恢復(fù)發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育管理機構(gòu)的必要性分析

林 琦

(肇慶學院力行書院,廣東肇慶526061)

恢復(fù)發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育管理機構(gòu)的必要性分析

林 琦

(肇慶學院力行書院,廣東肇慶526061)

在“以縣為主”的體制下,珠三角地區(qū)鎮(zhèn)教辦“名亡實存”。它的存在有著現(xiàn)實的需要,是義務(wù)教育管理中不可缺少的一環(huán),起著不可替代的作用。在繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學積極性,管理教育事務(wù),維護教師的權(quán)益,促進學校的發(fā)展等方面,仍然需要鎮(zhèn)教育辦的參與。在現(xiàn)實的運行中,鎮(zhèn)教辦也存在著難以解決困境。要在困境中找出路,應(yīng)轉(zhuǎn)變職能,以服務(wù)為主,提高業(yè)務(wù)質(zhì)量,解決工作人員的待遇問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn);教育辦公室;構(gòu)建

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機構(gòu)撤消的背景

1985年5月,中共中央出臺《關(guān)于教育體制改革的決定》,提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責任交給地方”,在農(nóng)村地區(qū)建立了“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學,縣、鄉(xiāng)兩級管理”的體制。在“分級辦學”體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責本地中心小學和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學的經(jīng)費投入。1994年實行分稅制以后,稅收收入高度向上級財政集中,教育投入責任被層層下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。[1]從全國范圍來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府缺乏管理學校的經(jīng)驗,在數(shù)量眾多的經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政非常困難,無法籌措相應(yīng)的辦學資金,這種情況在各地基層學校的鞏固與發(fā)展普遍帶來了不利的影響,而且其出現(xiàn)了職能錯位或異化的現(xiàn)象。[2]在現(xiàn)實中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機構(gòu)還存在著截留、挪用中小學教育經(jīng)費、占用中小學教職工編制的現(xiàn)象。[3]為了精簡機構(gòu)和減輕教育經(jīng)費的負擔,2002年國務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不設(shè)專門的教育管理機構(gòu),撤消原“分級辦學”體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委和教育辦公室?！耙钥h為主”的義務(wù)教育管理體制正式確立?！耙钥h為主”下,鎮(zhèn)級教育辦正式退場,原鎮(zhèn)教辦承擔的教育教學業(yè)務(wù)管理由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心學校負責。然而,在珠三角經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),鎮(zhèn)教辦經(jīng)“改頭換面”,仍存于世。

二、發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機構(gòu)改革后的情況

針對中央撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室這一舉措,一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機構(gòu)進行改革。改革的情況因地區(qū)而異,本文以順德的X鎮(zhèn)為例,簡要介紹改革后教育辦公室的情況。

X鎮(zhèn)位于順德西南部,距順德區(qū)政府所在地大良鎮(zhèn)13公里。全鎮(zhèn)總面積121平方公里,轄下24個村委會,6個居委會,2004年常住人口約12.4萬,流動人口約3萬人,海外華僑和港澳臺同胞5萬多人,遍布世界50多個國家和地區(qū)。鎮(zhèn)內(nèi)絕大部分是江河沖積平原,河網(wǎng)交錯,土地肥沃,是珠江三角洲知名水鄉(xiāng)。X鎮(zhèn)曾被評為“廣東教育強鎮(zhèn)”。目前,全鎮(zhèn)擁有中小學校28所,其中完全小學20所,初級中學5所,普通高中1所,職業(yè)高中1所,成人文化技術(shù)學校1所,幼兒園28所。在各類學校中,有縣區(qū)一級學校5所,地市一級學校14所,省一級學校1所。全鎮(zhèn)中小學教職工1200多人,中小學學生24000多人。

廣東省教育廳、省計委、省財廳于2002年聯(lián)合成立工作小組,深入基層開展理順農(nóng)村教育經(jīng)費管理的調(diào)查和試點工作后,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦以解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制存在的問題。在如火如荼的改革中,X鎮(zhèn)的教育管理機構(gòu)并沒有消亡,而是密鑼緊鼓地進行著改組。調(diào)查顯示,改組后X鎮(zhèn)教育管理機構(gòu)基本上繼承原有的職能,但也產(chǎn)生了一些變化:1.機構(gòu)的設(shè)置。改組前,X鎮(zhèn)設(shè)教育辦公室作為統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)教育事務(wù)的機構(gòu),與其他“九辦”一起享受大辦的待遇。改組后,教育組作為一個鎮(zhèn)的派出機構(gòu),隸屬科教文衛(wèi)辦,不再作為一個獨立的機構(gòu)存在。但X鎮(zhèn)教育組的獨特之處在于,原則上它是科教文衛(wèi)辦下的二級辦,但不直接受宣教文衛(wèi)辦的領(lǐng)導(dǎo),人事、經(jīng)費均獨立,可以自主地與其他部門打交道;2.工作人員的削減。原教育辦公室共有工作人員19人,改組后教育組的人員遭削減以致工作量大而工作人員不足,影響了工作效率與工作質(zhì)量。

改組后的教育組在一定程度上迎合了當時的政策要求,但其自身又陷入了無法解決的困境:1.機構(gòu)地位的尷尬。雖然教育組在運行上被看做是一個獨立的機構(gòu),享受大辦的待遇,但對外交往仍然是一個二級辦,其公章必須循科教文衛(wèi)辦。如果碰到重大的場合,教育組仍然是以科教文衛(wèi)辦的名義對外進行交往。沒有大辦的政治地位卻可以享受大辦的待遇,使得教育組解決問題時簡化了程序,但運作起來“名不正,言不順”。且在必要的時候,又須脫掉大辦的“外衣”,恢復(fù)其二級辦的身份,令其處于了一個比較尷尬的位置;2.工作人員性質(zhì)的尷尬。教育組是政府里面的一個機構(gòu),但其用工既不是公務(wù)員也不是合同用工,而是教師的編制。一個政府工作人員,占的是教師的編制并掛靠在學校里面,這又是教育組遇到的另一個尷尬問題。

三、發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理機構(gòu)構(gòu)建的必要性

(一)繼續(xù)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學積極性的需要

“以縣(區(qū))為主”后,非發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育財權(quán)、事權(quán)都上交縣級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立中心學校,由中心學校校長負責教育教學業(yè)務(wù)管理工作。而中心學校屬縣教育局的派出機構(gòu),是溝通縣教育局和鎮(zhèn)政府的橋梁。在這種“中心學?！睂W校模式下,教育這一板塊對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說可謂“空白地帶”了。對于人口數(shù)量不多、經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說,對教育更多起的是協(xié)調(diào)作用。但對人口數(shù)量多、經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)而言,教育不能沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與和支持。在這些地區(qū),教育費用支出差不多占整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的三分之一,比重和基數(shù)都很大。而區(qū)不可能承擔每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此龐大的教育費用,因此仍然需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的投入。如果區(qū)把教育事務(wù)都收到來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱,會降低其辦學積極性。為了保留這些發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對教育的參與和支持,有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)專門的教育管理機構(gòu),并賦予其獨立的法人身份,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督其財政狀況。教育組的作為代表政府的作為,事權(quán)與財權(quán)平衡了,才能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學的熱情。

(二)正確發(fā)揮教育組職能的需要

X鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府把本無獨立地位的教育組當成大辦看待,簡化了程序,有利于提高辦事效率,但并不是每個鎮(zhèn)都同一做法。有些改組后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室,其功能、人員及運作的模式并沒有改變,但是不再享有獨立的法人地位。在轄區(qū)教育領(lǐng)域內(nèi),教育組做出的法律行為具有默認的法律效力,但是在其他部門則得不到承認。一些出自教育組的證明文件沒有行政效力和法律效力,需要加蓋教育局、街道辦的公章才有效。有的教育組做出一項決定,須經(jīng)多層上級領(lǐng)導(dǎo)的批示才能通過,匯報工作也是由上級去完成,這不但挫傷了教育組工作積極性而且還影響到辦事的效率。同時,多數(shù)教育組經(jīng)改革后都存在著人員力量不足的情況。針對人員編制不夠,教育組在不能增加編制的情況下只能抽調(diào)一些學校教育骨干教師或其他學校管理人員來擔任辦公人員。這些工作人員都是教師編制,并掛靠在學校里。造成人員在教育組工作卻不屬于教育組,不在學校工作卻屬于學校這種尷尬的局面,而且還出現(xiàn)了“同工不同酬”的現(xiàn)象。工作人員得不到“歸宿感”,影響其工作的積極性,從而影響到教育組整體的工作積極性。一個機構(gòu)及其成員是否得到明確,關(guān)乎這個機構(gòu)能否良好地運行。因此,恢復(fù)教育組的法人地位,分配其行政編制尤為必要[4]。

(三)教育事務(wù)管理的需要

發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟實力雄厚,一般擁有十幾萬人口。學生人數(shù)過萬,學校的數(shù)量多、規(guī)模大,基本上涵蓋了所有的學段教育,這是農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所無法比擬的。這些大大小小的學校,不可能全由區(qū)來進行管理。區(qū)教育局如果要直接指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各中小學教育教學,由于涉及面廣,難以完全真正了解各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況,容易造成教育教學管理效能低下以及針對性較差等問題。因此,區(qū)教育局有很多事情都不能“事必躬親”,有些甚至“鞭長莫及”。例如在很多地方都存在的“麻雀”幼兒園,租一個房間、雇幾個人、招幾十個學生就辦起來了。這些幼兒園的建立都缺乏合法的過程,在衛(wèi)生、安全等方面都存在著巨大的隱患,需要政府部門的監(jiān)督與審查。如果這些都交由區(qū)去管理的話,區(qū)大小事務(wù)纏身,不可能面面俱到,這些“麻雀”幼兒園便可能成為“管理的死角”。而且很多學校辦學員的素質(zhì)仍不盡人意,需要教育管理機構(gòu)予以指導(dǎo)。此外,落實教育的改革仍然需要基層教育管理機構(gòu)牽頭。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事務(wù)的管理不可能缺少基層教育管理機構(gòu)的參與,而且它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育發(fā)展的推動作用是不可替代的。

(四)維護教師的權(quán)益,促進學校的發(fā)展的需要

幫助學校解決實際問題,改善辦學條件;支持學校行政工作,審核學校學年工作計劃和總結(jié),定期檢查普及教育和學校工作情況;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)安排和調(diào)動教師,為教師爭取權(quán)益等等這些工作,都必須有專門的機構(gòu)來完成。從效率上來講,最適宜擔任這些工作的是基層教育管理機構(gòu)。

四、幾點建議

(一)轉(zhuǎn)變職能,以服務(wù)為主

改組后,教育組的權(quán)力被削弱,在工作中應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念,逐漸淡化管理職能,轉(zhuǎn)變成服務(wù)的職能。在縱向肩負上情下達、下情上達,溝通社會各界的任務(wù),使“條塊”之間信息暢通;在橫向與有關(guān)部門建立聯(lián)系,爭取各部門的支持,共同推動教育事業(yè)的發(fā)展。為學校和教師爭取最大的權(quán)益,為學生的成才提供更寬廣的平臺。

(二)提高業(yè)務(wù)質(zhì)量

在“分級辦學”的體制下,基層教育管理機構(gòu)行政人員素質(zhì)不高,對教育教學缺乏認識,不具備管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育的能力曾被詬病。[5]機構(gòu)人員的素質(zhì)決定著業(yè)務(wù)的質(zhì)量。教育組的工作人員是從各個中小學抽調(diào)上來,不承擔教學任務(wù)。長期脫離一線教學,會影響指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學課堂教學改革和學校管理改革等項工作。工作人員可以下到各個學校去聽課,與一線教師多交流,及時掌握新課改教學動態(tài);也可以在學校組織開展教研活動,學習正確的、先進的具有導(dǎo)向性的教學方法以及參加高一級的教研活動可以獲取一些更高層次更新的教學動態(tài)。

(三)解決工作人員待遇問題

教育組的工作人員為教師編制,做的卻是行政人員的工作,出現(xiàn)“同工不同酬”的現(xiàn)象。這導(dǎo)致工作人員產(chǎn)生心理落差,影響了工作積極性。在無法給予人員行政身份的情況下,可以實現(xiàn)“同工同酬”以消除其心理落差。此舉有利于人員隊伍的穩(wěn)定,也為鎮(zhèn)教育組正確發(fā)揮其職能消除了一些不穩(wěn)定的因素。

如果一個地區(qū)的教育實際需要某些職能的產(chǎn)生,則就要有機構(gòu)的存在以及人員的配置[6]。因此,我們可以推出這樣的一個結(jié)論:經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育自身的特點與發(fā)展的規(guī)律決定著其需要一個基層的行政機構(gòu)來管理與協(xié)調(diào)。在對教育進行管理的過程中,這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要一個獨立的教育管理部門來主持正常的教育工作?；謴?fù)其法人地位,并不是政治地位上單純地恢復(fù),而是完善職能,正確發(fā)揮其管理作用。

[1] 葛新斌.農(nóng)村教育在國家現(xiàn)代化進程中究竟位居何處?從“分級辦學”到“以縣為主”的制度變遷分析[J].華南師范大學學報(社會科學版),2005(3):85-91.

[2] 曹大宏.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理體制的歷史變遷與當前應(yīng)有的職能定位[J].當代教育科學,2006(21):14-17.

[3] 樂 信.鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育機構(gòu)改革刻不容緩[J].山東教育,2000:120.

[4] 孫洪鳳.珠三角鎮(zhèn)域教育管理體制改革與創(chuàng)新實地調(diào)查分析[J].山西師大學報(社會科學版),2010(36):35-36.

[5] 張新平.鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理組織的現(xiàn)狀及其面臨的挑戰(zhàn)[J].教學與管理,2001(9):13-15.

[6] 董世明,漆國生.行政管理學[M].湖南:湖南人民出版社,2003:105.

[7] 李英.推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政政策分析[J].四川理工學院學報(社會科學版),2010(04):36-37.

G40-058

A

1673-1794(2011)03-0083-03

林 琦(1984-),女,肇慶學院輔導(dǎo)員,碩士,研究方向:教育法學。

廣東省普通高校人文社會科學重點研究基地重大項目“廣東省義務(wù)教育管理體制改革與創(chuàng)新”(06JDXM88001)

2011-03-12