，政策性強、覆蓋面廣、難度大，必將對我國城市的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。2008年北京奧運會期間某些地方為“求穩(wěn)”放慢棚戶區(qū)改造步伐、股市不景氣以及美國金融危機對房地產(chǎn)行業(yè)的影響，從而導(dǎo)致棚戶區(qū)改造在經(jīng)濟、資源、生態(tài)、文化等相互關(guān)聯(lián)的許多方面對城市的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了一定的綜合性影響。

一、政府決策管理與生活環(huán)境建設(shè)之間的作用機制

(一)政府決策管理對原棚戶區(qū)居民生活環(huán)境建設(shè)的作用

政府對棚戶區(qū)改造的決策根本目的就是要改善民生，解決人民的居住問題，改善基層勞動者的生活環(huán)境，提升基層勞動者的生活水平。其中改善居住環(huán)境的程度，是政府決策測評時最為重要的指標。通過政府對政策法規(guī)和實施意見的調(diào)整，同時明確了住宅居住功能及建設(shè)標準，如地方政府為了棚戶區(qū)居民生活更舒適，要求在棚改新區(qū)中，為之配套的設(shè)施包括市政公用、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等六類。只要是城市普通居民小區(qū)有的，棚改新區(qū)一樣也不缺。政府規(guī)定了一系列硬指標:綠地率不低于25%;要有路燈;綜合商業(yè)設(shè)施、農(nóng)副產(chǎn)品市場和其他服務(wù)設(shè)施，總建筑面積不小于800平方米;社區(qū)服務(wù)站、辦公室、醫(yī)療室、警務(wù)室、活動室等“一站四室”總建筑面積不小于300平方米;就連多設(shè)置一個垃圾收集點都有規(guī)定——不大于70平米;社區(qū)服務(wù)站，要含有老年服務(wù)、工會救助、就業(yè)幫扶以及民政、婦聯(lián)、司法、計劃生育服務(wù)等多種功能。這樣就使居民生活環(huán)境的建設(shè)和改善效果有絕對的標準進行參考，能夠做到有法可依，對生活環(huán)境的建設(shè)進行有效的管理和監(jiān)督。

事實證明，現(xiàn)在已經(jīng)完成改造的棚戶區(qū)居住環(huán)境由過去的平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)樾l(wèi)生條件較好、基礎(chǔ)公共設(shè)施齊全、社會治安穩(wěn)定，環(huán)境質(zhì)量較高的綜合性居住社區(qū)，污染嚴重、綠地極少、污水亂排等現(xiàn)象得到基本杜絕。政府的決策管理有效地改善了原棚戶區(qū)居民舊有的生活環(huán)境。

(二)棚戶區(qū)改造中生活環(huán)境的建設(shè)和完善對政府決策管理行為有一定的影響

大面積的棚戶區(qū)改造過程中，對生活環(huán)境的建設(shè)會帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城市配套功能和公共服務(wù)水平的提高，政府在決策過程中會相應(yīng)對已經(jīng)達到標準或本身超過基本要求的區(qū)域和城區(qū)進行區(qū)別管理，制定相關(guān)政策和法規(guī)的傾斜度將會有所調(diào)整。2010年吉林省政府相關(guān)職能部門對城市生活環(huán)境建設(shè)的主要工作是圍繞建設(shè)現(xiàn)代宜居城市的目標，加快城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進新區(qū)開發(fā)和舊城改造，加快城鄉(xiāng)風貌改造，以改善民生為重點大力推進社會建設(shè)，全面提升城鎮(zhèn)的管理水平和綜合承載力，為廣大市民積極營造舒適便利的生活環(huán)境。隨著棚戶區(qū)改造范圍的擴展，政府的投資和監(jiān)管重心會不斷進行調(diào)整，因此，政府的決策也會受其影響而發(fā)生一定程度的改變。

二、政府決策管理與經(jīng)濟和資源整合之間的作用機制

對資源進行有效整合主要有兩大主體:一個是市場經(jīng)濟中的企業(yè)主體，一個是政府。

市場經(jīng)濟并不意味著政府“無為而治”。相反，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜，經(jīng)濟中的矛盾和不平衡會越來越多，因此政府對整個社會的資源進行合理調(diào)控是非常重要的。政府應(yīng)該從遵從市場規(guī)律出發(fā)，運用合理的市場化手段推進資源的有效整合，將市場自身或企業(yè)主體無法完成的一些資源整合由政府出面協(xié)調(diào)、推進。政府應(yīng)該通過正確的政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)政策支持、穿針引線等各種合適的方式，充分發(fā)揮政府在有效資源整合中的作用。

政府作為推動本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的責任主體，其政府決策在構(gòu)建和諧社會的過程中起著主導(dǎo)作用。政府決策是地方政府實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，管理社會、服務(wù)公眾的重要途徑，直接對地區(qū)經(jīng)濟和資源的整合起指導(dǎo)作用，同時其決策的正確與否，科學、合理、適當與否直接影響本地區(qū)的長遠發(fā)展。

1.首先，政府決策對棚戶區(qū)改造建設(shè)資金籌集與使用的作用巨大。對棚戶區(qū)改造的投資，因非商品房盈利的性質(zhì)，致使籌資和融資的渠道和手段不足，建設(shè)單位的投資熱情不高。此外，棚戶區(qū)改造項目的資金需求量大，小的項目被拆遷戶有七八百，大的項目則涉及七八千被拆遷戶，改造投資包括拆遷補償、土地熟化、安置房建設(shè)等，項目總投資規(guī)模較大，小的需投入一兩億，大的則要十幾個億，這樣造成了改造項目的資金籌集與使用都有很多的困難。政府對加大棚戶區(qū)改造建設(shè)的投資決策，使老城區(qū)住房、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、創(chuàng)業(yè)就業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的財政投入得到明顯的提高，從而使更多的資金投向了公共服務(wù)領(lǐng)域，縮小了政府在提供公共服務(wù)方面的區(qū)域和人群差別。這種國家為解決低等收入居民住房問題提供的福利性建設(shè)工程，可以看出其資金的籌集與使用必須由政府指導(dǎo)和監(jiān)督，融資與籌資狀況與政府決策及政策調(diào)整息息相關(guān)。

2.其次，通過棚戶區(qū)改造政策的實施，城市面貌的改變與配套設(shè)施的建設(shè)，使城市土地成倍升值，同時資源也進一步整合，騰出了部分土地，用于建設(shè)創(chuàng)業(yè)基地、工業(yè)園區(qū)，長春、白城等市結(jié)合棚戶區(qū)改造，調(diào)整了城市的發(fā)展方向與發(fā)展戰(zhàn)略，促進了城市發(fā)展，進一步增強了城市對經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用、牽動作用與輻射作用。通過棚戶區(qū)改造，改變城市的面貌，促進城市不同區(qū)域的交流與合作，加快城市發(fā)展的步伐，對經(jīng)濟的進一步發(fā)展和資源的進一步整合起到推動作用。

3.此外，對棚戶區(qū)改造項目切合實際的政策性減免和補貼，對降低改造成本，吸引開發(fā)企業(yè)參與，引導(dǎo)居民投資起著至關(guān)重要的作用。優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在稅收、配套費等方面的減免;在規(guī)劃、報建、審批等必經(jīng)環(huán)節(jié)上實行“綠色通道”一站式辦公;在解決低保戶回遷與“住得起”問題上實行“拆一還一，不找差價”，少交或不交“采暖費”;在回遷入住時必交的成本費由居民出一點、開發(fā)企業(yè)再補上一點。政府對參與棚戶區(qū)改造的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，以劃撥方式從國有土地儲備中心取得的土地使用權(quán)免征契稅。同時，對棚戶區(qū)居民因拆遷而重新承受普通住房免征契稅;對棚戶區(qū)被拆遷人按照國家有關(guān)城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦法規(guī)定的標準取得的拆遷補償款，免征個人所得稅;對棚戶區(qū)被拆遷人按照國家有關(guān)城鎮(zhèn)房屋拆遷管理辦法規(guī)定的標準取得的拆遷補償款，免征土地增值稅。

三、政府決策管理對生態(tài)環(huán)境和歷史文化的作用機制

隨著社會經(jīng)濟和科技文化的飛躍式發(fā)展，生態(tài)環(huán)境和歷史文化的保護和發(fā)展越來越受到政府和社會各界人士的高度重視。我國曾經(jīng)的政府決策是以發(fā)展經(jīng)濟為主，粗放式的經(jīng)濟增長是以生態(tài)環(huán)境的惡化和歷史文化的遺失淡漠為代價的。近年來，我國政府加強了環(huán)境保護和文化傳承的力度，通過立法、宣傳和擴大投入促使社會各界共同保護生態(tài)環(huán)境和發(fā)揚歷史文化，政府決策在這個過程中起到了十分關(guān)鍵的作用。

(一)政府決策管理與生態(tài)環(huán)境和歷史文化的作用機制分析

2009年8月17日國務(wù)院公布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(以下簡稱《條例》)，于2009年10月1日起正式施行?！稐l例》的頒布實施是我國政府決策中生態(tài)環(huán)境立法的重大進展，不僅為規(guī)劃生態(tài)環(huán)境測評提供了具有可操作性的程序規(guī)范，更重要的是為環(huán)境保護融入政府宏觀綜合決策提供了法律保障，標志著環(huán)境保護參與政府宏觀綜合決策進入了新階段。

政府決策管理對生態(tài)環(huán)境和歷史文化的作用機制是通過決策指導(dǎo)在以一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)作后盾之后，在輿論、宣傳教育的內(nèi)容和方式上投入，從而影響人們甚至整個社會的意識，以獲取實效的;同時，政府決策通過對生態(tài)環(huán)境保護以及歷史文化設(shè)施的建設(shè)投入和對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，走內(nèi)涵式利用自然和文化之路，尋找經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境和歷史文化之間的結(jié)合點;政府決策同時可以依據(jù)高新技術(shù)的強滲透力，使高新技術(shù)與環(huán)保和文化產(chǎn)業(yè)融合生長;在通過制度設(shè)計和體制創(chuàng)新來提高環(huán)境確定性的前提下，應(yīng)引入市場檢驗機制。此外，政府應(yīng)調(diào)整其施政目標，并且在發(fā)揮作用時注重在營造公平競爭、有民主和法制的社會秩序方面對生態(tài)環(huán)境和歷史文化的發(fā)展產(chǎn)生較大的影響力，從而形成完善的作用機制。

(二)生態(tài)環(huán)境和歷史文化對政府決策管理的影響分析

我國對于環(huán)境影響評價的政府決策條例進一步明確了規(guī)劃編制機關(guān)為規(guī)劃環(huán)評的責任主體，規(guī)定規(guī)劃環(huán)評所需費用應(yīng)納入財政預(yù)算，明確了規(guī)劃環(huán)評的程序，相關(guān)方的責任、權(quán)利和義務(wù)，完善了相關(guān)制約機制，增強了規(guī)劃環(huán)評制度的可操作性和實用性。特別是《條例》關(guān)于環(huán)保部門召集審查小組，對專項規(guī)劃環(huán)評提出審查意見的規(guī)定，為政府職能部門和環(huán)保部門對相關(guān)規(guī)劃實施環(huán)境監(jiān)管進行參考和指導(dǎo)，促使生態(tài)環(huán)境狀態(tài)融入到政府宏觀綜合決策中，政府決策部門在專業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護意見的指導(dǎo)下進行合理決策，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)和平衡，因此生態(tài)環(huán)境要素也反作用于政府決策。

歷史文化對于政府決策也具有較大的影響作用。中國歷史文化是中華民族幾千年文明的結(jié)晶，除了儒家文化這個核心內(nèi)容外，還包含有其他文化形態(tài)，如道家文化、佛教文化等等。歷史文化是起源于過去、融合現(xiàn)在與未來的動態(tài)的主流觀念和價值取向，作為一種意識形態(tài)的存在，廣泛影響人們的思想和行為。歷史文化就其廣泛的民族學意義上來說，乃是包括知識、信仰、藝術(shù)、道德、法律、習俗和任何人作為一名社會成員而獲得的能力和習慣的內(nèi)在復(fù)合體。政府決策也是政府職能人員團隊共同研究的結(jié)果，必然離不開歷史文化對其產(chǎn)生的影響，同時政府決策的提升也需要歷史文化來支撐，歷史文化是政府的決策能夠順利實施的路徑依賴;歷史文化的形式、內(nèi)容和特點決定了政府決策的具體方式、內(nèi)容和價值取向。中國的歷史文化博大精深，作為一個綜合體，是一把雙刃劍，既有積極的因素，又有消極的成分，其對政府決策的影響和作用也是多方面、多角度、多層次的。我們既要繼承、發(fā)揚其適應(yīng)現(xiàn)代決策的積極因素，又要批判、剔除其阻礙現(xiàn)代決策的消極因素，因此，歷史文化對于政府決策的影響也不容小覷，歷史文化的發(fā)展能夠促進政府決策的不斷完善，并作用于政府的執(zhí)政實施建設(shè)。

［1］ 柳青.實施棚戶區(qū)改造推進改善民生工程［J］.新長征，2010(01):28.

［2］ 趙洋.構(gòu)建城市生活環(huán)境的生態(tài)和諧［J］.藝術(shù)探索，2010(01):23.

［3］ 李廣良，錢翌.城市生態(tài)景觀的地方性研究［J］.河南科技大學學報:社會科學版，2007(03):42.

［4］ 楊曙光，汪芳.再現(xiàn)富于人情味的城市環(huán)境［J］.中外建筑，2007(03):27.

［5］ 翁英.論城市發(fā)展中的歷史文化資源整合［J］.海峽科學，2008(09):35.

A superficially analysis of the interactive mechanisms of effect factors of our country's shantytowns renovation

WAnG Fa-xiang
(Jilin Justice Officer Academy，Changchun 130062，China)

Through comprehensive analyzing the influence of our country's shantytowns renovationon urban sustainable development，the thesis analyses clearly the interactive mechanisms of effect factors of our country's shantytowns renovation and provides theory basis for the government to formulate relevant policy system and decision.Practice shows that where is major conditions of the government leading，market-oriented operation，financial support and pragmatic policy，where is a advancing impulsion about shanty town renovation;urban shantytowns renovation is the new focus of China's urbanization，which can promote process of China's urbanization from the total and quality and the sustainable and healthy development of city.It plays a more and more important role in building a harmonious society.

shantytown renovation;government decision-making management;effect factors;mechanisms

TU984.11+4

A

1009-8976(2011)01-0057-03

2010－11－30

王發(fā)祥(1952—)，男(漢)，吉林長春，工程師主要研究建筑工程施工管理工作。