論提高領導科學發(fā)展的能力
——探析完善領導決策體制的基本途徑

林 謐，杜生權

(福建師范大學公共管理學院，福州350007)

論提高領導科學發(fā)展的能力
——探析完善領導決策體制的基本途徑

林 謐，杜生權

(福建師范大學公共管理學院，福州350007)

從四個方面論述了現(xiàn)階段我國決策體制存在的一些問題，并相應提出了完善領導決策體制的基本途徑，即完善決策權力配置機制、實現(xiàn)決策過程的民主化、健全信息收集處理機制、完善領導決策評估標準。

領導決策;決策體制;基本途徑

當前，我國經濟社會進入了一個新的發(fā)展階段，綜合國力大幅躍升，人民生活明顯改善，國際地位顯著提高。但同時也積累了一些矛盾和問題，特別是發(fā)展不平衡問題、環(huán)境污染問題、貧富分化問題等等。解決好這些問題，關鍵在黨自身的建設。黨的十七屆五中全會指出:“黨的領導是實現(xiàn)‘十二五’時期經濟社會發(fā)展目標的根本保證。必須加強黨的執(zhí)政能力建設和先進性建設，不斷提高黨領導經濟社會發(fā)展能力和水平。”［1］這既是新形勢下對各級領導干部提出的要求，也是對領導科學研究提出的新課題。

領導科學發(fā)展能力，是一個基于科學發(fā)展觀的全新的提法和命題。顧杰將領導科學發(fā)展能力界定為:“它是指領導者或領導集團能夠按照科學發(fā)展觀的要求，堅持以人為本，實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的本領，是領導主體實現(xiàn)科學發(fā)展觀由理論向實踐轉化的一種本事、一種能力?！保?］可見領導科學發(fā)展能力，是科學發(fā)展觀關于領導視域而衍生出來的概念。而決策是領導者最基本、最重要的職能之一，在整個領導過程中居于主導地位。正如毛澤東同志所說:“領導者的責任，歸結起來，主要地是出主意、用干部兩件事?！保?］這里的“出主意”，就是做決策。正確決策既是領導者綜合素養(yǎng)的集中體現(xiàn)，也是從整體上衡量和評價領導水平的重要標志。

一、領導決策的科學內涵

萬良春將現(xiàn)代領導的三大使命歸結為:科學決策、知人善任、指揮協(xié)調控制。決策自古有之，如秦始皇采取“遠交近攻”的戰(zhàn)略而統(tǒng)一中國，朱元璋則采用“高筑墻、廣積糧、緩稱王”的策略建立大明王朝，都是名傳千古、膾炙人口的事。對“決策”概念的理解有廣義和狹義之分。一般來說，狹義的決策就是做決定的意思，專指對決策方案的抉擇，即人們通常所說的“拍板”。從廣義上講，決策還包括方案抉擇前的準備活動和對方案抉擇后的實施活動。也就是說，決策不僅僅是決斷、“拍板”，還包括方案制定、實施和評估等一系列環(huán)節(jié)在內的過程。

所謂“領導決策”，就是領導者根據(jù)對相關客觀事物及其規(guī)律的認識，針對本系統(tǒng)(或地區(qū)、單位等)所面臨的重大問題，選擇和優(yōu)化行動目標和行動方案的活動［4］。領導決策與其他決策的不同在于:決策的主體是領導者，與權力的運作有關;決策責任比其他責任要大得多;大都為戰(zhàn)略宏觀決策。很多領導科學的研究者，通常將領導決策與科學決策視為內在的統(tǒng)一體。江澤民在《領導科學系列講座》開講典禮上談到對領導科學的認識:“什么是領導科學?我認為領導科學就是指領導工作中合乎規(guī)律性的東西?！保?］因此我們談的領導決策，是指科學的領導決策。領導的科學決策，就是領導者在科學發(fā)展觀的指導下，按照一定的科學程序，采用現(xiàn)代科學方法和技術所進行的決策。

二、現(xiàn)階段我國決策體制存在的一些問題

決策體制是領導決策的制度框架。目前我國的領導決策體制還不健全，機制還不完善，領導素質還有待進一步提高，實現(xiàn)領導決策的科學化、民主化還有一定差距。

(一)人大決策權力運作不足

決策與執(zhí)行分離是現(xiàn)代政府運作的基本原則，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的運行機制也是我國政府改革的方向。按照我國憲法的規(guī)定，各級人民代表大會及其常務委員會是國家權力機關。即人大是我國的決策機關，而國務院及各級人民政府則是它的執(zhí)行機關。但在實際運作中，人大在實際決策中并沒發(fā)揮應有的作用，國務院及各級人民政府同樣依法享有法律規(guī)定的各項獨立的決策職權和在執(zhí)行中相當大的自由裁量權。從某種程度上說，人大只是起到程序性認可的作用。

(二)決策程序不規(guī)范，民主化程度不高

一個完整的領導決策過程，一般需要經過以下幾個步驟:發(fā)現(xiàn)問題、確定目標、擬定方案、評估擇優(yōu)、組織實施、追蹤反饋和總結完善。而每個步驟又有不同的實施環(huán)節(jié)。但在實際的決策制定過程中，有些決策并沒有按照上述規(guī)范的程序運作。甚至有些決策沒有掌握足夠的信息就匆匆上馬，以致浪費了大量的人力和物力，造成不必要的損失。有些基層政府依然存在“一把手”專斷的情況，決策與執(zhí)行一體。同時，決策過程的民眾參與程度也比較低，體現(xiàn)了“精英決策”，以致政策成了部分人的意志，而非公意的體現(xiàn)。政策制定不透明，民眾知情權難以保障，決策就很容易脫離民情民意。

(三)信息收集處理機制不健全

發(fā)現(xiàn)問題是領導決策活動的起點，而信息是發(fā)現(xiàn)問題的基礎。全面、及時、準確地獲取信息，是科學決策的前提，一切的領導決策都應有充足的信息作為參考，不能占有充分的信息，決策就可能出現(xiàn)偏失，甚至無效。

現(xiàn)代決策信息處理機制主要是由電子政務網絡平臺和社情民意反映機制共同構成的。我國的電子政務建設雖然取得了重大進展，但發(fā)展緩慢，在建設過程中存在以下一些問題:一是數(shù)字鴻溝問題，東部地區(qū)有一定的發(fā)展，中西部基本成了“數(shù)字赤貧”地區(qū);二是技術專家與管理者之間的嚴格分工，給技術應用帶來缺陷;三是電子政務的發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，沒有建立相應的組織機構;四是信息安全問題。

所謂社情民意反映機制，就是指將公眾對公共決策的意見和建議及時有效地傳達到決策中樞系統(tǒng)的各種渠道和手段的總稱，即有效反映社情民意的組織體系和制度安排［6］。社情民意反映機制主要包括以下幾項內容:群眾來信來訪，政協(xié)委員提案，人大代表視察，網上征求意見，民意調查，傳媒輿論，市長公開電話等。雖然形式較多，但由于人浮于事，得到的信息不能充分地反映真實情況。個別領導甚至對對己不利的信息，采取壓制、封鎖的手段。民意反映機制在有些地方成了堂皇的表面形式。

(四)領導考核機制的缺陷

長期以來，對領導者的考核是以GDP為衡量標準的，這就不可避免地造成領導者在制定決策時只考慮短期效益，而忽視長期效益，甚至以當前利益犧牲長遠利益。政策的制定，是一個資源分配的過程，由于資源的有限性，使得領導者不得不考慮什么是至關重要的，什么是可以推遲考慮的，什么是要提上議事日程的，而什么是可以不予考慮的。領導者不是圣人，亦追求自身利益的最大化，以GDP衡量領導政績的考核指標，就會使得一些領導者大搞政績工程，追求短期GDP的增長。當前我國嚴峻的環(huán)境問題，在很大程度上就是由于一些領導者的短見造成的。

三、完善領導決策體制的基本途徑

(一)完善決策權力配置機制

實現(xiàn)職責與權力對等的分級決策體系。要進一步完善決策權力在各級領導機關和領導者之間的縱向或橫向的合理劃分，特別是中央與地方在經濟、文化、社會管理方面決策權力的劃分，努力做到事權劃分合理、分工責任清晰、運行規(guī)則明確、監(jiān)督保障有力、決策民主高效［6］。十七屆四中全會指出:“堅持和完善人民代表大會制度，支持人大及其常委會依法履行職能，善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導。”［7］應切實加強人大的決策制定和監(jiān)督功能，規(guī)范各級政府的行政裁量權力，科學規(guī)范部門職能，實現(xiàn)決策機構設置的科學化。

(二)實現(xiàn)決策過程的民主化

領導決策科學化與領導決策民主化息息相關，實現(xiàn)決策民主化，是保證科學決策的重要舉措。只有在決策過程中充分發(fā)揚民主，才能廣開言路，集思廣益，防止決策的主觀片面性。為了推進決策的民主化，必須健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。“重整政府信用的關鍵是建立透明政府”［8］，而建立透明政府，是推行民主行政，建設參與型政府的前提。

十七屆四中全會對此提出了明確的要求:“提高科學決策、民主決策、依法決策水平，加強黨委決策咨詢工作，做好重大問題前瞻性、對策性研究，廣泛聽取黨員、群眾、基層干部意見和建議，發(fā)揮咨詢研究機構、專家學者、社會聽證在決策過程中的作用?！边@就要堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度;擴大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度和民主監(jiān)督制度;完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項的社會公示制度和社會聽證制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性;此外，還應拓寬社情民意表達渠道，推行領導干部接待群眾制度，健全信訪工作責任制，建立全國信訪信息系統(tǒng)，搭建多種形式的溝通平臺，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道。

(三)健全信息收集處理機制

一方面應積極推進電子政務建設，加強電信基礎設施建設，東部發(fā)達地區(qū)要為落后地區(qū)提供資金、技術和人才支援，注重電子政務發(fā)展的體制條件，統(tǒng)一規(guī)劃，為電子政務的發(fā)展創(chuàng)造安全環(huán)境，同時加強對公務員的培訓，建設高素質的國家公務員隊伍。另一方面，完善社情民意反映機制的建設，積極拓寬公眾參與渠道，完善信訪制度和聽證制度，堅持領導干部定期下訪、定期接訪、及時閱處群眾來信，注重分析網絡輿情。

(四)完善領導決策評估標準

對領導的考核，對領導決策的評估，不能太過重視經濟指標，以GDP的增長為考核標準的體制應得以修正。應重視決策的“公共”價值，體現(xiàn)“公共服務”的理念。不能以環(huán)境為代價換取經濟的發(fā)展，更不能采取只顧眼前利益而忽視長遠利益的“短見行為”。

［1］新華社.中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議公報［OL］.http://politics.people.com.cn/GB/101380/12984451.html，2010 －10 －18.

［2］顧杰，論領導科學發(fā)展能力［J］.中國浦東干部學院學報，2009(1):80.

［3］毛澤東，毛澤東選集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1991:257.

［4］萬良春，領導科學專題研究選編［M］.北京:中國經濟出版社，2006:145.

［5］江澤民.江澤民在《領導科學系列講座》開講典禮上的講話(1986年10月4日)［J］.現(xiàn)代領導，1986(6):1.

［6］ 彭向剛，袁明旭.領導科學概論［M］.北京:高等教育出版社，2007:259，256.

［7］當代黨建.第十七屆四中全會報告全文［OL］.http://www.dddjw.com/news/200910/11253.html，2009 － 10－10.

［8］ 杜生權.政府信用缺失的經濟學分析［J］.長春工程學院學報，2010(2):73.

On improving the development of leadership science——on researching the basic approach of consummating the system of leadership decision-making

LIn Mi，et al.
(School of Public Administration，F(xiàn)ujian normal University，F(xiàn)uzhou 350007，China)

This article discusses some of the problems exiting in the present decision-making systeminour country from four aspects，provides basic ways which include perfecting the mechanism of decision-making power configuration，realizing the democratizationof decision-making processes，adjusting the system of information collecting，implementing the decision-making evaluation criteria to improve leadership decision-making system correspondingly.

leadership decision-making;decision-making system;basic approach

C933.2

A

1009-8976(2011)01-0031-03

2010－11－08

林謐(1982—)，女(漢)，福建寧德，碩士主要研究人力資源管理。