我國環(huán)保NGO發(fā)展的制度障礙及其保障

董敏，牛振平

（山東科技大學文法學院，山東青島，266510）

我國環(huán)保NGO發(fā)展的制度障礙及其保障

董敏，牛振平

（山東科技大學文法學院，山東青島，266510）

從我國環(huán)保NGO重要的社會地位入手，分析了環(huán)保NGO面臨的種種法律困境：注冊登記難，使環(huán)保NGO缺乏合法的地位；公益訴訟中訴訟資格缺失，使環(huán)保NGO不能在訴訟中很好的發(fā)揮作用；環(huán)保NGO缺乏專職人員，影響其作用的發(fā)揮；資金來源沒有保障，限制環(huán)保NGO發(fā)揮作用。論述了解決上述問題的的建議保障：修改環(huán)保NGO登記的相關法律，改革登記前置程序的業(yè)務主管部門，廢除同一區(qū)域的非競爭原則；賦予公益訴訟中環(huán)保NGO訴訟資格；制定相應的人才服務機制；完善相關法律，解決籌資困境。

環(huán)保NGO；登記注冊；經(jīng)費保障；訴訟資格

一、環(huán)保NGO的社會作用

社會存在意味著社會需求，環(huán)保NGO①，NGO，是英文“non-government organization”一詞的縮寫，是指在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的協(xié)會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織。不是政府，不靠權(quán)力驅(qū)動；也不是經(jīng)濟體，尤其不靠經(jīng)濟利益驅(qū)動。NGO的原動力是志愿精神，是公民社會興起的一個重要標志。的發(fā)展不是偶然的，而是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)對環(huán)境造成的嚴重污染和破壞后的必然結(jié)果。環(huán)境問題是公共問題，且具有明顯的外部不經(jīng)濟性，依靠市場之手無法進行有效地調(diào)控，而政府往往為了追求經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境利益。于是，非政府組織成為彌補市場失靈和政府調(diào)控缺陷的最好方式。環(huán)保NGO在環(huán)境保護的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）傳播綠色文明，提高環(huán)保意識

中國民間環(huán)保組織在倡導綠色文明方面真正走在社會的前面。今天我們所熟悉的許多環(huán)保理念都是由他們首先在中國傳播的，例如，2003年的“宣武區(qū)綠袋子工程”；2004年的“26℃空調(diào)節(jié)能行動”。［1］

（二）監(jiān)督企業(yè)，促使企業(yè)采用對環(huán)境友好的生產(chǎn)方式

環(huán)保非政府組織披露企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量從而督促企業(yè)改善生產(chǎn)方式，采用對環(huán)境有益的生產(chǎn)方式，改善產(chǎn)品質(zhì)量。如“美國環(huán)境保護基金協(xié)會，與麥當勞的成功合作”［2］就是經(jīng)典的一例。他們要求麥當勞改革塑料包裝盒，雙方共同研究探討，最后確定使用一種薄紙包裝，它不但保溫性能好，存儲方便，而且減少了漂白。這一改進既有利于企業(yè)，也有利于環(huán)境保護。

（三）影響政府決策，為政府決策提供指導

環(huán)保NGO影響政府決策的一系列活動，在當時看都是很超前的，但后來大都逐漸被社會所接受，其中一些還演化成政府的決策?！?6度空調(diào)節(jié)能行動”，就是一個從民間行動到政府行動的典型事例。

（四）參加訴訟程序，實現(xiàn)環(huán)保目的

目前，世界上不同的國家大概有兩種方式允許他們參與訴訟：一種是以訴訟主體身份參與環(huán)境訴訟，如美國的公民訴訟、大陸法系的團體訴訟、日本的公害訴訟；另一種是不給予環(huán)保訴訟主體資格，而是允許其作為“法庭之友”參與環(huán)境訴訟，為法院公正判決提供意見和建議，但他們的意見并沒有法律約束力，采納與否由法院決定。無論何種方式參與訴訟，可以肯定的是環(huán)保NGO已越來越多地出現(xiàn)在各類訴訟程序中，其作用和影響與日俱增。

二、我國環(huán)保NGO發(fā)展遇到的法制障礙

（一）注冊困難

不論是個體還是組織，都必須賦予其合法的身份和地位才能很好的行使其權(quán)利，履行其義務。但注冊難使得環(huán)保NGO很難取得自己的合法地位。

依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，環(huán)保NGO注冊主要有兩種方式，其一是在工商部門登記。但是工商部門登記要繳納稅款，與環(huán)保NGO的非營利性和公益性極不適應，也使得本來就缺乏資金支持的環(huán)保NGO面臨更加嚴峻的困境。其二是在民政部門登記。1998年9月25通過的《社會團體登記管理條例》和1998年10月25日起施行《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對NGO的登記注冊作出了規(guī)定。但是這兩部法規(guī)的一些規(guī)定不利于環(huán)保NGO的注冊登記。首先它們都規(guī)定了登記前要經(jīng)業(yè)務主管部門同意，而由于環(huán)保NGO具有公益性和非營利性，很少有單位愿意擔任其業(yè)務主管部門承擔責任；而且，作為業(yè)務主管部門的單位只能是國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，這樣的單位非常有限①民政部關于重新確認社會團體業(yè)務主管單位的通知（民發(fā)【2000】41號）；。其次，規(guī)定在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒有必要成立，這樣，又增加了環(huán)保NGO注冊的困難。所以，現(xiàn)行法律規(guī)定使得環(huán)保NGO的注冊面臨巨大困難。

（二）人力資源嚴重匱乏

根據(jù)2006年中國環(huán)保非政府組織生存現(xiàn)狀調(diào)查：“瀚海沙”②“瀚海沙”發(fā)起人是長期關注中國荒漠化問題的年輕社會人士，包括自然之友、綠網(wǎng)等民間環(huán)保組織的會員。自2001年年底開始籌備，并于2002年3月份通過群發(fā)電子郵件和在自然之友、綠網(wǎng)論壇上發(fā)布招募志愿者消息，第一批有50多人申請加入（全國各地），后繼不斷有新的志愿者加入。2002年4月20日召開在京志愿者第一次工作討論會，有14人參加。目前有比較固定的志愿工作人員12人（兼職），全國各地報名的志愿者100人左右，職業(yè)范圍涵蓋法律、金融、計算機、教育、科研、服務業(yè)、環(huán)境化工以及自由職業(yè)和學生。共5個專職人員；“綠十字”5個專職人員和1個兼職會計，“綠色北京”在2005年時還有3個專職人員，但最終又都離開了，現(xiàn)在只剩一人。“綠網(wǎng)”［3］是1999年成立的，成立后相當一段時間內(nèi)沒有一個工作人員，全部都是志愿者，至2004年開始有一個專職的工作人員和一個兼職的協(xié)調(diào)人，到2006年綠網(wǎng)才有了5個專職人員和2個兼職人員。根據(jù)2008年《中國環(huán)保民間組織發(fā)展報告》③2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告，是由中華聯(lián)合會發(fā)起的，本次調(diào)研工作于2008年1月中旬正是啟動，歷時8個月，得到了環(huán)境保護部、民政部、中聯(lián)部的大力支持。，總體上看，28.9%的環(huán)保NGO沒有專職人員，46.5%的環(huán)保NGO其專職人員在1～5之間，80%的國際環(huán)保民間組織分支機構(gòu)其專職人員不超過20人，59.7%的草根環(huán)保NGO其專職人員數(shù)再1～10人。

（三）經(jīng)費嚴重不足

經(jīng)費不足是所有非政府組織共同面臨的挑戰(zhàn)和壓力，環(huán)保非政府組織也不例外。我國現(xiàn)行法律《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》都規(guī)定環(huán)保NGO不得進行營利活動?！澳壳拔覈h(huán)保NGO普遍的經(jīng)費來源主要有：會費，政府資助，企業(yè)捐贈?！保?］由于環(huán)保NGO的成員大多數(shù)是志愿者，交納的會費有限，僅占環(huán)保NGO資金的一小部分；國家對于環(huán)保NGO的資助很少。而由于我國環(huán)保NGO內(nèi)部管理的不規(guī)范，法律地位的尷尬，企業(yè)的捐贈也相當有限。中國僅有26.0%的環(huán)保民間組織有固定的資金來源，而2005年這個數(shù)字為23.9%，同比增長2.1%，數(shù)量略有增加，但整體形勢仍不樂觀。［5］

（四）公益訴訟中訴訟資格缺失

環(huán)境侵權(quán)所具有的不平等性，復雜性和廣泛性的特點使得環(huán)境侵權(quán)的受害者處于弱勢地位，而傳統(tǒng)的訴訟方式并不能充分地保護受害者的權(quán)利，環(huán)境侵權(quán)需要公益訴訟。而環(huán)保NGO是環(huán)境公益訴訟的重要力量。目前我國的法律中并沒有賦予環(huán)保NGO公益訴訟的原告資格?！睹袷略V訟法》雖然規(guī)定了代表人訴訟制度，但與美國集團訴訟之間還有很大的距離。最大的不同表現(xiàn)在：集團訴訟的判決具有擴張力，效力及于遭受相同侵害的全體受害人；而我國的代表人訴訟的判決只對進行了權(quán)利登記的受害人有效，在訴訟時效期間內(nèi)未登記權(quán)利的，則不適用判決結(jié)果。這就使得訴訟標的額、可計算的賠償額及訴訟的威懾力大大受到削弱。我國《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！睹袷略V訟法》第15條：機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。所以，在我國現(xiàn)行的訴訟法體系中，環(huán)保非政府組織，只能以社會團體的身份支持公民的訴訟，但不能以自己的獨立身份出庭，這就在很大程度上削弱了環(huán)保NGO對環(huán)境問題的社會監(jiān)督作用。

三、解決環(huán)保NGO法制障礙的法律制度保障

（一）修改環(huán)保NGO登記的相關法律

鑒于環(huán)保NGO與生俱來的非營利性和公益性，在工商部門注冊繳納稅款與本質(zhì)不符。所以在工商部門注冊是不可取的，不能作為環(huán)保NGO存在發(fā)展的長遠之計。環(huán)保NGO只能在《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中尋找登記注冊的出路。

為此，要對上述兩個條例做必要的修改，首先要解決其自身尋找業(yè)務主管部門的問題。《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權(quán)的組織，作為（NGO）業(yè)務主管部門。這一規(guī)定所指的主管部門太泛不夠具體，因為作為NGO的主管部門無利可圖，甚至還要承擔一些責任，從而極易導致部門之間相互推諉，而不愿作為主管部門。我們認為，應當明確一個或幾個密切的部門（組織）作為環(huán)保NGO申請的業(yè)務主管部門，以解決環(huán)保NGO找不到尋找業(yè)務主管部門的問題。其次，關于設立的限制性規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒有必要成立的”，此規(guī)定已不適合目前社會需要環(huán)保NGO發(fā)揮環(huán)保作用的趨勢，在環(huán)保NGO的登記條件中，應當予以廢止。

（二）建立相應的專業(yè)人才儲備和使用機制

環(huán)保NGO的公益性和非營利性導致了其不能向企業(yè)單位那樣通過經(jīng)濟條件吸引人才。對于專業(yè)人才的引用，可以借鑒法律援助制度。將一些熱愛環(huán)保事業(yè)或者具有一定資歷的環(huán)保專業(yè)人士登記在一個數(shù)據(jù)庫，當環(huán)保組織需要從事環(huán)保事業(yè)的專業(yè)人才時，可以申請相應方面的人才來協(xié)助他們。這樣可以解決專業(yè)人士的缺乏，促使環(huán)保NGO發(fā)揮其應有的作用。

（三）環(huán)保NGO經(jīng)費的制度支持

具體措施有：（1）明確規(guī)定把政府對環(huán)保NGO的支持列入財政預算范圍；（2）鼓勵社會、企業(yè)和個人的捐助。對環(huán)保NGO的捐助可以依法折抵其應繳稅款；（3）允許環(huán)保NGO開展有償服務活動，實現(xiàn)自給自足。環(huán)保的非營利性與其圍繞章程開展有償服務活動并不矛盾，只要他不以營利為目的，不進行利潤分配就不違反非營利原則。為了防止環(huán)保NGO的有些人員利用有償服務進行營利，在進行有償服務時應當堅持幾個原則：第一，所從事的有償服務活動要與其環(huán)保的宗旨相關；第二，有償服務活動只能是輔助性的活動；第三，給從事有償服務活動的財務設立嚴格的管理制度，有償服務活動多的收入只能進行公益活動不能進行分人之間的分配。建立信息透明制度，公開制度，接受社會各界的監(jiān)督；第四，環(huán)保NGO在從事營利性事務時，應與其他市場主體具有同樣的權(quán)利義務。［6］也就是說，應當修改《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中全面禁止NGO進行營利性活動的規(guī)定，允許一些公益性的非政府組織（如環(huán)保NGO等）進行有償?shù)姆栈顒右跃S持其正常的運行，更好的在環(huán)保事業(yè)中的作用。

（四）賦予公益訴訟中環(huán)保NGO訴訟資格

賦予環(huán)保NGO起訴資格有助于環(huán)境侵權(quán)案件的分布廣泛復雜而又處于弱勢受害人通過NGO來保護自己的環(huán)境權(quán)利。國外許多國家或者地區(qū)在日益重視環(huán)保NGO的同時，也在訴訟中為他們尋求適當?shù)牡匚?，如美國最典型的就是美國的公民訴訟和大陸法系的團體訴訟已經(jīng)承認了環(huán)保NGO的原告資格。

我國也應當在法律中明確環(huán)保NGO的訴訟資格。首先，以法律條文明確環(huán)保NGO可以作為公益訴訟的原告提起訴訟，而不只是僅限于“支持”訴訟。只有明確環(huán)保NGO在公益訴訟中的訴訟資格，才能很好的發(fā)揮其在公益訴訟中的作用。其次，適當放寬起訴的種類，改變“行政訴訟中只有行政相對人才可以提起訴訟”，和民事訴訟中要求“原告與案件具有直接的利害關系，而不能是為他人、公眾和社會的利益的間接利害關系”的限制，賦予環(huán)保NGO為了公共環(huán)境利益而提起訴訟的權(quán)利。

［1］張忠民.民間環(huán)保組織如何影響中國［J］.社會觀察，2008（5）.

［2］曹明德.環(huán)境侵權(quán)法［M］.北京：法律出版社，2000：367.

［3］中國環(huán)保非政府組織生存現(xiàn)狀調(diào)［EB／OL］.［2010-09-17］.http：／／news.sina.com.cn／c／2006-05-10／11309820682.shtm l.

［4］中國環(huán)保民間組織基本情況［EB／OL］.［2010-9-19］.http：／／www.bjee.org.cn／cn／news.php？news_id＝23676.

［5］2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展報告［EB／OL］.［2010 -9-20］.http：／／www.docin.com／p-26761500. html＃.

［6］李云霞.關于環(huán)保非政府組織發(fā)展的法律制度分析［J］.湖南財經(jīng)高等?？茖W校學報，2007（23）：106.

2010-12-20

董敏（1984—），女，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法。

D912.6

A

1007-7111（2011）02-0024-03

（責任編輯，周江川）