我國(guó)公務(wù)員職位分類(lèi)制度存在的問(wèn)題及其對(duì)策

常 靜

（蘇州大學(xué) 繼續(xù)教育處，江蘇 蘇州 215006）

現(xiàn)代公務(wù)員制度是指現(xiàn)代國(guó)家以法律為依據(jù)，對(duì)公務(wù)員實(shí)行科學(xué)管理而建立的一套法規(guī)和制度體系，它是現(xiàn)代國(guó)家政治制度的重要內(nèi)容，主要包括公務(wù)員分類(lèi)制度、任用制度、晉升制度、考核制度、培訓(xùn)制度、工資福利制度等。職位分類(lèi)制度不僅是現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要基礎(chǔ)，也是其它各項(xiàng)人事管理工作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。自黨的十三大決定在國(guó)家機(jī)關(guān)推行公務(wù)員制度以來(lái)，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)、全面推行以及《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的相繼頒布施行，我國(guó)公務(wù)員制度已經(jīng)步入了法制化、規(guī)范化的軌道。但不容否認(rèn)的是，雖然我國(guó)公務(wù)員分類(lèi)管理經(jīng)歷了從管轄分類(lèi)到職務(wù)分類(lèi)再到職位分類(lèi)的演變，但還有許多地方不夠完善。黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步“健全領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期、回避、交流制度，完善公務(wù)員制度?！保?］52公務(wù)員制度本身就是干部分類(lèi)管理的重大成果，公務(wù)員制度的完善同樣需要科學(xué)合理的職位分類(lèi)管理作支撐。加快完善公務(wù)員職位分類(lèi)管理制度，對(duì)于拓展不同類(lèi)別公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間，建設(shè)高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍，具有十分重要的意義。

一、我國(guó)公務(wù)員職位分類(lèi)制度的規(guī)定及實(shí)踐

作為我國(guó)干部人事管理方面第一部帶有總章性質(zhì)的法律，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公務(wù)員法》）在吸收我國(guó)原有分類(lèi)制度合理成份并借鑒國(guó)外人事行政有益做法的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計(jì)了我國(guó)的公務(wù)員職位分類(lèi)制度?！豆珓?wù)員法》第八條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類(lèi)管理，提高管理效能和科學(xué)化水平”；第十四條規(guī)定：“我國(guó)實(shí)行公務(wù)員職位分類(lèi)制度。公務(wù)員職位類(lèi)別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要?jiǎng)澐譃榫C合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)等類(lèi)別。國(guó)務(wù)院根據(jù)本法，對(duì)于具有職位特殊性，需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類(lèi)別。”第十五條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)公務(wù)員職位類(lèi)別設(shè)置公務(wù)員職務(wù)序列。”第十六條規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！钡谑艞l規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別……公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。公務(wù)員的級(jí)別根據(jù)所任職務(wù)及德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷確定。公務(wù)員在同一職務(wù)上，可以按照國(guó)家規(guī)定晉升級(jí)別。”

可見(jiàn)，我國(guó)目前實(shí)行的是以職位分類(lèi)為主、職位分類(lèi)與品位分類(lèi)相結(jié)合的具有中國(guó)特色的公務(wù)員分類(lèi)管理模式。職位分類(lèi)是“指以‘事’為中心進(jìn)行的人事分類(lèi)制度。它由‘職位’和‘分類(lèi)’兩個(gè)概念組成，即國(guó)家行政組織中設(shè)立的以一定的職務(wù)和責(zé)任為要素的工作崗位，將工作崗位分為不同的類(lèi)別和等級(jí)的一種程序和方法。”［2］27它是依據(jù)職位的工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重和所需資格條件等因素，將職位作縱橫劃分，縱向劃為職系、職組和職門(mén)，橫向劃為職級(jí)和職等，使職位成為縱橫有序的系統(tǒng)，為工作人員的考試、錄用、考核、晉升、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、工資待遇等各項(xiàng)管理提供依據(jù)，以達(dá)到分類(lèi)管理和同工同酬目的的一種人事管理體系。品位分類(lèi)是“指以‘人’為中心進(jìn)行的人事分類(lèi)制度。它根據(jù)公務(wù)員個(gè)人所具備的資歷、學(xué)歷以及職務(wù)、身份等條件來(lái)確定公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)、晉升和工資福利待遇?！保?］25我國(guó)公務(wù)員分類(lèi)管理模式以職位分類(lèi)為主，主要有兩方面的含義：一是我國(guó)公務(wù)員的職位分類(lèi)制度的設(shè)計(jì)充分運(yùn)用了職位分類(lèi)的原理，采用了國(guó)際通用的以工作性質(zhì)、責(zé)任輕重、工作難易程度和所需資格條件作為對(duì)職位分類(lèi)的基本因素；二是評(píng)價(jià)因素中，屬于職位評(píng)價(jià)因素的比重約占75%。職位分類(lèi)與品位分類(lèi)相結(jié)合主要有三方面含義：一是對(duì)我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中不適用職位分類(lèi)的人員將實(shí)行品位分類(lèi)；二是在職位分類(lèi)的評(píng)價(jià)體系中，品位因素約占25%；三是實(shí)行級(jí)隨人走。具有中國(guó)特色也有三方面含義：一是職位分類(lèi)結(jié)構(gòu)體系的確立，既堅(jiān)持了以國(guó)家現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)和職位的設(shè)置及工作任務(wù)、職能分工為基礎(chǔ)，又兼顧了今后的改革方向；二是職位分類(lèi)評(píng)價(jià)體系的確立，在強(qiáng)調(diào)以事為中心的基礎(chǔ)上，兼顧品位因素；三是在職位分類(lèi)的具體方法和技術(shù)上加以簡(jiǎn)化和改進(jìn)。如在職位調(diào)查方法上，采用訪談法、文獻(xiàn)法與填表法相結(jié)合。又如在劃分職系、職組、職門(mén)時(shí)，采用演繹法和歸納法相結(jié)合的辦法等等。［4］27

《公務(wù)員法》實(shí)施以來(lái)，按照“試點(diǎn)先行、制度跟進(jìn)、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧”的原則，我國(guó)在質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、海關(guān)系統(tǒng)開(kāi)展了行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理試點(diǎn)，在公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)開(kāi)展了專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員管理試點(diǎn)，在中國(guó)證監(jiān)會(huì)開(kāi)展了聘任制試點(diǎn)，在上海浦東新區(qū)開(kāi)展了公務(wù)員職位聘任試點(diǎn)，在深圳市開(kāi)展了公務(wù)員分類(lèi)管理綜合試點(diǎn)，分類(lèi)管理工作邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。按照中央深化司法體制改革的要求，組織實(shí)施了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)人民警察警員職務(wù)套改工作，在150多萬(wàn)名公安機(jī)關(guān)人民警察隊(duì)伍中先行完成了分類(lèi)管理的基本框架，對(duì)應(yīng)《公務(wù)員法》中綜合管理、行政執(zhí)法和專(zhuān)業(yè)技術(shù)3個(gè)類(lèi)別，將公安機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)分為警官、警員、警務(wù)技術(shù)3個(gè)職務(wù)序列。公安機(jī)關(guān)警員職務(wù)套改工作的開(kāi)展，標(biāo)志著行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理工作取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，對(duì)下一步整體推進(jìn)公務(wù)員分類(lèi)管理工作具有很好的示范作用。當(dāng)前，我國(guó)形成了中央機(jī)關(guān)、省、副省級(jí)市和市（區(qū)）構(gòu)成的相對(duì)完整的試點(diǎn)范圍框架［5］。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，公務(wù)員主管部門(mén)加快研究起草相關(guān)法規(guī)，目前已經(jīng)草擬了行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和聘任制公務(wù)員管理辦法3個(gè)規(guī)定草案［6］。

按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，各地區(qū)也從自身的實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)公務(wù)員分類(lèi)管理試點(diǎn)工作，不斷夯實(shí)公務(wù)員隊(duì)伍科學(xué)化管理的基礎(chǔ)。作為全國(guó)唯一的公務(wù)員分類(lèi)管理綜合試點(diǎn)的城市，深圳市委常委會(huì)2010年1月22日原則通過(guò)了《深圳市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類(lèi)管理改革實(shí)施方案》及相關(guān)配套制度，并于同年2月3日正式對(duì)外公布。深圳的改革主要包括三方面內(nèi)容：一是為行政執(zhí)法類(lèi)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員建立與行政職務(wù)級(jí)別脫鉤的獨(dú)立職務(wù)序列，其中：行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員稱(chēng)為“執(zhí)法員”，從高至低為一級(jí)執(zhí)法員至七級(jí)執(zhí)法員，各職級(jí)間沒(méi)有上下級(jí)隸屬關(guān)系；專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員從高到低設(shè)主任、主管、助理等職務(wù)。在此基礎(chǔ)上建立了涵蓋招考、轉(zhuǎn)任、晉升、考核、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)的分類(lèi)管理制度體系，以此推進(jìn)公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，進(jìn)而提高公務(wù)員隊(duì)伍的服務(wù)能力和效率；二是基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展重點(diǎn)考慮其年功積累和工作業(yè)績(jī)，為夯實(shí)基層、加強(qiáng)一線提供制度保障；三是結(jié)合職位分類(lèi)，擴(kuò)大公務(wù)員聘任制實(shí)施范圍，制度性地解決能上能下、能進(jìn)能出的問(wèn)題，增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的活力，以后新進(jìn)入的行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員都將實(shí)施聘任制。深圳分類(lèi)改革后的首次行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員招考創(chuàng)下多項(xiàng)新紀(jì)錄，是深圳有史以來(lái)公務(wù)員招考報(bào)名人數(shù)、實(shí)際應(yīng)考人數(shù)最多、競(jìng)爭(zhēng)比例最大的一次考試。2010年10月下旬，深圳啟動(dòng)了年內(nèi)第二次聘任制公務(wù)員招考，554個(gè)職位招聘995人，首次覆蓋了綜合管理、行政執(zhí)法和專(zhuān)業(yè)技術(shù)三類(lèi)公務(wù)員。這標(biāo)志著深圳市公務(wù)員分類(lèi)管理改革進(jìn)入實(shí)踐階段①參見(jiàn)：《深圳公務(wù)員分類(lèi)管理改革正式啟動(dòng)》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2010年第8期，第18頁(yè)；《深圳將年招千名聘任制公務(wù)員》，《南方日?qǐng)?bào)》2010年2月4日，A13版。。

二、我國(guó)公務(wù)員職位分類(lèi)管理制度存在的問(wèn)題

《公務(wù)員法》將公務(wù)員分類(lèi)管理制度法律化，為公務(wù)員管理的科學(xué)化與規(guī)范化打下了制度基礎(chǔ)。但是，《公務(wù)員法》并未能解決我國(guó)公務(wù)員管理過(guò)程中出現(xiàn)的所有問(wèn)題。《公務(wù)員法》所規(guī)定的公務(wù)員分類(lèi)管理制度并非盡善盡美，公務(wù)員的范圍和分類(lèi)仍有不清晰、達(dá)不到規(guī)范化和科學(xué)化管理要求的地方；同時(shí)，公務(wù)員分類(lèi)制度的實(shí)施不僅可能會(huì)解決問(wèn)題，也有可能誘發(fā)產(chǎn)生新的問(wèn)題。目前，我國(guó)公務(wù)員分類(lèi)管理主要存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題②參見(jiàn)趙子甲：《我國(guó)職位分類(lèi)制度探析》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期，第59-62頁(yè)；魏磊：《以改革創(chuàng)新精神研究解決公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題》，《理論學(xué)刊》2008年第5期，第86-89頁(yè)。：

（一）分類(lèi)管理模式不健全

從《公務(wù)員法》的規(guī)定及各地的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)的公務(wù)員分類(lèi)模式可以歸納為橫向的職位分類(lèi)、縱向的職務(wù)分類(lèi)和級(jí)別分類(lèi)三種，其中職位分類(lèi)細(xì)分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)三種，職務(wù)分類(lèi)細(xì)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。因此，我國(guó)的公務(wù)員分類(lèi)制度概括起來(lái)是：以職位分類(lèi)為主導(dǎo)，職位上分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以公務(wù)員所任職務(wù)為主并考慮工作表現(xiàn)、資歷等確定級(jí)別。這一分類(lèi)模式存在以下問(wèn)題：

1.沒(méi)有區(qū)分政務(wù)類(lèi)和事務(wù)類(lèi)公務(wù)員。從理論層面來(lái)看，公務(wù)員分類(lèi)有兩層不同的涵義：一是指政務(wù)類(lèi)公務(wù)員與業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的區(qū)分，亦即政務(wù)官與事務(wù)官的區(qū)分，這種區(qū)分在美國(guó)稱(chēng)為管轄劃分［7］52。管轄劃分的功能是把業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員從政府系統(tǒng)中分解出來(lái)，使對(duì)它的管理成為相對(duì)獨(dú)立的人事活動(dòng)，并由此確定不同于政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的管理原則和管理方法。由此可見(jiàn)，管轄劃分既是建立公務(wù)員制度的邏輯前提，也是公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)分類(lèi)的條件。二是指按一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員進(jìn)行劃分，按其所任職務(wù)的專(zhuān)業(yè)性質(zhì)橫向劃分為若干專(zhuān)業(yè)種類(lèi)；按其所占據(jù)職位在整個(gè)公務(wù)職務(wù)結(jié)構(gòu)中所處的地位，縱向劃分為若干層次，并將劃分結(jié)果以相應(yīng)的規(guī)范性文件肯定下來(lái)，作為公務(wù)員管理的科學(xué)依據(jù)。我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員是指“依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。可見(jiàn)，我國(guó)公務(wù)員大體是由各級(jí)政府組成人員和非政府組成人員構(gòu)成的，而這兩者在任職條件、產(chǎn)生方式、管理辦法、管理機(jī)構(gòu)以及職責(zé)范圍等各個(gè)環(huán)節(jié)上都有很大差異?？梢哉f(shuō)政務(wù)類(lèi)和事務(wù)類(lèi)公務(wù)員的區(qū)分對(duì)公務(wù)員分類(lèi)管理的完善和發(fā)展將起到非常重要的作用，而我國(guó)的分類(lèi)制度將其籠而統(tǒng)之，顯然是不合理的。

2.沒(méi)有區(qū)分特別職公務(wù)員和一般職公務(wù)員。公務(wù)員管理制度較成熟的國(guó)家通常將公務(wù)員分為特別職公務(wù)員和一般職公務(wù)員。特別職公務(wù)員包括議員、法官、政府內(nèi)閣組成人員等，一般職公務(wù)員包括所有國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位中的常任文職人員。根據(jù)分類(lèi)管理的原則，各國(guó)公務(wù)員法通常只調(diào)整一般職公務(wù)員。而我國(guó)對(duì)完全不同性質(zhì)的公職人員，無(wú)論是考任、委任、聘任人員，還是通過(guò)人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員、法官、檢察官，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，還是政黨、社會(huì)團(tuán)體的工作人員，均納入《公務(wù)員法》的調(diào)整范圍，這是不符合規(guī)范管理、科學(xué)管理原則的。首先，通過(guò)人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員與通過(guò)考試、聘任產(chǎn)生的一般政府工作人員在職位和工作性質(zhì)上有重大區(qū)別，對(duì)之適用統(tǒng)一的法律調(diào)整是不適當(dāng)?shù)?。通過(guò)人大選舉產(chǎn)生或任命的政府組成人員有嚴(yán)格的任期限制，任期結(jié)束，其就不再是公職人員。其次，黨的機(jī)關(guān)的工作人員與政府機(jī)關(guān)工作人員的要求是很不相同的。比如，黨的機(jī)關(guān)的工作人員的錄用不能像政府機(jī)關(guān)那樣可以向所有公民平等開(kāi)放，對(duì)黨的機(jī)關(guān)的工作人員的考核也不能適用與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員考核同樣的條件。因此，將黨的機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員法調(diào)整是不科學(xué)的。第三，法官與政府工作人員的工作性質(zhì)完全不同，法官審理案件，只服從法律，而政府工作人員執(zhí)行公務(wù)，除上級(jí)命令明顯違法之外必須遵循下級(jí)服從上級(jí)的原則。為了保證法官的公正，其任用、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免，乃至工資、福利等，都不應(yīng)該實(shí)行與政府工作人員相同的制度。將法官與政府工作人員同樣對(duì)待、同樣管理，與建設(shè)法治國(guó)家的要求不相適應(yīng)，這在實(shí)踐中已經(jīng)暴露出種種弊端。

（二）晉升雙軌制不健全

《公務(wù)員法》明確公務(wù)員級(jí)別是體現(xiàn)職務(wù)、德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)以及資歷的綜合標(biāo)志，是職位因素與品位因素的統(tǒng)一；級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的重要依據(jù)，是公務(wù)員職務(wù)之外的又一職業(yè)發(fā)展渠道，是對(duì)不同類(lèi)別職務(wù)進(jìn)行平衡比較的統(tǒng)一標(biāo)尺。《公務(wù)員法》對(duì)級(jí)別內(nèi)涵與功能的明確，構(gòu)建了我國(guó)公務(wù)員“職務(wù)晉升”與“職級(jí)晉升”的雙梯制，克服了以往職位分類(lèi)過(guò)于簡(jiǎn)單、公務(wù)員價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑狹窄、職業(yè)發(fā)展渠道和上升階梯過(guò)于單一的問(wèn)題，使公務(wù)員職位分類(lèi)進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化，為公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展提供了多元化的途徑，拓展了公務(wù)員的發(fā)展空間，調(diào)動(dòng)了公務(wù)員的積極性，為提高行政工作效能奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)［8］。但“職務(wù)晉升”與“職級(jí)晉升”的雙軌制仍然有以下問(wèn)題需要解決：

1.職級(jí)設(shè)置的法制保障。職級(jí)設(shè)置是為了健全對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制。必須按職務(wù)和級(jí)別相結(jié)合的原則來(lái)規(guī)范公務(wù)員職務(wù)層次與級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但對(duì)于如何對(duì)應(yīng)兩者關(guān)系以及怎樣具體實(shí)施，都沒(méi)有明確的法律規(guī)定。此外，《公務(wù)員法》中的向基層傾斜、適當(dāng)增加職級(jí)的政策到目前還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)細(xì)節(jié)法規(guī)。

2.職級(jí)晉升的財(cái)政保障。職級(jí)晉升法規(guī)的出臺(tái)，能夠更好地發(fā)揮公務(wù)員的激勵(lì)保障作用，但由于《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的范圍進(jìn)行了調(diào)整，并且規(guī)定國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)公務(wù)員福利，這樣就有可能加大中央的財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著職級(jí)晉升制度的不斷完善，約占全國(guó)公務(wù)員總數(shù)58%的縣鄉(xiāng)兩級(jí)公務(wù)員不升職務(wù)也可以隨著級(jí)別的晉升而享受合理的待遇，以我國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政支持能力，如果沒(méi)有一套有效的績(jī)效管理系統(tǒng)，沒(méi)有合適的預(yù)算控制措施，有可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)政開(kāi)支的擴(kuò)大甚至癱瘓。

（三）配套法規(guī)制度不健全

《公務(wù)員法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)已制定了17個(gè)與公務(wù)員法相配套的政策法規(guī)及9部專(zhuān)項(xiàng)處分規(guī)章，內(nèi)容涵蓋公務(wù)員考試錄用、新錄用公務(wù)員任職定級(jí)、職務(wù)任免與升降、調(diào)任、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、辭職辭退、申訴、培訓(xùn)等各個(gè)方面，初步形成了公務(wù)員管理制度體系框架，公務(wù)員管理的主要環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了有法可依［6］。但從法規(guī)制度的周全性來(lái)看，我國(guó)公務(wù)員職位分類(lèi)制度還存在配套不健全的問(wèn)題：

1.沒(méi)有形成職位分類(lèi)細(xì)節(jié)的法規(guī)。我國(guó)《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員制度的分類(lèi)模式只作了極為簡(jiǎn)單的原則性規(guī)定，而下位法又未及時(shí)跟進(jìn)。與之相關(guān)的下位法只有10年前頒布的《國(guó)家公務(wù)員職位分類(lèi)工作實(shí)施辦法》，這部辦法規(guī)定簡(jiǎn)單且年代久遠(yuǎn)，明顯落后于時(shí)代，操作性差，導(dǎo)致的結(jié)果是各地區(qū)、各部門(mén)按照自己對(duì)法規(guī)的理解進(jìn)行職位設(shè)置以及選拔，造成各地區(qū)選拔標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不一，區(qū)域和部門(mén)不同的公務(wù)員地位也不公平?！豆珓?wù)員法》沒(méi)有明文規(guī)定專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員的職務(wù)序列，而是說(shuō)“根據(jù)本法由國(guó)家另行規(guī)定”，但相關(guān)的細(xì)則至今未出臺(tái)。具體規(guī)定的缺失，使得分類(lèi)制度無(wú)法真正做到處處有法可依、落到實(shí)處；配套法規(guī)的不完善導(dǎo)致不同職位之間選拔、晉升規(guī)定缺失，無(wú)章可循，無(wú)法銜接。比如《公務(wù)員法》把公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并將公務(wù)員職位劃分為綜合管理類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)，在這三個(gè)種類(lèi)職位上工作的公務(wù)員或者擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)。但是究竟是擔(dān)任何種職務(wù)、如何擔(dān)任都沒(méi)有明確的規(guī)定，這就使得可操作的成分大大增加。再如，會(huì)計(jì)人員在職位分類(lèi)上屬于專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)，如果其晉升為領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，就并非僅是執(zhí)行決策，而是獲得了一定的領(lǐng)導(dǎo)、決策權(quán)力，這在職位分類(lèi)上則屬于綜合管理類(lèi)，這個(gè)晉職的過(guò)程尚無(wú)相應(yīng)法律規(guī)范加以規(guī)制。沒(méi)有對(duì)以上細(xì)節(jié)的規(guī)定，對(duì)《公務(wù)員法》的執(zhí)行就存在難度，不利于整個(gè)公務(wù)員制度的實(shí)施。

2.職位分類(lèi)與公務(wù)員其他制度仍未確立對(duì)應(yīng)關(guān)系。作為公務(wù)員制度的基石之一，如果職位分類(lèi)沒(méi)有與公務(wù)員其他制度之間建立對(duì)應(yīng)、協(xié)調(diào)關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)公務(wù)員制度的崩潰。公務(wù)員錄用工作沒(méi)有確切的遵守標(biāo)準(zhǔn)，各單位沒(méi)有明確的職位說(shuō)明書(shū)，通常是各機(jī)構(gòu)確定崗位，由人事部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一錄用工作，這就給尋租制造了機(jī)會(huì)；我國(guó)《公務(wù)員法》在公務(wù)員工資制度方面還沒(méi)有出臺(tái)配套法規(guī)以保證職位分類(lèi)切實(shí)與公務(wù)員福利掛鉤；職位分類(lèi)中的職務(wù)晉升、績(jī)效考核制度目前實(shí)施的狀況還存在人治現(xiàn)象，仍然需要以法規(guī)的形式確定下來(lái)?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：“對(duì)一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性的職位可以實(shí)行聘任制”，但我國(guó)聘任制還處于起步階段，對(duì)聘任人員范圍的規(guī)定相對(duì)模糊，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大聘任人員的比例。

三、完善我國(guó)公務(wù)員職位分類(lèi)制度的對(duì)策

（一）完善公務(wù)員分類(lèi)管理模式

1.加快公務(wù)員分類(lèi)管理試點(diǎn)進(jìn)度。要及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，深化試點(diǎn)內(nèi)容，不斷加以完善，從中積累更多的經(jīng)驗(yàn)，為分類(lèi)管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？稍谧钚枰ⅰ凹夹g(shù)壁壘”和最需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)結(jié)論支撐的領(lǐng)域，優(yōu)先設(shè)立專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)職位；應(yīng)從提高政府社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管的科學(xué)水平出發(fā)，從提高一線公務(wù)員執(zhí)法專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)出發(fā)，從優(yōu)化決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)出發(fā)，有選擇地設(shè)立行政執(zhí)法類(lèi)職位［9］。要注意統(tǒng)籌綜合管理類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員的關(guān)系：這三類(lèi)既相互獨(dú)立，又都是整體的有機(jī)組成部分，在制度設(shè)計(jì)上要努力做到兼顧各方，綜合平衡；既要在管理上突出各自特點(diǎn)，又要把握好適度平衡和合理銜接，并根據(jù)不同類(lèi)別公務(wù)員的性質(zhì)特點(diǎn)，推行管理模式的創(chuàng)新，增強(qiáng)管理的針對(duì)性和有效性。

2.區(qū)分政務(wù)類(lèi)公務(wù)員與事務(wù)類(lèi)公務(wù)員。把公務(wù)員區(qū)分為政務(wù)類(lèi)公務(wù)員與事務(wù)類(lèi)公務(wù)員，才有助于建立科學(xué)的公務(wù)員分類(lèi)管理方式，才有助于對(duì)公務(wù)員進(jìn)行有效的管理［10］。根據(jù)黨管干部的原則，政務(wù)類(lèi)公務(wù)員中各級(jí)黨委組織部門(mén)依據(jù)憲法和組織法來(lái)進(jìn)行培養(yǎng)、考察、推薦和監(jiān)督管理，通過(guò)有關(guān)機(jī)構(gòu)和一定的法律程序依法任免；業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員由各級(jí)人民政府人事部門(mén)嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》和有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管理。這樣做的優(yōu)勢(shì)在于：當(dāng)通過(guò)對(duì)政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的管理、監(jiān)督，來(lái)貫徹自己的路線、方針、政策，體現(xiàn)了“管少、管好、管活”的原則，這既理順了黨政關(guān)系，又解決了人事權(quán)過(guò)分集中的弊端。

3.區(qū)分中央政府公務(wù)員與地方政府公務(wù)員。雖然我國(guó)是單一制國(guó)家，除特別行政區(qū)外，所有公務(wù)員都實(shí)行一種高度統(tǒng)一的職位分類(lèi)模式。但可在借鑒西方國(guó)家做法的基礎(chǔ)上，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，區(qū)分中央政府公務(wù)員和地方政府公務(wù)員，對(duì)中央政府公務(wù)員和地方政府公務(wù)員在職務(wù)范圍、任職資格、責(zé)任義務(wù)、級(jí)別待遇上分別立法予以規(guī)定。條件成熟后，可專(zhuān)門(mén)制訂《國(guó)家公務(wù)員法》和《地方公務(wù)員法》［11］。

（二）完善公務(wù)員晉升雙軌制

要“使職級(jí)真正具有職業(yè)發(fā)展臺(tái)階功能”［12］，就要明確職務(wù)、職級(jí)與福利之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，在現(xiàn)行職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)級(jí)別的獨(dú)立性，完善公務(wù)員職級(jí)晉升制度，進(jìn)一步強(qiáng)化級(jí)別的激勵(lì)作用，注重向基層和低職務(wù)人員傾斜［13］。為此：

1.統(tǒng)一級(jí)別層次，理順級(jí)別與職務(wù)關(guān)系，將級(jí)別與職務(wù)在一定程度中相互分離?？梢钥紤]的是，可將級(jí)別系統(tǒng)從職務(wù)系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)，更加弱化與職務(wù)系統(tǒng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。具體做法是規(guī)定數(shù)字化級(jí)別層次，以級(jí)別層次與職務(wù)層次的結(jié)合作為判斷一名公務(wù)員在公務(wù)員體系中的準(zhǔn)確坐標(biāo)，這可能正是廣東省提拔“副廳級(jí)縣委書(shū)記”①2006年2月，廣東在省內(nèi)進(jìn)行了一項(xiàng)官制改革，內(nèi)容為：“在公務(wù)員隊(duì)伍中，凡年滿(mǎn)50周歲以上，且擔(dān)任縣（市、區(qū)）委書(shū)記連續(xù)滿(mǎn)5年以上的公務(wù)員可以確定為副廳級(jí)并繼續(xù)在本地任職?！备鶕?jù)此項(xiàng)政策，廣東省出現(xiàn)了5名“副廳級(jí)縣委書(shū)記”?！赌戏街苣吩u(píng)論道；“這項(xiàng)政策解決了縣級(jí)黨政正職變動(dòng)頻繁的問(wèn)題，可以吸引更多的優(yōu)秀干部在基層，在艱苦的環(huán)境中創(chuàng)業(yè)，也解決了基層公務(wù)員相對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)員升遷難的問(wèn)題?！眳⒁?jiàn)胡念飛：《廣東提拔副廳級(jí)縣委書(shū)記》，《南方周末》2006年2月23日，第1版。的重大意義所在。

2.科學(xué)地增加職級(jí)數(shù)量，擴(kuò)大相鄰職務(wù)層次的交叉相應(yīng)幅度；制定出向基層傾斜的具體政策，更好地發(fā)揮對(duì)公務(wù)員特別是基層機(jī)關(guān)公務(wù)員的激勵(lì)作用，以保障級(jí)別晉升的法律效力。

3.進(jìn)一步完善與級(jí)別晉升相協(xié)調(diào)的級(jí)別降低制度。目前，職務(wù)可升可降，屬于正常的職務(wù)變動(dòng)，而級(jí)別制度基本上處于一種只升不降的狀態(tài)，或者只有在行政處分的時(shí)候才降低級(jí)別，是一種變相的級(jí)別終身制。這導(dǎo)致公務(wù)員晉升以后就缺乏進(jìn)取意識(shí)，造成人浮于事的狀況。如果能夠完善級(jí)別降低制度，就能有效的激發(fā)公務(wù)員的工作熱情，為選拔晉升制度創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境［14］。

（三）完善配套法規(guī)制度

要在試點(diǎn)和充分聽(tīng)取各地、各有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，完善綜合管理類(lèi)公務(wù)員管理辦法，盡快建立專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員職務(wù)序列和管理辦法；探索建立公務(wù)員職位聘任制，研究制定聘任制公務(wù)員管理辦法；研究完善各類(lèi)公務(wù)員的考錄、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)等相關(guān)政策；要建立不同類(lèi)別公務(wù)員的轉(zhuǎn)任制度，建立完善公務(wù)員類(lèi)別轉(zhuǎn)任機(jī)制，實(shí)行分類(lèi)結(jié)構(gòu)開(kāi)放，保持不同類(lèi)別公務(wù)員結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡。只有建立這種轉(zhuǎn)任機(jī)制，才可能使公務(wù)員不僅在職務(wù)上做到能上能下，而且在類(lèi)別上也能體現(xiàn)有高有低，在工資待遇上也能體現(xiàn)多勞優(yōu)勞增資、少勞和普通勞動(dòng)其待遇相應(yīng)降低。此外，還應(yīng)建立一套行之有效的工資福利制度。明確職級(jí)對(duì)應(yīng)的不同工資水平，建立職務(wù)、職級(jí)與工資的相互對(duì)應(yīng)體系，使職級(jí)晉升能切實(shí)改善公務(wù)員的福利，并結(jié)合職位分類(lèi)制度進(jìn)一步完善績(jī)效考核制度。

［1］胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［M］.北京：人民出版社，2007.

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