地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與防范的辨證思考

薛 菁

(1.中共福州市委黨校，福建 福州 350014;2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)，上海 200433)

所謂地方政府投融資平臺(tái)，是指地方政府通過(guò)劃撥土地等，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等;必要時(shí)輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款保證，公司融入資金后重點(diǎn)投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。從運(yùn)作模式上看，其實(shí)質(zhì)是以政府信用為依托，將商業(yè)銀行的信貸資金或發(fā)行債券籌集的資金轉(zhuǎn)化為投資項(xiàng)目的資本金，形成政府可控的脫離財(cái)政預(yù)算的基建資金。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)帶來(lái)的影響，2009年3月，中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)地方政府設(shè)立合規(guī)的投融資平臺(tái)，吸引和激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度，支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。從此地方政府投融資平臺(tái)飛速發(fā)展，截止2010年末，地方政府融資平臺(tái)貸款總額超14萬(wàn)億元。這些資金有效地解決了地方政府財(cái)政資金不足的困境，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了推動(dòng)作用。但隨著地方政府投融資平臺(tái)的發(fā)展，其潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也引起廣泛關(guān)注，認(rèn)為地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)公司將應(yīng)由財(cái)政資金安排的投入轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行信貸資金的投入，這些信貸資金是需要還本付息的。資金的投資方向多為民生工程、新農(nóng)村建設(shè)、節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不會(huì)產(chǎn)生太大的經(jīng)濟(jì)收益，未來(lái)將出現(xiàn)償債問(wèn)題。一旦投融資平臺(tái)公司資不抵債，這些貸款的償債責(zé)任最終要由地方財(cái)政承擔(dān)。而地方政府缺乏全面管理政府債務(wù)的能力，政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、核算、預(yù)警體系尚未建立，從而在不確定的將來(lái)會(huì)給地方帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此需采取措施予以防范，在實(shí)踐中各地區(qū)也進(jìn)行了融資平臺(tái)清理規(guī)范工作。但是本文認(rèn)為地方政府投融資平臺(tái)公司在我國(guó)的出現(xiàn)有其必然性，在積極財(cái)政政策背景下其作用更是不可忽視，不加區(qū)別地強(qiáng)調(diào)整治甚至否定投融資平臺(tái)可能會(huì)適得其反，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范需進(jìn)一步分析。

一、當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)存在的必要性

在當(dāng)前我國(guó)地方政府尚不具備發(fā)行地方債券的背景下，我國(guó)現(xiàn)有體制特征與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段決定了地方政府投融資平臺(tái)存在的必要性。

(一)現(xiàn)有體制對(duì)地方政府財(cái)力的限制

一是《預(yù)算法》的約束。我國(guó)《預(yù)算法》第二十八條明文規(guī)定:“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！狈傻膹?qiáng)制性約束使地方政府無(wú)法通過(guò)公開、合法的渠道實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)融資，盡管這種約束從2008年中央可以代地方政府發(fā)債的舉措開始已有所松動(dòng)，但從歷史和可預(yù)見的未來(lái)看，借道投融資平臺(tái)，以企業(yè)借款的名義舉借政府債務(wù)，仍是地方政府籌資的主要方式。二是財(cái)政體制的約束。1994年分稅制體制改革后，事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收，地方事權(quán)過(guò)多與財(cái)力不足的矛盾在基層政府表現(xiàn)得越來(lái)越突出。與分稅制配套的轉(zhuǎn)移支付制度不完善，維護(hù)地區(qū)既得利益、隨意性較大的稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較高，具有平衡地區(qū)財(cái)力，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化的一般轉(zhuǎn)移支付比重較小，使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政入不敷出，只得求助于借貸;省以下轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有真正建立起來(lái)，基層政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來(lái)源，預(yù)算安排壓力很大，迫使地方政府變相舉債以保證本級(jí)政府職能的正常履行。

(二)城市化的高速發(fā)展的需要

我國(guó)正處在城市化和工業(yè)化高速發(fā)展的時(shí)期，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市化水平每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，就有1000多萬(wàn)人口需在城市地區(qū)就業(yè)居住，這意味著需進(jìn)行大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)的投入，而我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一直是地方政府的職責(zé)。由于上述體制的制約，地方政府財(cái)力與城市化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施日益增長(zhǎng)的需要不相適應(yīng)。為突破財(cái)力的制約，地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)，并采取整合注入資產(chǎn)的模式，使其相應(yīng)具備項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)的能力。這一模式的出現(xiàn)，突破了地方政府不得直接舉債融資的制度性限制，為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資開辟了渠道。同時(shí)，由于實(shí)行以企業(yè)為主體的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)機(jī)制，也相應(yīng)提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的效率，較好地滿足了城市化和工業(yè)化發(fā)展對(duì)各地基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

(三)“增支減收”的積極財(cái)政政策的推動(dòng)

為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，2008年我國(guó)實(shí)施了“增支減收”的積極財(cái)政政策。在“增支”方面，“到2010年底政府陸續(xù)投入4萬(wàn)億元人民幣實(shí)施十項(xiàng)擴(kuò)大內(nèi)需的政策”是其中的一項(xiàng)重要舉措，而4萬(wàn)億資金的大部分不僅需要地方政府出資，更是引發(fā)了地方政府18萬(wàn)億的投資計(jì)劃，增加了地方財(cái)政的支出壓力。在“減收”方面，地方財(cái)政收入中有約60%來(lái)源于增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，2007年以來(lái)，隨著兩稅的合并、增值稅的轉(zhuǎn)型、出口退稅率的提高，給地方新增財(cái)政收入帶來(lái)影響;以土地出讓金為主的預(yù)算外收入對(duì)地方基建支出的比例在逐年下降，對(duì)基建等投資項(xiàng)目資金的貢獻(xiàn)比僅有12%左右。此外燃油稅的實(shí)施、部分行政事業(yè)性收費(fèi)的停征也在一定程度上影響地方政府的非稅收入，無(wú)論是地方預(yù)算內(nèi)收入還是預(yù)算外收入都難以滿足地方政府巨額投資資金需要。在這種背景下，地方政府不得不通過(guò)投融資平臺(tái)籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。而且投融資平臺(tái)是政府性企業(yè)，具有法人資格，可以吸引民間社會(huì)資本的進(jìn)入，充分發(fā)揮社會(huì)資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的作用，實(shí)現(xiàn)短期政策調(diào)控與利用社會(huì)資金和民間資本的長(zhǎng)期機(jī)制的較好結(jié)合，成為拉動(dòng)國(guó)內(nèi)投資的強(qiáng)勁力量。

二、地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需辨證看待

據(jù)審計(jì)署劉家義2011年6月向全國(guó)人大常委會(huì)所作的審計(jì)工作報(bào)告披露，我國(guó)省、市、縣三級(jí)政府設(shè)立的融資平臺(tái)公司2010年底的政府性債務(wù)余額為49710.68億元，占全國(guó)地方政府性債務(wù)余額的46.38%，地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)存在。但完全否定地方政府投融資平臺(tái)的作用，不加區(qū)別地整治甚至取消地方政府投融資平臺(tái)也不現(xiàn)實(shí)，地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需辯證分析。

(一)地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不是必然發(fā)生的

從理論角度考察，有學(xué)者提出了“國(guó)債償還的大循環(huán)過(guò)程”理論，認(rèn)為“盡管在一開始政府舉債投資于公共項(xiàng)目似乎沒(méi)有直接得到商業(yè)會(huì)計(jì)收益，但只要用途、數(shù)量得當(dāng)，就會(huì)和社會(huì)其他的投資結(jié)合在一起，達(dá)成恰當(dāng)?shù)呐渲帽壤?，從而發(fā)揮出良好的作用，產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)收益;而這些對(duì)于政府而言一開始并沒(méi)有馬上貨幣化的經(jīng)濟(jì)收益不僅在最終完全可以通過(guò)稅收如數(shù)收回，而且完全可以在更廣的稅基上實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)收益上的增值，還本付息也就不會(huì)存在任何問(wèn)題。”這一理論可以用于解釋地方政府投融資平臺(tái)所籌資金的償還來(lái)源，即一些地方將通過(guò)投融資平臺(tái)籌集的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，大大改善了當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，帶動(dòng)項(xiàng)目周邊土地的增值，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和政府財(cái)政收入帶來(lái)了增長(zhǎng)空間，從而加大了當(dāng)?shù)卣膬攤芰?，償債能力的增?qiáng)反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府投融資實(shí)力。從以上分析中我們發(fā)現(xiàn)地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)與他們對(duì)債務(wù)利用的合理及有效程度密切相關(guān)，只要對(duì)籌集來(lái)的資金使用合理有效，就會(huì)使債務(wù)和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)保持一個(gè)良性循環(huán)，地方政府對(duì)投融資平臺(tái)的信用支持就不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。而且由于地方投融資平臺(tái)債務(wù)一般是長(zhǎng)期性的，實(shí)際上分?jǐn)偟矫磕甑倪€款額比較有限，即使在債務(wù)率較高的地區(qū)，只要合理安排和使用好資金，也不會(huì)普遍出現(xiàn)無(wú)法歸還到期債務(wù)本息的情況。

從實(shí)證數(shù)據(jù)分析，債務(wù)率(年底債務(wù)余額與可支配財(cái)力之比)、負(fù)債率(年底債務(wù)余額與地區(qū)GDP之比)是反映成熟市場(chǎng)中的地方政府債務(wù)壓力的重要指標(biāo)。美國(guó)規(guī)定債務(wù)率(州或地方政府債務(wù)余額/州或地方政府年度總收入)為90% ～120%;新西蘭要求地方政府債務(wù)率小于150%;巴西規(guī)定借款額不得超過(guò)資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率(債務(wù)余額/州政府凈收入)小于200%，市政府債務(wù)率小于120%。我國(guó)正處于城市化的中期階段，經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)還會(huì)持續(xù)多年，土地價(jià)值的增值空間較大，政府的還款能力較強(qiáng)，債務(wù)率警戒線還可比國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)略高。以上述債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的警戒線為參照，對(duì)反映我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可得以下結(jié)論:第一，2009年末我國(guó)地方政府債務(wù)率約130%，地方融資平臺(tái)負(fù)債僅相當(dāng)于當(dāng)年GDP的20%。地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)不大。第二，根據(jù)審計(jì)署劉家義2010年6月23日向第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議報(bào)告的2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況中的披露:“此前所審計(jì)的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣共有各級(jí)投融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額共計(jì)1.45萬(wàn)億元，分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%;有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)債務(wù)率超過(guò)100%，最高達(dá)364.77%”?？煽吹降胤酵度谫Y平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因行政區(qū)劃級(jí)次不同而有所區(qū)別，縣級(jí)投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較高。第三，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因地區(qū)不同而不同。數(shù)據(jù)反映，我國(guó)目前的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間正好形成錯(cuò)配。比如，西部地區(qū)的陜西省2007年底債務(wù)總額為1272億元，負(fù)債率已達(dá)23.2%;中部地區(qū)的河南省2007年底債務(wù)總額為2171億元，負(fù)債率也有14.5%。而東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的廣東省即使在2009年底地方投融資平臺(tái)貸款余額接近4000億元的情況下，全省各地方政府的債務(wù)率還不到100%、負(fù)債率不到10%，均低于警戒線。發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要小于不發(fā)達(dá)地區(qū)。

(二)對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的過(guò)分限制也會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)

任何事情都具有兩面性，地方政府投融資平臺(tái)的過(guò)度發(fā)展會(huì)帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的過(guò)度限制也會(huì)產(chǎn)生另一些風(fēng)險(xiǎn):第一，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，2009年地方政府投融資平臺(tái)大量出現(xiàn)，使得地方政府獲得較為充裕的信貸資金投入到基礎(chǔ)性設(shè)施、重大民生工程和有帶動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，如果因過(guò)分限制投融資平臺(tái)造成信貸投放的緊縮，商業(yè)銀行為使自己已經(jīng)發(fā)放的貸款不致成為不良貸款，可能會(huì)選擇將有限貸款集中投放于2009年已開工的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，從而對(duì)中小企業(yè)資金需求產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，使中小企業(yè)融資更為困難。第二，對(duì)地方政府投融資平臺(tái)采取過(guò)于嚴(yán)格甚至一刀切的整治，截?cái)嗥脚_(tái)企業(yè)正常的融資渠道，或割斷企業(yè)與政府的補(bǔ)貼與被補(bǔ)貼關(guān)系，會(huì)導(dǎo)致投融資平臺(tái)公司資金鏈斷裂，不僅潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)立刻暴露，提前放大，一些不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目也會(huì)連帶出現(xiàn)。第三，地方政府如果失去投融資平臺(tái)這一融資渠道，又不能發(fā)行地方債券籌集所需資金，在財(cái)力困難的情況下，會(huì)出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象，還款意愿下降，政府信用惡化，對(duì)社會(huì)信用產(chǎn)生不良影響，加大中央財(cái)政的兜底壓力。因此在加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、規(guī)范投融資平臺(tái)融資行為的工作中，也要考慮對(duì)正在進(jìn)行的大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的續(xù)建、正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定等可能產(chǎn)生不利的影響。

三、地方政府投融資平臺(tái)的整治需有所區(qū)別

綜上所述，我國(guó)特殊的體制特征和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段催生了地方政府投融資平臺(tái)，它的無(wú)序發(fā)展將會(huì)引發(fā)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但這種風(fēng)險(xiǎn)不是必然發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和可控程度會(huì)隨著投融資平臺(tái)資金投放方向和使用效率的不同、投融資平臺(tái)的行政層級(jí)的不同、投融資平臺(tái)所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況的不同而不同。因此在強(qiáng)調(diào)整治地方政府投融資平臺(tái)時(shí)必須考慮這些不同，有選擇地進(jìn)行科學(xué)的規(guī)范，既要防范地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快的風(fēng)險(xiǎn)，又要繼續(xù)推動(dòng)合規(guī)的投融資平臺(tái)公司的正常經(jīng)營(yíng)。

(一)按地方政府投融資平臺(tái)資金投放方向和使用效率區(qū)別整治

“國(guó)債償還的大循環(huán)過(guò)程”使我們認(rèn)識(shí)到地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)發(fā)生取決于所籌資金的投資方向和使用效率，只要這些投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金能真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，投融資平臺(tái)的債務(wù)是不會(huì)有實(shí)質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)的。因此地方政府投融資平臺(tái)資金的使用方向和效率應(yīng)該是區(qū)別規(guī)范時(shí)首先要考慮的。上海市銀監(jiān)局2010年在整治投融資平臺(tái)公司時(shí)提出的“解包還原、風(fēng)險(xiǎn)分類”的原則就是這一思路的體現(xiàn)。“打開平臺(tái)不等于不放貸、不支持，而是根據(jù)對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估情況進(jìn)行分類處置，該支持的繼續(xù)支持，不能支持的爭(zhēng)取能夠明確處置的政策，如重組或收回。”為此。上海銀監(jiān)局將政府投融資平臺(tái)企業(yè)貸款按照還款來(lái)源分為3類，并采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)保全措施:第一類，于具有穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流和第一還款來(lái)源、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、抵(質(zhì))押品完備且手續(xù)齊全的貸款，可按商業(yè)化原則繼續(xù)予以信貸支持。第二類，對(duì)于缺乏第一還款來(lái)源、現(xiàn)金流不足的貸款，應(yīng)積極落實(shí)第二還款來(lái)源，確保還款有保障。第三類，對(duì)不符合相關(guān)規(guī)定投向產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)、違規(guī)挪用或資金閑置的貸款，要下決心采取多種措施盡早回收。

提高投融資平臺(tái)企業(yè)貸款使用效率，有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要有關(guān)各方的共同努力。一是地方投融資平臺(tái)公司在投資項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，要認(rèn)真做好前期規(guī)劃，對(duì)機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)論證，客觀地評(píng)估項(xiàng)目的可行性。對(duì)于已經(jīng)投入使用的項(xiàng)目，應(yīng)督促項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理。二是人民銀行、銀監(jiān)局、審計(jì)局、財(cái)政局等綜合部門要協(xié)同作好投融資平臺(tái)資金最終流向的監(jiān)督和審計(jì)。三是地方政府要推進(jìn)投融資平臺(tái)的透明化改革，使地方政府、融資平臺(tái)公司與融資對(duì)方建立定期溝通機(jī)制，定期公開必要的財(cái)政負(fù)債情況和公司經(jīng)營(yíng)情況，提高銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用的信任程度并進(jìn)行及時(shí)的貸后管理。

(二)按地方政府投融資平臺(tái)的行政層級(jí)區(qū)別整治

我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)級(jí)次較多，廣泛分散在省、市、縣三級(jí)的各個(gè)領(lǐng)域，近年來(lái)地方政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)了向地級(jí)市以下政府?dāng)U張的趨勢(shì)。據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，至2010年底，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬(wàn)余家，其中縣級(jí)(含縣級(jí)市)平臺(tái)約占70%。一般而言，除了極少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以外，地方政府的層級(jí)越低，財(cái)力就越弱，對(duì)同級(jí)投融資平臺(tái)還貸的擔(dān)保也就越缺乏實(shí)力。據(jù)中國(guó)人民銀行的調(diào)研報(bào)告，在2009年5月末，地方財(cái)政投融資平臺(tái)平均資產(chǎn)負(fù)債率約60%，平均資產(chǎn)利潤(rùn)率不到1.3%，特別是縣級(jí)平臺(tái)幾乎沒(méi)有盈利。因此整治投融資平臺(tái)也要考慮其所處的行政層級(jí)的區(qū)別，限制地方政府投融資平臺(tái)層級(jí)下移，對(duì)于財(cái)力較弱的市縣的投融資平臺(tái)公司適當(dāng)集中或重組，對(duì)不符規(guī)定或無(wú)投融資業(yè)務(wù)的平臺(tái)予以裁減，對(duì)資產(chǎn)規(guī)模小、資本金到位不足的平臺(tái)盡快清理整合，形成權(quán)屬清晰、治理結(jié)構(gòu)完善、規(guī)模較大的投融資平臺(tái);加強(qiáng)縣級(jí)政府融資平臺(tái)與上級(jí)政府融資平臺(tái)的合作，如由省政府牽頭對(duì)縣級(jí)政府的融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范整合，形成集團(tuán)化運(yùn)作;對(duì)新設(shè)的平臺(tái)公司實(shí)行核準(zhǔn)制，嚴(yán)格限制經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)和財(cái)力無(wú)保障的基層政府設(shè)立投融資平臺(tái)。

(三)按地方政府投融資平臺(tái)所處地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況區(qū)別整治

隨著投融資平臺(tái)的大量出現(xiàn)，地方政府投融資的償債風(fēng)險(xiǎn)總體有所上升，但并不是所有地區(qū)都存在同等的風(fēng)險(xiǎn)。如前分析，發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)能力較強(qiáng)，負(fù)債水平相對(duì)較低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小。因此需要從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方政府的支持力度、地方政府的信用記錄、區(qū)域的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地方的財(cái)政狀況、地方政府已有的債務(wù)水平、地方政府的治理結(jié)構(gòu)等方面入手，建立一個(gè)地方投融資平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，綜合運(yùn)用債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)，從政府應(yīng)債能力、投融資平臺(tái)償債支出與財(cái)政支出的承受范圍等來(lái)具體衡量和評(píng)判各個(gè)地方財(cái)政對(duì)投融資平臺(tái)形成債務(wù)的承受能力，從而對(duì)不同地區(qū)分類對(duì)待，制定對(duì)不同的投融資平臺(tái)的整治和規(guī)范方案。

[1]劉尚希.政府投融資平臺(tái):被逼出的“旁門左道”[J].人民論壇，2010，(1):32.

[2]央行:地方政府融資平臺(tái)貸款總額超14萬(wàn)億[N].人民日?qǐng)?bào)，2011－06－03.

[3]巴曙松.中國(guó)地方政府債務(wù)的宏觀考察[J].經(jīng)濟(jì)，2010，(10):16 －17.

[4]毛程連.關(guān)于國(guó)債理論問(wèn)題的新探討[J].財(cái)政研究，2004，(2):57.