公共選擇理論以及對(duì)我國(guó)政府行為的啟示

馬智博

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，徐州221006)

公共選擇理論以及對(duì)我國(guó)政府行為的啟示

馬智博

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，徐州221006)

通過對(duì)公共選擇理論的產(chǎn)生及內(nèi)涵的闡述，以個(gè)人主義方法論、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的交換范式為方法論基礎(chǔ)，分析了公共選擇理論中的政府行為，這種分析對(duì)我國(guó)的政府行為具有理論借鑒和現(xiàn)實(shí)意義。

公共選擇理論;政府行為;方法論

一、公共選擇理論的產(chǎn)生及內(nèi)涵

公共選擇理論發(fā)源于20世紀(jì)50年代，它是由于特定社會(huì)歷史條件下理論和現(xiàn)實(shí)的需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。第二次世界大戰(zhàn)以后，凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的出現(xiàn)，從理論上打破了市場(chǎng)神話，認(rèn)為國(guó)家應(yīng)當(dāng)更多地?fù)?dān)負(fù)起糾正市場(chǎng)機(jī)制的缺陷、使社會(huì)資源得到優(yōu)化配置的責(zé)任。然而，由于西方各國(guó)不斷加強(qiáng)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力量，導(dǎo)致政府職能增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大、資源嚴(yán)重浪費(fèi)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的缺陷日趨明顯。正是在這種背景下，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南等人創(chuàng)立了公共選擇理論，他運(yùn)用經(jīng)濟(jì)方法去分析政治決策過程，認(rèn)為政府和市場(chǎng)一樣，本身也存在著難以克服的弱點(diǎn)和缺陷，也有可能失靈。這使政府不僅不能彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，甚至?xí)股鐣?huì)資源的配置更無(wú)效率。

“公共選擇理論是旨在將市場(chǎng)制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，即經(jīng)紀(jì)人模式，從而修正傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟(jì)分析之外的理論缺陷的一種新公共經(jīng)濟(jì)理論。”［1］公共選擇理論研究的是公共選擇問題，公共選擇是指“人們通過民主政治過程來決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量，是把私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制，是對(duì)資源配置的非市場(chǎng)決策”［2］。因此，公共選擇實(shí)際上是一種政治過程。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家丹尼斯·繆勒認(rèn)為:“公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。公共選擇與政治選擇的主題是一樣的:國(guó)家理論、投票規(guī)則、投票者行為、政黨政治學(xué)、官員政治等等。公共選擇的方法仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法。”［3］

公共選擇理論首次運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法去研究政治行為和過程，它在研究方法上是經(jīng)濟(jì)學(xué)的，而在研究對(duì)象上是政治學(xué)的，公共選擇理論無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)學(xué)界還是在政府行為研究領(lǐng)域都是一種理論突破和創(chuàng)新。

二、公共選擇理論的方法論基礎(chǔ)

公共選擇理論在研究政府行為時(shí)，是以經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論與方法為基礎(chǔ)的，主要體現(xiàn)在個(gè)人主義方法論、理性“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的交換模式三個(gè)方面。

首先，個(gè)人主義方法論。公共選擇理論扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)政治理論中以群體為分析單位的觀點(diǎn)，將個(gè)人作為集體行為的出發(fā)點(diǎn)，把個(gè)人看成是評(píng)價(jià)、選擇與行動(dòng)的最基本單位，因而也是公共選擇理論要分析的基本單位。這種方法論認(rèn)為，個(gè)體是組成群體的基本單位，個(gè)體行為的集合構(gòu)成了集體行為，一切社會(huì)現(xiàn)象都應(yīng)從個(gè)體的角度去尋找動(dòng)因，個(gè)人才是分析的基礎(chǔ)。在布坎南看來，“集體行動(dòng)被看成是個(gè)人在選擇通過集體而不是經(jīng)由個(gè)人來實(shí)現(xiàn)目的時(shí)的個(gè)人活動(dòng)，政治被視為不過是一系列過程”［2］。在研究公共選擇問題時(shí)，不管產(chǎn)生總體結(jié)果的過程與結(jié)構(gòu)多復(fù)雜，個(gè)人都是最終的決策者、選擇者與行動(dòng)者，如果只是從整體構(gòu)成著眼，就不能解釋個(gè)體動(dòng)機(jī)和偏好在決策過程中發(fā)揮的作用和影響，因此，公共選擇首先是個(gè)人的選擇。

其次，理性“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，無(wú)論一個(gè)人處于什么樣的地位，其本性都是以最大化的滿足程度為最基本的行為動(dòng)機(jī)。人的行為動(dòng)機(jī)是自利的，而在行動(dòng)上，又是理性的。他能夠充分利用他所能得到的，作為消費(fèi)者要實(shí)現(xiàn)效用最大化，作為生產(chǎn)者要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，他們面臨選擇時(shí)總是傾向于選擇能給自己帶來最大收益的機(jī)會(huì)。公共選擇理論將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入政治領(lǐng)域，“經(jīng)濟(jì)人”是人的基本行為特征，它可以用來解釋社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一系列問題，既可以用來分析經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上參與者的行為，也可以用來分析政治市場(chǎng)上參與者的行為。

最后，經(jīng)濟(jì)學(xué)的交換模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)的交換模式，就是將市場(chǎng)機(jī)制看成是各種交換過程。公共選擇理論將交換模式用于對(duì)政治過程的分析，把政治過程看作是類似市場(chǎng)機(jī)制的交換過程。在市場(chǎng)過程中交換的是私人產(chǎn)品的歸屬，在政治過程中交換的是規(guī)定、制度、條約等公共產(chǎn)品。由于人的自利本性，政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)相似，也是由供求雙方組成的。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中，供給者是生產(chǎn)者，需求者是消費(fèi)者。而在政治市場(chǎng)中，供給者是政治家和政府官員，需求者是選民和納稅人。“無(wú)論是選民還是政治家，在進(jìn)行選擇時(shí)都要先對(duì)個(gè)人的成本與收益進(jìn)行計(jì)算。如果一項(xiàng)集體決策給他帶來的收益，大于他投贊成票時(shí)所需要承擔(dān)的實(shí)際成本，那么他就會(huì)支持這項(xiàng)決策，否則就不支持甚至反對(duì)?！保?］

三、公共選擇理論中的政府行為分析

分析政府行為的效率以及尋找使政府最有效率工作的規(guī)則制約體系，是公共選擇理論的最高目標(biāo)。

第一，政府?dāng)U張。由于個(gè)人行為決定了集體行為，個(gè)人行為動(dòng)機(jī)決定了集體行為動(dòng)機(jī)，因此，政府行為動(dòng)機(jī)歸根到底是由其中的個(gè)人的動(dòng)機(jī)所決定得。由于政治家和政府官員都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，所以他們的行為目的都是追求個(gè)人利益最大化，即追求權(quán)力與聲望的提高以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入。這些利益的追求方式表現(xiàn)為政府的擴(kuò)張行為。一方面，追求政府規(guī)模的擴(kuò)大。因?yàn)閿U(kuò)大政府規(guī)?？梢垣@得更多的財(cái)政撥款，增加部門收入，提高自身經(jīng)濟(jì)能力;而且，政府規(guī)模越大，政府官員晉升的機(jī)會(huì)就越多，相應(yīng)的權(quán)力范圍就越大，因而能從中獲得更多的利益。另一方面，增加部門的支出。由于政府的職能是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其運(yùn)行大多不計(jì)成本，這就為政府增加支出創(chuàng)造了一定的條件;而且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活水平的提高，公眾對(duì)公共物品的需求也在不斷增加，政府部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，就能夠找到更多的方式增加其支出。

第二，公共決策失誤。一方面，根據(jù)理性“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)，政府官員和政治家在政治市場(chǎng)上按照成本—收益原則追求最大化收益，在進(jìn)行公共決策的時(shí)候必然會(huì)受到自身偏好和利益的影響，這就使政府決策結(jié)果不能完全代表公共的利益，從而影響公共決策的公正，造成社會(huì)資源浪費(fèi)。這正是政府各種弊端以及國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)政策失敗的根源。另一方面，即使政府制定的決策和方案都是最有利的，但由于選舉規(guī)則本身存在一定的缺陷，最終的決策結(jié)果也往往難以達(dá)到公平和最優(yōu)。最后，由于信息的不對(duì)稱，客觀地也會(huì)影響政府官員作出決策，造成公共決策缺乏可操作性或失誤。

第三，尋租行為。所謂尋租，是指某些利益集團(tuán)為了逃避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得高額利潤(rùn)，通過各種途徑謀求政府的保護(hù)，對(duì)公共政策施加影響，促使政府幫助自己對(duì)某一領(lǐng)域?qū)嵭袎艛?。同時(shí)，政治家和政府官員對(duì)自身利益的追求也在尋租行為中得到體現(xiàn)。在尋租過程中，政府官員由于其“經(jīng)濟(jì)人”屬性，為了追求個(gè)人利益而以權(quán)謀私、濫用權(quán)力。由于公共權(quán)力對(duì)市場(chǎng)交易活動(dòng)的不正當(dāng)介入，必然會(huì)出現(xiàn)某些利益集團(tuán)對(duì)政府官員的賄賂行為。為了自己和部分廠商、利益集團(tuán)的利益，政府官員可以濫用手中的權(quán)力，批準(zhǔn)其壟斷經(jīng)營(yíng)，破壞了市場(chǎng)規(guī)則。這些利益集團(tuán)和政府官員為了謀求更多的個(gè)人利益嚴(yán)重?fù)p害了公共利益。

第四，政府機(jī)構(gòu)工作的低效率。一方面，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行不以盈利為目的，并且政府部門對(duì)公共物品具有壟斷性，所以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的各部門之間不存在相互競(jìng)爭(zhēng)，政府工作人員缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，工作積極性不高。另一方面，缺乏有效的監(jiān)督。由于政府官員處于壟斷地位，監(jiān)督者所能獲得的信息是滯后且不完備的，大多數(shù)情況下監(jiān)督者只能被動(dòng)得接受政府工作人員所提供的信息，并容易被他們所操縱，監(jiān)督也就失去了作用。同時(shí)，由于監(jiān)督機(jī)制的不健全致使很多監(jiān)督形式失去效力。

四、公共選擇理論對(duì)我國(guó)政府行為的啟示

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，雖然有著不同于西方資本主義國(guó)家的國(guó)情和基本制度，但從公共選擇理論出發(fā)考察我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的經(jīng)濟(jì)與政治，它對(duì)于規(guī)范我國(guó)政府行為具有重要的啟示作用。

一是正視官員身上的“經(jīng)濟(jì)人”因素，完善制度設(shè)計(jì)。

從公共選擇理論看，由于政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”屬性，其政治行為中包含了一些利益因素。因此，我們不能忽視政府行為的經(jīng)濟(jì)人特征，要正視政府部門及其工作人員對(duì)自身利益的追求，承認(rèn)其合理的自利動(dòng)機(jī)。政府官員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)以獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益是合情合理的，問題不在于獲取了利益，而在于謀求利益的方式和手段是否合理合法。適當(dāng)?shù)摹案咝健笔恰梆B(yǎng)廉”的基礎(chǔ)和必要條件，但是無(wú)論是高薪還是低薪，都離不開完善的制度和嚴(yán)格的法治。對(duì)于政府官員腐敗行為的根源必須從理論上界定清楚，從制度建設(shè)上加以解決。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，制度建設(shè)比事后懲罰重要，防腐敗比反腐敗重要。防腐敗的關(guān)鍵是，從理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)出發(fā)，建立嚴(yán)格有效的政治決策過程及組織架構(gòu)，抑制政府官員謀取不正當(dāng)利益，讓腐敗者無(wú)法擁有權(quán)力，讓擁有權(quán)力者不能腐敗、不敢腐敗。

二是在公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

公共選擇理論強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，在公共物品供應(yīng)中應(yīng)盡可能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，開放一些公共服務(wù)的市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)允許并鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)的領(lǐng)域，只有使公共服務(wù)市場(chǎng)化，打破公共物品生產(chǎn)的壟斷，給公眾以個(gè)人選擇機(jī)會(huì)，才能提高公共物品供應(yīng)的效率。

政府在改革過程中要通過提供暢通的表達(dá)渠道和構(gòu)建開放的信息平臺(tái)等途徑來調(diào)動(dòng)公民的參與熱情，充分實(shí)現(xiàn)公民對(duì)政府機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督和制約。此外，要進(jìn)一步積極發(fā)揮人大及政協(xié)對(duì)政府工作的監(jiān)督，要強(qiáng)化司法監(jiān)督以及完善黨的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)政府決策的民主化和科學(xué)化，建立科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

三是正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，防止政府過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

目前，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了過多干預(yù)，并且在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過程中，暴露出許多弊端，如政府決策的失誤以及尋租行為的發(fā)生。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革，首先是處理好市場(chǎng)與政府的關(guān)系。既要減少政府干預(yù)，又要優(yōu)化政府的干預(yù)行為。如果市場(chǎng)調(diào)節(jié)能夠發(fā)揮作用，政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)，否則，需要政府干預(yù)作為補(bǔ)充。要讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，盡量減少政府干預(yù)的范圍。在特定情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要一定的政府干預(yù)，為了保證政策的有效實(shí)施，就要建立相應(yīng)的制度，約束政府的不合理行為，減少或避免尋租活動(dòng)，優(yōu)化政府的干預(yù)行為。

四是完善科學(xué)決策的方法，提高決策效率。

政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)同有關(guān)決策科學(xué)方面的專家合作。對(duì)于他們來說，更知曉內(nèi)情，而且也能從理論上判斷一項(xiàng)政策的效率等。知識(shí)分子階層對(duì)政府政策的監(jiān)督以及作為政府部門的顧問對(duì)政府政策行為的輔佐，是政府決策的制定能夠逐漸做到科學(xué)化、合理化的關(guān)鍵。例如，在美國(guó)，政府政策制定的效率，更多地是由有關(guān)方面的經(jīng)濟(jì)學(xué)家與政治學(xué)家，特別是公共政策理論家們來評(píng)價(jià)。

政府在制定一項(xiàng)決策的時(shí)候，如果發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)決策沒有達(dá)到預(yù)期的效果，不要急著去尋找另一項(xiàng)政策來代替它，最好應(yīng)該先審查一下之所以選中它為最終方案的原因，看看它到底對(duì)哪一個(gè)階層或集團(tuán)更有利。在分析清楚以后，再去尋找改善該項(xiàng)決策效率的方法。如果急于求成，則可能是用另一項(xiàng)壞決策取代了現(xiàn)存的決策，不同的只是得益的集團(tuán)與得益的方式發(fā)生了變化。

［1］ 丁煌.西方公共行政管理理論精要［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005:315.

［2］文建東.公共選擇學(xué)派［M］.武漢:武漢出版社，1996:9，18.

［3］Dennis C，Mueller.Public Choice Ⅱ［M］.Cambridge:U-niversity Press，1989:1 －2.

［5］ 倪星，何晟.公共選擇理論的政治學(xué)含義［J］.探索，1997(4):50.

Public choice theory and the revelationof government conduct

MA Zhi-bo
(China University of Mining and Technology，Xuzhou 221006，China)

Based on the generation and meaning of public choice theory，the method uses methodological individualism，economic man hypothesis and the paradigm of economic exchange.This article analyzes government behavior of public choice theory，which has reference and practical significance for government actionof China.

public choice theory;government action;methodology

D035

A

1009-8976(2011)01-0034-03

2010－11－14

馬智博(1985—)，女(漢)，河南洛陽(yáng)，碩士主要研究政府管理。