西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策執(zhí)行問題研究
——以“家電下鄉(xiāng)”政策為例

馬德君，謝 辛

（1．華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079；2．青海民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，青海 西寧 810007；3．重慶市委組織部 人才處，重慶 400015）

□社會·經(jīng)濟

西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策執(zhí)行問題研究
——以“家電下鄉(xiāng)”政策為例

馬德君1，2，謝 辛1，3

（1．華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079；2．青海民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，青海 西寧 810007；3．重慶市委組織部 人才處，重慶 400015）

西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策目標的實現(xiàn)既有賴于科學(xué)、高效的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行，其中公共政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標和解決現(xiàn)實問題的直接途徑。這里主要以西部民族地區(qū)100個村莊所獲得的近1000份“家電下鄉(xiāng)”政策績效評估的問卷作為研究基礎(chǔ)，旨在分析西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策執(zhí)行問題，提出相關(guān)的政策建議。

西部民族地區(qū)；農(nóng)村公共政策；執(zhí)行；家電下鄉(xiāng)

西部民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)歷了從落后走向進步、從貧窮走向富裕、從封閉走向開放的歷史巨變。尤其是西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，國家政策大幅向西部民族地區(qū)傾斜，“三農(nóng)”問題加重、升級的趨勢得到了有效遏制，城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢明顯減緩。但有些政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差而達不到預(yù)期的政策目標，甚至產(chǎn)生了種種問題和矛盾，從而影響了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定。因此，提高公共政策執(zhí)行力對促進西部民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展就至關(guān)重要。

一 樣本選擇和數(shù)據(jù)

為全面了解西部民族地區(qū)“家電下鄉(xiāng)”政策的實施狀況，我們在西部民族地區(qū)100個村莊采用問卷調(diào)查的方式進行了實地調(diào)查，調(diào)查范圍覆蓋5省，即四川、寧夏、甘肅、青海、西藏。樣本農(nóng)戶的選擇方法是：在5省內(nèi)按照經(jīng)濟發(fā)展水平和政策實施狀況不同，在每個樣本縣（市、區(qū)）隨機選擇一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），然后再在每個樣本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中隨機選擇一個村莊。樣本總量為100個村共1200戶農(nóng)戶。共回收問卷1080份，經(jīng)甄別最終確定有效問卷1000份，有效率92.5%；樣本男女比例分別為72.34%和27.66%；年齡段比率為18-30歲占32.58%；31-45歲占43.13%，45-6歲占24.29%。本文主要是在此數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上分析“家電下鄉(xiāng)”政策取得的成效及對執(zhí)行中存在的問題進行深入分析，討論西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策在推進中的經(jīng)驗及不足，試圖構(gòu)建有效的公共政策執(zhí)行，爭取公共政策向西部民族地區(qū)農(nóng)村傾斜，發(fā)揮政策效應(yīng)，實現(xiàn)政策目標。

二 “家電下鄉(xiāng)”政策

“家電下鄉(xiāng)”是政府對農(nóng)民購買家電實施補貼的一項新政策，它是中國財政和貿(mào)易政策的一種新嘗試?！凹译娤锣l(xiāng)”有利于激活潛在需求，提振鄉(xiāng)村消費，拓展農(nóng)村市場，既擴大內(nèi)需，又惠農(nóng)利民。政策深受農(nóng)民歡迎，使農(nóng)民得實惠，企業(yè)得利潤，政府得民心，經(jīng)濟得發(fā)展，社會得穩(wěn)定。

“家電下鄉(xiāng)”政策于2007年12月在山東、河南、四川三省試點；2008年12月推廣到14個省市區(qū)；2009年2月在全國推行、實施。該活動的主要內(nèi)容即農(nóng)民購買“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品，政府給予13%的財政補貼。據(jù)專家估計“家電下鄉(xiāng)”可實現(xiàn)家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品銷售近4.8億臺，累計可拉動消費9200億元。其直接目的在于拉動農(nóng)村消費、促進行業(yè)發(fā)展、改善民生、節(jié)能減排、完善農(nóng)村生產(chǎn)和流通服務(wù)體系。

三 從“家電下鄉(xiāng)”政策看西部民族地區(qū)農(nóng)村公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀

（一）“家電下鄉(xiāng)”政策成效顯著

“家電下鄉(xiāng)”政策惠及了農(nóng)民，改善了民生，受到了西部民族地區(qū)農(nóng)民的歡迎，其積極的政策效應(yīng)相當(dāng)顯著。首先，經(jīng)濟的增長。在所調(diào)查的1000戶中，約有8.9%的農(nóng)戶購買了“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品，戶均消費約136元。其次，政策拉動內(nèi)需。農(nóng)民購買下鄉(xiāng)家電的積極性很高，對政策的認同和歡迎度高，即政策的直接拉動作用明顯，40.3%的農(nóng)民因為財政補貼購買“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品，27.3%的農(nóng)民認為財政補貼是其購買的重要因素之一，即有超過一半以上的購買戶因財政補貼而引致購買。最后，農(nóng)民得實惠。調(diào)查顯示有80.1%的購買戶認為獲得了實惠。另外，“家電下鄉(xiāng)”為民族地區(qū)承擔(dān)企業(yè)開拓了新的市場空間，農(nóng)民希望有產(chǎn)品下鄉(xiāng)的同時，盼望醫(yī)療、技術(shù)、服務(wù)、資本等政策下鄉(xiāng)，從而進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，改善農(nóng)民的生活水平。

（二）從“家電下鄉(xiāng)”政策績效分析西部農(nóng)村公共政策執(zhí)行力的不足

造成政策執(zhí)行阻礙的因素是多方面的，既有公共政策問題本身的因素，也有公共政策制定的因素，還有公共政策以外的因素。此外，政策執(zhí)行不僅是一個動態(tài)的過程，而且是一個包含著建立合理執(zhí)行組織、具體的貫徹落實、協(xié)調(diào)、溝通以及監(jiān)控等諸多環(huán)節(jié)的復(fù)雜過程，在這個過程中，不僅各個環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系、相互制約，其中的任何一個環(huán)節(jié)出了問題，都會直接或間接地影響到政策功能的有效發(fā)揮和政策執(zhí)行的實際效果。

1.農(nóng)村公共政策宣傳不到位?！凹译娤锣l(xiāng)”政策的作用大，成效顯著，但整體而言宣傳方式較為單一，基層政府和村干部的作用較小。農(nóng)牧民反映除了拿補貼，基本不跟政府打交道，“村干部的宣傳多流于形式”。多數(shù)農(nóng)民只模模糊糊知道有“家電下鄉(xiāng)”這回事，對政策的具體細節(jié)卻知之甚少一些農(nóng)戶不清楚指定網(wǎng)點設(shè)在哪兒、都銷售哪些家電、購買流程怎么樣、售后服務(wù)標準是什么、農(nóng)民工在外地買家電該在哪兒領(lǐng)補貼等。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)通過電視媒介了解政策的農(nóng)戶最多，占有效樣本的64.4%；其次為政府宣傳，占有效樣本的22.4%銷售點的宣傳為13.2%。農(nóng)民反映，獲取政策信息的途徑主要是中央電視臺和新聞類節(jié)目，這說明家電下鄉(xiāng)政策的宣傳，仍然以中央新聞部門的統(tǒng)一宣傳為主，地方政府的宣傳工作不到位，且手段較單一；對于“村莊干部是否傳達過產(chǎn)品下鄉(xiāng)政策”的問題，56.2%的農(nóng)戶反映，村干部進行過宣傳，但宣傳流于形式。43.8%農(nóng)戶反映，村干部沒進行過任何形式的宣傳。

2.農(nóng)村公共政策缺乏合理的階梯。在制定家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品補貼標準時，沒有考慮東部、中部、西部，尤其是西部民族貧困地區(qū)的市場分級，其補貼標準過于單一，統(tǒng)一給予13%的補貼，無可選的余地。補貼群體的針對性不強，忽視了區(qū)域差距農(nóng)戶差距問題，不能滿足不同群體的需求；品種和價格選擇空間較小，不能滿足不同層次的需要，產(chǎn)品設(shè)計目標較單一，針對性不強；就產(chǎn)品數(shù)量而言，認為種類“很多”以及“較多”的農(nóng)戶合計為49.8%；認為品種“一般”的占有效回答的樣本總數(shù)的24.6%；認為產(chǎn)品品種“較少”的占購買農(nóng)戶的18.3%；認為產(chǎn)品品種“很少”的約占購買農(nóng)戶的4.7%，三者合計為47.6%。另外，標有“家電下鄉(xiāng)”標志的電器也存在款式陳舊、功能不多等問題。就海爾、西門子冰箱來說，家電下鄉(xiāng)機型與該品牌其他機型相比較，在價格方面的確便宜一些但材質(zhì)、規(guī)格和該品牌其他機型尚有一定距離，功能方面也遜色不少?？梢?，“家電下鄉(xiāng)”政策只能滿足部分富裕農(nóng)民的需求，而對一些西部民族貧困地區(qū)的貧困農(nóng)民的作用并不大，其收效甚微。

3.農(nóng)村公共政策執(zhí)行缺乏相應(yīng)的配套設(shè)施。農(nóng)民收入水平低、保障措施不健全、未來收入增長預(yù)期難以確定，是“家電下鄉(xiāng)”難的主要原因。雖然自西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施以來，農(nóng)民收入增長較快，但是農(nóng)民總體上并不富裕，且收入差距進一步擴大。農(nóng)民最擔(dān)心的問題是養(yǎng)老和醫(yī)療，而農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療制度才剛起步，并不完善，覆蓋范圍小、補貼額度低，并不能解決后顧之憂，大多數(shù)的農(nóng)民寧愿選擇儲蓄，而不是為了一點補貼把錢花掉。另外，有些農(nóng)民反映，家電是“買得起用不起”，如空調(diào)、冰箱等消耗型家電更是如此。據(jù)測算，如果一個家庭正常使用電視、冰箱、洗衣機等各一臺（件），一年的費用最低也需要800元，最高需要3000元左右，前者相當(dāng)于2008年農(nóng)民人均純收入4761元的16.8%左右，后者相當(dāng)于63.01%。而西部地區(qū)農(nóng)民人均收入除內(nèi)蒙4657元外，其他省份不足2800元。顯然，農(nóng)民的經(jīng)濟支付能力和承受能力仍然是家電下鄉(xiāng)的一個重大約束。因此，有必要完善社會保障體系，消除農(nóng)民的后顧之憂，不僅讓農(nóng)民買得起、用得起，更要舍得買。

西部民族地區(qū)農(nóng)村落后的基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足下鄉(xiāng)家電的需求。首先，交通不便利，流通渠道不暢，服務(wù)體系不健全。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)“村村通”的村莊占有效樣本的84.1%。實現(xiàn)“組組通”的村莊占有效樣本的63.6%，沒有實現(xiàn)“組組通”的村莊占36.4%。實現(xiàn)“戶戶通”的村莊則更少了，約有40.1%的村莊沒有實現(xiàn)“戶戶通”；其次，通信設(shè)施落后，電網(wǎng)雖已覆蓋農(nóng)村，但電價高，電壓不穩(wěn)，停電更是常有的事。因為電價高，買得起卻用不起；沒有自來水，洗衣機帶不來多少方便；有線、無線電視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，買了電視也收不著臺；通信覆蓋盲點多，購買了手機當(dāng)玩具用。顯然，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給是否配套直接影響“家電下鄉(xiāng)”政策的執(zhí)行力度。

四 “家電下鄉(xiāng)”政策對西部農(nóng)村公共政策執(zhí)行的啟示

（一）改進宣傳方式，明確宣傳責(zé)任，強化宣傳的針對性

繼續(xù)加大電視、廣播、報紙等主流媒體的宣傳力度，以新聞、廣告形式，借助網(wǎng)絡(luò)、手機等現(xiàn)代化傳播媒介宣傳“家電下鄉(xiāng)”政策和具體流程，并結(jié)合民族地區(qū)農(nóng)村民俗、文化等特點動員鄉(xiāng)村干部開展“進村入戶”的宣講，發(fā)揮鄉(xiāng)村熟人傳遞信息的特點，將以往粗放式的宣傳方式精細化、生活化，確保民族地區(qū)農(nóng)民平等的享受到國家的優(yōu)惠政策；政策宣傳工作要做到多而不重、繁而不亂，要分工明確，使政府、企業(yè)、商家各司其責(zé)；政策的宣傳工作要有針對性，對不同的群體采取不同的宣傳方式。對于已經(jīng)購買家電農(nóng)戶鼓勵其繼續(xù)購買對于觀望、徘徊的農(nóng)戶，通過宣傳打消其顧慮，對于早已購買家電的農(nóng)戶鼓勵其替換升級。要通過宣傳，讓農(nóng)民聽得明白，買得放心，用得安心。

（二）實行靈活和差異性公共政策滿足不同區(qū)域農(nóng)戶的需求

要針對農(nóng)民生活的多樣性需求，擴大下鄉(xiāng)產(chǎn)品的品種、款式，增加下鄉(xiāng)產(chǎn)品的功能，滿足農(nóng)民多樣化的需求，擴大農(nóng)民的選擇空間，既擴大下鄉(xiāng)產(chǎn)品的需求，又滿足農(nóng)民生活的多樣化。在招投標時就要充分考察，同時企業(yè)也要前瞻性地設(shè)計多樣化的下鄉(xiāng)產(chǎn)品，增加品種、款式；民族地區(qū)農(nóng)戶之間貧富差距較大，應(yīng)針對農(nóng)民收入的分化和需求的分化，推出不同價位的產(chǎn)品，滿足各類農(nóng)戶的需求；針對各民族地區(qū)特色，開發(fā)具有區(qū)域特色的產(chǎn)品，不能一個樣式，也不能一刀切。比如青海農(nóng)牧區(qū)，多需要摩托和小型農(nóng)機具不需要大型農(nóng)機具；寧夏需要大型農(nóng)機具，也需要汽車等等，要根據(jù)不同區(qū)域特點和消費習(xí)慣推出最適合的下鄉(xiāng)產(chǎn)品。

（三）農(nóng)村公共政策執(zhí)行應(yīng)有相關(guān)配套制度保障

持續(xù)增加西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，加強農(nóng)村路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)以及有線網(wǎng)和通訊網(wǎng)建設(shè)，以保證下鄉(xiāng)產(chǎn)品能夠“進村入戶”，保證農(nóng)民“買得起，用得上”；針對西部地區(qū)農(nóng)村落后情況考慮小額信貸進入消費領(lǐng)域，解決部分貧困農(nóng)戶有購買欲望而無承受能力的問題；在條件成熟的情況下，可以考慮對農(nóng)機、汽車下鄉(xiāng)產(chǎn)品推出按揭政策，使“家電下鄉(xiāng)”政策實現(xiàn)既扶貧又促消費、擴內(nèi)需的多重效果。

五 有效公共政策執(zhí)行的建構(gòu)

政策執(zhí)行足以決定公共政策的成功與失敗，如果期望政策成功，就必須實現(xiàn)高效的執(zhí)行。因此建構(gòu)有效的政策執(zhí)行是將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。

（一）改進元政策和政策制定系統(tǒng)

元政策是關(guān)于“政策的政策”。因此，政策質(zhì)量的提升首先取決于元政策的質(zhì)量。關(guān)于元政策的正確、自覺、有效的改進，是提升公共政策質(zhì)量的先決性條件。元政策是政策執(zhí)行系統(tǒng)的系統(tǒng)運作的產(chǎn)物，因此，要提高元政策質(zhì)量的基本問題就在于尋求和建立一種新的邏輯起點，即改進政策制定系統(tǒng)。

（二）完善公共政策執(zhí)行的機制保障

在公共政策執(zhí)行實踐中，執(zhí)行難的問題十分突出，要突破這一瓶頸，除要挖掘政策執(zhí)行的內(nèi)在邏輯外，更要通過完善公共政策執(zhí)行的監(jiān)督制約機制、權(quán)力配置機制、公眾參與機制、利益協(xié)調(diào)機制等保障機制來推動政策的有效執(zhí)行，以實現(xiàn)公共政策目標。

（三）公共政策執(zhí)行中的利益優(yōu)化

任何一項公共政策的制定和執(zhí)行，都必須是對某些群體的利益抑制，對某些群體的利益滿足。首先所執(zhí)行的公共政策本身要公平、合理、可行，且得到政策相關(guān)群體的普遍認同。如果公共政策本身存在嚴重的利益偏頗和模糊表述等問題，那么，相關(guān)群體抵制政策執(zhí)行的狀況就不足為奇。其次，在公共政策執(zhí)行過程中，要做到多元利益高效協(xié)調(diào)，通過權(quán)力界定與利益歸位、行政倫理與執(zhí)行責(zé)任、信息公開與輿論監(jiān)督等措施不斷優(yōu)化執(zhí)行主體、主體人格化、執(zhí)行傳播等層面的利益。

（四）構(gòu)建執(zhí)行力型政府

新時代執(zhí)行問題的復(fù)雜化和多樣化以及所暴露的政府弊端，給各級政府履行“執(zhí)行”職責(zé)提出了挑戰(zhàn)，凸顯了政府模式創(chuàng)新的必要性。因此，建立執(zhí)行力政府模式，是各級政府治理轉(zhuǎn)型的目標之一。應(yīng)堅持理念轉(zhuǎn)型法則，實現(xiàn)由注重管治到注重執(zhí)行的轉(zhuǎn)型；堅持人才建設(shè)法則，實現(xiàn)從人事管理到人力資源開發(fā)的轉(zhuǎn)型；堅持組織創(chuàng)新法則，實現(xiàn)從掣肘低效到協(xié)調(diào)高效的轉(zhuǎn)型；堅持執(zhí)行工具培育法則，實現(xiàn)從傳統(tǒng)工具到現(xiàn)代工具的轉(zhuǎn)型。

[1]財政部.商務(wù)部.工業(yè)和信息化部.關(guān)于加大家電下鄉(xiāng)政策實施力度的通知[EB/OL].家電下鄉(xiāng)信息管理系統(tǒng).

[2]李允杰.丘昌泰.政策執(zhí)行與評估[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

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[5]杜智民，雷曉康，夏 云.從家電下鄉(xiāng)看我國農(nóng)村公共政策的優(yōu)化路徑[J].西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（1）.

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[8]謝 煒.中國公共政策執(zhí)行中的利益關(guān)系研究[M上海：學(xué)林出版社，2009.

[9]莫勇波.公共政策執(zhí)行中的政府執(zhí)行力問題研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2008.

[10]Paul A Sabatier.Theories of Policy Process[MWestview Press，2006.

The Im plementation of Rural Public Policy in Ethnic Areas in Western China——Taking for Exam ple“Home Appliances Going to the Countryside”

MA De－jun，XIE Xin
(Institute of Political Science,Huazhong Normal University,Wuhan,Hubei430079,China)

The realization of rural public policy in ethnic areas in western China depends not only o scientific and effective public policy,but also on the effective implementation of the policy which is the direc route to the realization of policy and the solution to practical problems.Based on 1,000 questionnaires from 10 villages about“home appliances going to the countryside” in the ethnic areas in western China,this article aim at analyzing the implementation of rural public policy in ethnic areas in western China, and provide corresponding strategies.

ethnic areas in western China;rural public policy;implementation;home appliances going to th countryside

K630.1

A

1674-3652（2011）04-0117-04

2011-05-06

馬德君，男，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院政府經(jīng)濟學(xué)專業(yè)博士生，青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院教師，主要從事政府經(jīng)濟學(xué)究。謝 辛，男，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院政府經(jīng)濟學(xué)專業(yè)博士生，重慶市委組織部人才處副處長，主要從事政府經(jīng)濟學(xué)人力資源開發(fā)研究。

[責(zé)任編輯：曾 超]