遼寧沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)境保護法律問題研究

姚秀盈，王春晨

(1.沈陽工程學院政法系;2.沈陽航空航天大學經(jīng)濟管理學院，沈陽110036)

遼寧沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)境保護法律問題研究

姚秀盈1，王春晨2

(1.沈陽工程學院政法系;2.沈陽航空航天大學經(jīng)濟管理學院，沈陽110036)

通過對遼寧沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)現(xiàn)狀的調(diào)查，指出遼寧省沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)境保護存在缺乏配套細則、主管部門職權分割嚴重等問題，提出完善法律法規(guī)的配套、促進公眾參與機制建立、完善訴訟救濟等具體解決建議。

遼寧沿海經(jīng)濟帶;海洋環(huán)境;公眾參與機制

一、遼寧沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)境保護概述

沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)是許多經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)的成功經(jīng)驗。目前，全球約3/4的大城市、70%的工業(yè)資本、70%的人口都集中在距海岸100公里左右的沿海地帶。遼寧沿海經(jīng)濟帶是指大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島6個沿海城市所轄的行政區(qū)域，陸域面積5.65萬平方公里，海岸線長2 920公里，海域面積約6.8萬平方公里。遼寧沿海經(jīng)濟帶位于環(huán)渤海地區(qū)和東北亞經(jīng)濟圈的關鍵地帶，戰(zhàn)略地位突出，是東北主要出海通道和對外開放的重要窗口，遼寧沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展，已成為遼寧經(jīng)濟增長中最具潛力、最具發(fā)展空間的領域，對于全面振興遼寧老工業(yè)基地、構建和諧遼寧、確保我省經(jīng)濟社會的發(fā)展具有重要意義。

在遼寧沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展中，海洋環(huán)境保護是攸關能否穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重要因素。目前，遼寧省海洋環(huán)境保護工作取得了一定的效果，水環(huán)境質(zhì)量有所改善，城市環(huán)境基礎設施不斷完善，環(huán)境監(jiān)管水平不斷提高。如圍繞國務院的《渤海碧海行動計劃》，以《渤海碧海行動計劃》項目為核心，遼寧省人民政府將實施《計劃》作為建設“海上遼寧”，振興東北老工業(yè)基地，全面推進全省海洋水污染防治工作的重要載體。2010年5月9日，國家海洋局北海分局發(fā)布的《2009年渤海海洋環(huán)境公報》顯示:渤海海洋環(huán)境污染形勢依然嚴峻，近岸海域污染較重。與其他近岸海域相比，河北和遼寧近岸海域海水環(huán)境質(zhì)量相對較好。

二、遼寧沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)境保護存在的法律問題

(一)我省海洋環(huán)境保護立法缺乏配套性實施細則

我省基本建立起了沿海海洋環(huán)境保護的法律體系。遼寧省出臺的第一部關于海洋環(huán)境保護的地方性法規(guī)是2006年8月1日起開始施行《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》，該《辦法》為加強海洋環(huán)境監(jiān)督管理，嚴格控制陸源污染物排放，糾正和處罰污染海洋違法行為提供了法律依據(jù)。此外，遼寧省關于海洋保護的地方立法包括《遼寧省海域使用管理辦法》以及《遼寧省海洋傾廢管理暫行規(guī)定》、《遼寧省海關與漁業(yè)廳關于加強沿海區(qū)自然保護區(qū)海域使用管理的通知》等規(guī)范性文件。

但是，我省目前的海洋環(huán)境保護立法缺乏配套性的實施細則。例如，關于海域使用金的征收管理、減免，尚無全省統(tǒng)一的地方立法。省內(nèi)一些城市根據(jù)《遼寧省貫徹施行〈海域使用管理法暫行意見〉》，制定了適用于本市海域使用金的管理辦法，但標準不一很容易產(chǎn)生法律糾紛。如大連市長?？h的很多漁民響應國家號召從海洋捕撈轉(zhuǎn)向海洋養(yǎng)殖，被地方政府征收海域使用金，而漁民認為海域使用金征收缺乏法律依據(jù)，因為國務院對于“漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動收取海域使用金的具體實施步驟和辦法”尚無明文規(guī)定，遼寧省內(nèi)也缺乏統(tǒng)一規(guī)定，此外各市收取標準不統(tǒng)一，是否需要繳納及繳納的標準均受到漁民的質(zhì)疑，甚至引起一些群體性的事件，極不利于和諧穩(wěn)定的發(fā)展。此外諸如針對海洋工程、海岸工程等工程項目評審咨詢的工作規(guī)定、現(xiàn)場勘查管理等，關于海洋旅游資源開發(fā)、利用與管理方面，目前都缺乏相應的規(guī)定。

(二)環(huán)保主管部門分割嚴重，缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)

根據(jù)《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》，海洋、漁業(yè)、環(huán)保、海事等涉海部門，都具有一定的執(zhí)法權。然而諸多部門都具有執(zhí)法權，如果缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)就會造成混亂。我國的每一部有關環(huán)境保護的法律、法規(guī)和規(guī)章中幾乎都有管理體制的規(guī)定，然而這樣的制度設計使得統(tǒng)管部門得不到有關部門的有效配合，想統(tǒng)卻統(tǒng)不起來。而分管部門總感覺自己是處于配角的地位，缺乏管理的積極性。另外，立法中在規(guī)定統(tǒng)管部門的職責時，往往對審批權、收費權、處罰權規(guī)定得比較具體，而對分管部門雖然有時規(guī)定一些監(jiān)督檢查權，但卻不讓分管部門參與審批、收費和處罰，這樣就使得分管部門覺得自己的管理沒有權威，目前主管部門條塊分割嚴重，缺乏相互溝通和協(xié)調(diào)。

(三)法律監(jiān)管不到位

海洋環(huán)境保護管理執(zhí)行機制依然保持著直接管理為主的特征，專注于微觀事務，限制、命令、禁止、審批等法律手段單一、陳舊、應變能力差。執(zhí)行機制的法律空白和法律漏洞較多，法律的實際操作性較差，難落實。部分環(huán)境法律、法規(guī)不夠細化，影響了環(huán)境執(zhí)法效果。受地方保護主義影響嚴重，在地方保護主義嚴重的地區(qū)，政府不愿意下達決定，有的甚至只發(fā)空頭文件，不抓落實，應付檢查;行政處罰力度不夠，處罰數(shù)額過低，由于現(xiàn)階段我國環(huán)保法律中的罰款限額偏低，不足以制裁、震懾和遏制環(huán)境違法行為，致使許多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導致惡意偷排、故意不正常運轉(zhuǎn)污染防治設施、長期超標排放等持續(xù)性環(huán)境違法。

此外，較為普遍的違法排污、無序采沙、非法圍墾等損害漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境的行為缺乏有效的管理，由于排污企業(yè)、采沙生產(chǎn)等給地方政府帶來的經(jīng)濟利益，地方政府在管理上缺乏主動性、積極性。

(四)公眾參與監(jiān)督機制不足

目前，很多國家及國際法律政策文件包含了公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定。如1980年的《世界自然保護大綱》、1982年聯(lián)合國大會通過的《世界自然憲章》，指出“人人都應當有機會按照本國法律個別的或集體的參加擬定與其環(huán)境直接有關的決定，遇到此種環(huán)境受損或退化時，應有辦法訴諸補救”。公眾參與環(huán)境保護應具體為知情權、參與權及請求權。我國隨著民主化進程的發(fā)展及受相關國際法律文件影響，逐漸重視公眾參與環(huán)境保護機制的建立，但仍有不足。

2008年5月1日實施的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，旨在通過推動企業(yè)公開污染信息來治理環(huán)境?！掇k法》第11條第13項規(guī)定:“環(huán)保部門應當向社會主動公開污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業(yè)名單?！奔垂_的對象是超標排放的企業(yè)，而對于其他企業(yè)是否公開環(huán)境信息，完全自愿。而且《辦法》還規(guī)定，政府環(huán)保部門不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府環(huán)境信息，即“涉嫌商業(yè)秘密”的政府信息可以不公開。根據(jù)目前的實踐，對于商業(yè)秘密的界定，基本由企業(yè)來自行定義，企業(yè)往往以關乎商業(yè)秘密為由，拒絕公開。在此情形之下，公眾參與環(huán)境保護的的知情權、參與權、請求權，缺乏制度的保障及實施的機制。

(五)司法救濟不足

由于制度的瓶頸，權益受到侵害的主體不能很好地取得相應的司法救濟。比如漁業(yè)損害或水域侵占的賠償和補償上，由于缺乏健全的制度體系，致使?jié)O業(yè)水域被占用或損害，難以獲得補償或賠償。即使對于有法律明確規(guī)定的水域污染損害賠償，目前也主要限于對養(yǎng)殖水產(chǎn)品直接損失的賠償，缺乏對天然漁業(yè)資源損害及水質(zhì)惡化產(chǎn)生的潛在損失的賠償機制。

此外公民的請求權，原告資格缺失、缺乏實體法律規(guī)定的依托等諸多因素的制約，我國傳統(tǒng)的三大訴訟法對此顯示了某些不足之處，制約了公民請求權的司法救濟。因此擴大原告起訴資格和訴訟請求事項為核心完善我國的訴訟制度、建構我國的環(huán)境公益訴訟制度，十分必要［1］。

三、遼寧沿海經(jīng)濟帶海洋環(huán)境保護的具體建議

(一)完善立法，加強配套細則的制定

遼寧海洋環(huán)境保護監(jiān)督管理體制和法規(guī)體系已初步建立。需要不完善的是有關法律法規(guī)實施的細則。在細則的制定中，一定要依照法律、法規(guī)，不得越權立法，尤其要注意完善程序性的規(guī)定。如前所述，海洋使用金的征收、管理的范圍、程序，海洋工程、海岸工程等工程項目評審咨詢的工作規(guī)定、現(xiàn)場勘查管理等，關于海洋旅游資源開發(fā)、利用與管理等內(nèi)容需要進一步細致的規(guī)定。

同時也呼吁我國在法律層面完善基本法律以更好地保護海洋環(huán)境，如在民事基本法律中完善船舶污染、侵權的損害賠償制度，在訴訟法律中充分保障公民的環(huán)境參與權、知情權、請求權等內(nèi)容。

(二)執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)

結(jié)合遼寧省的實際情況，在海洋環(huán)境保護方面必須實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，嚴格執(zhí)法，陸海執(zhí)法要形成合力，加大查處海洋環(huán)境違法違規(guī)事件。同時各級人大要依法加強海洋環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)法監(jiān)督、維護法律的嚴肅性。具體途徑可以借鑒國內(nèi)外的先進機制，如:海陸聯(lián)動、部門協(xié)作的海洋環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，及時協(xié)調(diào)解決海洋環(huán)境保護工作中的重大問題;再如執(zhí)法配合機制。行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門發(fā)現(xiàn)污染事故或者違反海洋環(huán)境保護法律、法規(guī)的行為時，應當予以制止并采取有效措施，防止污染損害事態(tài)的擴大。屬于本部門職責范圍的，應當依法及時處理;不屬于本部門職責范圍的，應當及時移交有關監(jiān)督管理部門處理，完善和強化聯(lián)合執(zhí)法制度，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門可以建立聯(lián)合執(zhí)法制度，實行聯(lián)合執(zhí)法。

(三)嚴格執(zhí)法，加強監(jiān)管

經(jīng)過努力，遼寧省已經(jīng)完成以省海洋水產(chǎn)科學院和省海洋環(huán)境監(jiān)測預報總站為支撐，以沿海6市監(jiān)測站為依托的全省海洋監(jiān)測網(wǎng)絡體系。在海洋檢測中要使監(jiān)測結(jié)果全面地反映海洋環(huán)境質(zhì)量的狀況，進行高頻度、多項目的監(jiān)測，統(tǒng)一布局和規(guī)范化管理監(jiān)測站，使海洋管理已由傳統(tǒng)的重視污染防治向污染防治與生態(tài)建設并重轉(zhuǎn)變。

此外，我國污染物排放標準是以“濃度”為基礎的，如遼寧關于船舶污染物排放標準限制了最高濃度標準。然而，由于污染物的累積效應，單純依靠“濃度標準”難以控制陸源污染物排海的數(shù)量，因此，還需對污染物總量控制。從大連灣、遼東灣和錦州灣的情況看，總量控制應當考慮海域的自凈能力和海域環(huán)境的容量，實行以環(huán)境容量為基礎的入海污染物總量控制制度。同時，在海洋環(huán)境的監(jiān)管中要堅持陸海并重，協(xié)調(diào)綜合治理，科學管理，保障海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展及利用。

(四)公眾參與海洋環(huán)境保護機制的構建

首先，擴大公眾參與環(huán)境保護的主體范圍。在保障公民的環(huán)保參與權的基礎上，組建規(guī)范、擴大非政府組織的環(huán)保參與權的保障。雖然公民是參與環(huán)境保護的基本主體，但是單個的個體往往很難形成合力?？赡軐е隆霸V求流向的泛化和訴求效果的弱化”［2］，而環(huán)保的非政府組織具有群體性、集體性，而且更容易使參與海洋環(huán)境保護的行為常態(tài)化，更利于海洋環(huán)境保護機制的確立與完善，我國的環(huán)境立法中環(huán)保非政府組織并沒有明確的法律地位，需要在法律中進一步明確。

其次，擴大公眾參與海洋環(huán)境保護的途徑。規(guī)范、鼓勵公眾參與海洋環(huán)境立法及環(huán)境政策的制定，如遼寧省在制定《遼寧省飲用水水源管理條例》時，公開征求意見，提供了公眾參與立法的平臺，有助于促進立法的民主化。此外，公眾還可以參與環(huán)境管理，諸如參與環(huán)境影響評價以及環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督。在環(huán)保許可證的審批中，適當聽取公眾意見，允許適當公眾代表參加;在環(huán)境糾紛的處理中，充分聽取公眾意見等等，尤其要完善公眾參與環(huán)境保護的程序性規(guī)定。“公民應該在信息公開透明的條件下，依據(jù)一定的程序，自由而平等地對影響到自己的公共決策的制定進行參與，同時在參與過程中學習知識、增強責任、提升民主參與的能力?！保?］

(五)完善司法救濟

我國構建環(huán)境公益訴訟制度存在制度的瓶頸，公益訴訟制度的建立還有待于訴訟法上的相關修正。然而兩大訴訟法(民事訴訟法、刑事訴訟法)的修正將帶來的影響可能是比預想還要廣泛的，貿(mào)然擴大訴訟主體范圍很可能導致多方同時起訴的司法混亂狀態(tài)，也是在浪費司法資源。因此，訴訟法的修改應謹慎。在訴訟法修改之前，可由最高人民法院、最高人民檢察院作出司法解釋，以便于目前的訴訟操作以及進一步的立法。

［1］ 顏士鵬.中國當代社會轉(zhuǎn)型與環(huán)境法的發(fā)展.［M］.北京:科學出版社，2008:145.

［2］馮敬堯.公眾參與機制研究——以環(huán)境法律調(diào)控為視角［D］.武漢:武漢大學碩士學位論文，2004:22.

［3］林茂申，唐華陶，黃帥.公共決策制定過程中公民參與的可操作性研究.［J］.長春工程學院學報:社會科學版，2007(3):16.

Study on the legal issues of the marine environmental protectionof the Liaoning coastal economic zone

YAO Xiu-ying，et al.
(Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110036，China)

Through the survey to the status of the marine environment of Liaoning coastal economic zone and analyzing the causes with the perspective of its legal problems，the paper tries to give a specific solution recommendations.

Liaoning coastal economic zone;marine environment;public participation mechanism

D922.68

A

1009-8976(2011)01-0048-03

2010－11－03

遼寧省哲學社會科學規(guī)劃基金青年項目(課題編號:L09CFX022)

姚秀盈(1978—)，女(漢)，遼寧沈陽，碩士，講師主要研究憲法學、海商學。