自然資源行政保護(hù)行為芻議

王歡

隨著科學(xué)發(fā)展觀從理念走向?qū)嵺`，自然資源保護(hù)的強(qiáng)化必將成為當(dāng)今時(shí)代的一個(gè)重要議題。自然資源的保護(hù)既包括來自國家層面如行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的保護(hù)，也包括來自社會層面如環(huán)境保護(hù)協(xié)會、動物保護(hù)協(xié)會、新聞輿論等的保護(hù)，其中自然資源的行政保護(hù)無疑是最常用也可能是最有效的方式。從現(xiàn)有研究來看，此問題尚未引起足夠關(guān)注。本文以自然資源行政保護(hù)行為作為研究主題，試圖揭示其內(nèi)在意蘊(yùn)和價(jià)值功能，以期為人們正確認(rèn)識和運(yùn)用此類行為提供可能的理論支撐。

一、自然資源行政保護(hù)行為的意蘊(yùn)解讀

自然資源行政保護(hù)是指對自然資源負(fù)有保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序?qū)p害、破壞自然資源開發(fā)、利用、生長的行為所實(shí)施的預(yù)防、制止和懲罰等各種行政手段和方式的總和。它既具有行政行為的某些共性，又具有不同于一般行政行為的特點(diǎn)，概括起來有如下四個(gè)方面。

其一，權(quán)威性。權(quán)威性作為一種影響他人的能力存在于一定的社會關(guān)系之中，體現(xiàn)的是一方主體對另一方主體的服從，沒有服從就難以有真正意義的權(quán)威的存在。在現(xiàn)代社會，行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)，履行行政職責(zé)的過程中，其權(quán)威性的獲得所依賴的并不完全是國家強(qiáng)制力，甚或說不主要依賴國家強(qiáng)制力。在我們看來，自然資源行政保護(hù)的權(quán)威性主要來源于以下幾方面。第一，行政機(jī)關(guān)實(shí)施保護(hù)行為所能帶來的實(shí)際效果。盡管憲法和法律將保護(hù)自然資源的權(quán)力授予了特定的行政機(jī)關(guān)，但在一定意義上說，只有享有此項(xiàng)權(quán)力的行政機(jī)關(guān)恰當(dāng)履行了行政職權(quán)，并以其實(shí)際行動表明因行政機(jī)關(guān)該項(xiàng)職權(quán)的運(yùn)作促進(jìn)了國家自然資源的科學(xué)開發(fā)、綜合利用和良性循環(huán)時(shí)，才能贏得人們的信任與服從。換言之，享有自然資源行政保護(hù)權(quán)的部門要想獲得更多的權(quán)威就必須提高其保護(hù)自然資源的能力。第二，行政保護(hù)行為的專業(yè)性。社會的再分工和學(xué)科的再分化造成了國家行政活動的復(fù)雜化和多樣化，以通才為特征的行政人員對這些復(fù)雜化與多樣化的行政活動表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)性，因此就必須對人員進(jìn)行專業(yè)化改造，[1]（P14）自然資源的保護(hù)行為就是一種專業(yè)性要求比較高的活動。以野生動物保護(hù)為例，何種野生動物應(yīng)當(dāng)屬于一級保護(hù)對象，何種野生動物屬于二級保護(hù)對象，又有哪些野生動物無需進(jìn)行專門保護(hù)，以及確定野生動物適合的生存環(huán)境和對環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測等活動，非專業(yè)人士是沒法做出準(zhǔn)確判斷的。而這些判斷是對某一具體種類野生動物進(jìn)行保護(hù)的前提，沒有專業(yè)化知識也就沒有野生動物的合理保護(hù)。與此相對應(yīng)，人們之所以信任自然資源行政保護(hù)也是基于對專業(yè)知識的信任。第三，行政保護(hù)行為的程序性。在一般意義上說，行政程序是為行政權(quán)行使者合法履行權(quán)力所規(guī)定的法定步驟與方式，這意味著當(dāng)一定條件具備時(shí)，行政權(quán)的行使者“必須”、“只能”、“不得”如何去做，否則，將承擔(dān)相應(yīng)的否定性法律后果，即行政程序?qū)⑿姓?shí)體法所規(guī)定的權(quán)限與職責(zé)具體化為一系列具有可操作內(nèi)容的過程性義務(wù)，行政權(quán)力行使者的法律責(zé)任能夠切實(shí)被認(rèn)定、歸結(jié)和追究。也就是說，當(dāng)程序所預(yù)先確定的要件成就時(shí)，程序義務(wù)人必須按照程序的規(guī)定作出既定的行為，而無法利用手段選擇的自由隨意加速或者阻撓程序目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政保護(hù)行為的這種程序性使得各種主張或者異議都可以在相互競爭的過程中得到充分表達(dá)，這樣做出來的決定極大地縮小了事后的懷疑和抗議的余地，因而更容易獲得權(quán)威。[2]（P91）

其二，主動性。自然資源行政保護(hù)行為的主動性是指特定行政機(jī)關(guān)自然資源保護(hù)職權(quán)的行使不以公民、法人或者其他組織的申請為限，而可以主動采取各種措施，從而實(shí)現(xiàn)對自然資源的保護(hù)。自然資源行政保護(hù)行為的主動性有以下三層意思：第一，自然資源保護(hù)機(jī)關(guān)可以依照自己對行政法律規(guī)范的理解，依據(jù)其在處理自然資源保護(hù)過程中所積累起來的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析與判斷，決定是否實(shí)施行政行為，實(shí)施何種行政行為，不受行政相對人的意志左右。第二，自然資源行政保護(hù)行為的主動性不排除行政機(jī)關(guān)采取不作為的方式或依申請的方式進(jìn)行相應(yīng)行為。自然資源行政保護(hù)機(jī)關(guān)主動作出相應(yīng)行為只是其中的大多數(shù)，并不排除其依據(jù)公民、法人或其他組織的申請作出保護(hù)行為的可能。第三，自然資源行政保護(hù)行為的主動性不能機(jī)械地理解為行政相對人完全處于被動的地位。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在對自然資源進(jìn)行保護(hù)時(shí)，其保護(hù)行為能否達(dá)到預(yù)期的社會效果，需要廣泛的行政相對方的參與，甚至在某些情況下，國家法律將行政機(jī)關(guān)保護(hù)自然資源的職能與行政相對方的義務(wù)結(jié)合了起來。以我國水資源的保護(hù)為例，國家法律一方面規(guī)定了水行政部門對水資源的保護(hù)，同時(shí)又規(guī)定其他單位和個(gè)人亦有保護(hù)水資源的義務(wù)，即單位和個(gè)人所負(fù)有的是不得侵占、毀壞堤防、護(hù)岸、防汛、水文監(jiān)測、水文地質(zhì)監(jiān)測等工程設(shè)施的義務(wù)以及對違法行為進(jìn)行檢舉、制止的義務(wù)。

其三，多樣性。自然資源行政保護(hù)行為的多樣性是指國家法律將某項(xiàng)自然資源的保護(hù)權(quán)限授予相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的同時(shí)還規(guī)定了多種保護(hù)方法，允許行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體行政事態(tài)而選擇適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)方法。行政機(jī)關(guān)對自然資源的保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)性問題，只要這種自然資源是國家法律允許開發(fā)利用的，就必定涉及到歸屬、利用、開發(fā)、使用等各方面的問題，因此保護(hù)制度的設(shè)置也必然要圍繞這些方面來進(jìn)行。從具體立法實(shí)踐來看，規(guī)定的保護(hù)措施主要有權(quán)屬制度、檔案制度、開發(fā)規(guī)劃制度、利用許可制度以及有償使用制度等。

其四，法定性。自然資源行政保護(hù)行為的法定性是指如何對自然資源進(jìn)行具體保護(hù)是由國家立法所預(yù)先設(shè)定了的。自然資源行政保護(hù)行為的法定性可以從如下兩個(gè)方面理解。第一，法定性意味著責(zé)任。既然立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)就明確規(guī)定了相應(yīng)的方式和手段，那就表明當(dāng)法定的情形出現(xiàn)時(shí)，負(fù)有保護(hù)義務(wù)的行政機(jī)關(guān)必須依照法律規(guī)定采取相應(yīng)的保護(hù)措施，否則就意味著行政機(jī)關(guān)失職。第二，法定性并不排斥裁量和創(chuàng)新。盡管法律規(guī)定了對自然資源進(jìn)行保護(hù)的措施，但我們認(rèn)為這些措施和制度只是其中的一部分。從理論上說，法律的制定者之智識在整體意義上是無知的。恰如哈耶克所言，“人對于文明運(yùn)行所賴以為基礎(chǔ)的諸多因素往往處于不可避免的無知狀態(tài)”，[3]（P19）即使制定者盡了最大的努力，法律仍會表現(xiàn)出與現(xiàn)實(shí)不相符合的屬性，這為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)造性地尋求自然資源保護(hù)方法以彌補(bǔ)立法上的漏洞提供了理論上的正當(dāng)性。從實(shí)踐上說，自然資源分布是地域性的。無論哪種自然資源，其整體分布都是非均衡的。自然資源地域性分布必然允許行政機(jī)關(guān)在堅(jiān)守法律底線的前提下，探求符合本地區(qū)實(shí)際的具體保護(hù)措施。

其五，預(yù)防性。自然資源行政保護(hù)行為的預(yù)防性是指在對自然資源造成實(shí)際損害之前，行政機(jī)關(guān)就通過行政手段對該自然資源進(jìn)行保護(hù)的各種措施。對自然資源的保護(hù)有兩種途徑：一種是事前預(yù)防性的，一種是事后補(bǔ)救性的，但最好的方法是防范于未然。在我國自然資源保護(hù)的實(shí)踐中，曾有過諸多的教訓(xùn)，一些地區(qū)、某些領(lǐng)域都是在發(fā)生了嚴(yán)重后果之后，才引起了人們的關(guān)注，其結(jié)果只是亡羊補(bǔ)牢，特別對于某些特別珍貴而又?jǐn)?shù)量極少的自然資源，一旦被毀壞就不復(fù)有挽救的余地。

相對于其他保護(hù)方式而言，自然資源行政保護(hù)具有如下優(yōu)勢。

第一，與司法保護(hù)相比。盡管在性質(zhì)上二者都屬于國家的公權(quán)力保護(hù)，但無論在程序還是在技術(shù)上，行政保護(hù)都有明顯優(yōu)勢。在程序上，司法程序遵循不告不理的訴訟原則，只要沒有當(dāng)事人的起訴，即使存在著損害自然資源開發(fā)、利用和生長的行為，也不可能通過司法方式予以保護(hù)。而且即使有當(dāng)事人起訴并通過司法對自然資源予以保護(hù)，這種保護(hù)也是事后的。行政保護(hù)則不同，行政保護(hù)程序的啟動既可以是依公民、法人或者其他組織的申請，也可以是依行政機(jī)關(guān)自身的職權(quán)，因此其保護(hù)不但有事后的，而且還有事前的。從保護(hù)自然資源的實(shí)際效果上看，事前的預(yù)防比事后的懲罰可能會更有意義，特別是某些稀有自然資源，損害一部分就意味著該物種在地球上就滅失了一部分，不可能再重新培育或形成，因此，即使給予了事后的懲罰，可對于自然資源的保護(hù)事實(shí)上已經(jīng)沒有意義了。在技術(shù)上說，自然資源保護(hù)本身是一個(gè)技術(shù)很強(qiáng)的活動，需要有大量的專門知識作基礎(chǔ)，而司法機(jī)關(guān)是一個(gè)解決法律問題的機(jī)關(guān)，法官也只是法律問題的專家，當(dāng)其面對某些專業(yè)性的技術(shù)問題時(shí)往往難以為繼。行政機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)中的具體職能部門，其公務(wù)人員一般都是專門人才，既具有相應(yīng)的法律知識，又具有專業(yè)知識，由這些機(jī)構(gòu)和人員來保護(hù)自然資源顯然更為恰當(dāng)。

第二，與社會保護(hù)相比。自然資源社會保護(hù)是20世紀(jì)以來一種重要的自然資源保護(hù)方式，甚至在有的國家還肯定了環(huán)境享受者的訴訟主體地位資格，[4]（P621）盡管社會保護(hù)在實(shí)踐中發(fā)揮了一定的作用，如對行政機(jī)關(guān)怠于履行保護(hù)自然資源的行為提供了有力的監(jiān)督，但其局限性仍是十分明顯的。無論是普通的社會團(tuán)體，還是社會輿論抑或公民個(gè)人，其缺乏應(yīng)有的權(quán)威和國家強(qiáng)制力，在絕大多數(shù)時(shí)候均無法直接對危害自然資源的行為進(jìn)行直接處理，而必須依賴于國家的公權(quán)力。換言之，自然資源社會保護(hù)欲真正發(fā)揮作用最后仍必須轉(zhuǎn)化國家保護(hù)才有可能。而行政保護(hù)則不同，由于其本身是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有相應(yīng)的強(qiáng)制性權(quán)力，無需其他力量的配合亦可達(dá)成目的。因此，無論是在保護(hù)的效力還是在保護(hù)的強(qiáng)度方面，行政保護(hù)均具有無可比擬的優(yōu)勢。

二、自然資源行政保護(hù)行為的效力

某一特定的自然資源一旦經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的保護(hù)，便會產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果。我們認(rèn)為，這些效果表現(xiàn)在如下方面。

其一，排除妨害的效力。排除妨害的效力是指自然資源受到行政機(jī)關(guān)保護(hù)之后，便對權(quán)利人產(chǎn)生了排除他人妨害、恢復(fù)權(quán)利人權(quán)利的效力。自然資源行政保護(hù)是由特定國家行政機(jī)關(guān)所從事的專門活動，這種活動具有明顯的國家意志性，這種國家意志體現(xiàn)到具體的自然資源法律關(guān)系中就是對權(quán)利人權(quán)利的保護(hù)。例如，某一符合資質(zhì)的企業(yè)通過正當(dāng)程序取得了探礦、采礦許可證，那么對于該企業(yè)而言，當(dāng)其權(quán)利受到其他組織或個(gè)人侵犯而使其權(quán)利不能正常行使時(shí)，可以請求行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)排除阻礙，恢復(fù)其權(quán)利的正常行使。權(quán)利人的這種權(quán)利在相應(yīng)的法律中是作出了明確規(guī)定的，如《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，“國家保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞?！痹谶@里需要注意的一點(diǎn)是，排除妨害效力一般都需通過權(quán)利人的申請才能實(shí)現(xiàn)。

其二，信賴保護(hù)的效力。在現(xiàn)代行政法中，對行政相對方信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)部分源自于法的安定性的需要，部分源自于誠實(shí)信用原則的運(yùn)用。[5]（P277）它是指行政行為一旦作出就可能使相對方產(chǎn)生信任和依賴，相對方因這種信任和依賴而從事相應(yīng)活動而獲得或可能獲得的利益應(yīng)受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得任意撤銷或者廢止行政行為，否則就必須合理補(bǔ)償相對方因信賴該行政行為而獲得的利益。根據(jù)德國學(xué)者的論述，只有完全具備下列條件時(shí)，方可認(rèn)定信賴保護(hù)成立：第一，受益人相信行政行為的存在；第二，其信賴值得保護(hù)；第三，信賴?yán)娲笥谝蚧謴?fù)合法性的公共利益。如果受益人通過惡意欺詐、威脅、賄賂的方式，根據(jù)實(shí)體錯(cuò)誤或不全面的資料為理由，或者明知行為不合法，那么在任何情況下，其所獲得的行政行為都不應(yīng)給予保護(hù)。[6]（P277）自然資源行政保護(hù)行為毫無疑問也是屬于行政行為的一種形態(tài)，在這個(gè)過程中同樣存在值得保護(hù)的信賴?yán)?。例如，某地方政府根?jù)《野生動物保護(hù)法》的規(guī)定設(shè)定了對當(dāng)?shù)啬骋灰吧鷦游锏谋Ｗo(hù)，如果該野生動物對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的農(nóng)作物造成了重大損害，那么對該農(nóng)戶而言就產(chǎn)生了信賴?yán)妫此梢砸螽?dāng)?shù)卣a(bǔ)償由于野生動物所造成的損失，當(dāng)?shù)卣坏镁芙^。對此，我國《野生動物保護(hù)法》作了明確規(guī)定，該法第十四條規(guī)定，因保護(hù)國家和地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當(dāng)?shù)卣o予補(bǔ)償。

其三，侵權(quán)責(zé)任的效力。侵權(quán)責(zé)任的效力是指行政機(jī)關(guān)對某一自然資源的保護(hù)一旦確定，那么對于義務(wù)人而言就負(fù)有不得侵害該自然資源的拘束性義務(wù)，否則，就會遭致相應(yīng)的法律后果。在此，有如下幾點(diǎn)需要進(jìn)一步闡明：第一，行政相對方因自然資源行政保護(hù)而產(chǎn)生的義務(wù)主要是一種消極義務(wù)。消極義務(wù)，即不作為義務(wù)，是指義務(wù)承擔(dān)者消極地不作出特定行為。也就是說，在一般情況下，對于受到保護(hù)的自然資源，行政相對方只要不作出某種行為就不存在侵權(quán)問題。如不捕殺受保護(hù)的野生動物、不破壞水資源和水工程、不侵占礦產(chǎn)資源，等等。第二，因自然資源行政保護(hù)行為而導(dǎo)致的責(zé)任不僅限于行政責(zé)任，還包括民事責(zé)任和刑事責(zé)任。盡管此種侵權(quán)責(zé)任是因行政保護(hù)而產(chǎn)生的，對于侵權(quán)行為人行政機(jī)關(guān)可以通過行政處罰、行政強(qiáng)制等手段制裁侵權(quán)行為人，但是除了行政機(jī)關(guān)作為歸責(zé)主體之外，司法機(jī)關(guān)也可以作為歸責(zé)主體，如對于嚴(yán)重破壞自然資源的行為人給予刑事制裁。第三，此種侵權(quán)責(zé)任與民事侵權(quán)有著重大的本質(zhì)差別。首先，這種責(zé)任在本質(zhì)上是一種公法責(zé)任而不是私法責(zé)任，即責(zé)任是由于對行政保護(hù)這種公權(quán)力行為的蔑視而導(dǎo)致的，責(zé)任的內(nèi)容和形式不是行為人的意思表示一致的結(jié)果，而是由行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定而單方設(shè)立的。因此，此種責(zé)任的追究大多是由代表國家公共利益的行政機(jī)關(guān)來發(fā)動、實(shí)施和執(zhí)行。如果行政機(jī)關(guān)對于侵害受到行政保護(hù)的自然資源的行為人怠于追究，那就意味著失職，也會產(chǎn)生與之對應(yīng)的公法責(zé)任。

三、自然資源行政保護(hù)行為的價(jià)值

自然資源行政保護(hù)的價(jià)值和功能體現(xiàn)在確認(rèn)自然資源范圍、厘清自然資源歸屬以及確立自然資源利用規(guī)則等方面。

其一，確認(rèn)自然資源范圍的價(jià)值。自然界中對人類有用的可資利用的物質(zhì)都可以稱之為自然資源，如土地、水、森林、草原、礦產(chǎn)、野生動植物等，而且隨著科技的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然界過去對人類沒有利用價(jià)值的物質(zhì)也可以變成有用的資源，但人們并不是對每一種自然資源都進(jìn)行保護(hù)，而且即使需要保護(hù)，其保護(hù)的程度和方式也并不相同，在此就產(chǎn)生了自然資源保護(hù)范圍確認(rèn)的問題。在通常的方式上，對自然資源應(yīng)予保護(hù)范圍的確認(rèn)既可以通過立法手段來實(shí)現(xiàn)，也可以通過行政手段來實(shí)現(xiàn)。由于立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)、工作流程、目標(biāo)函數(shù)等方面存在著顯著的差異，這就決定了當(dāng)它們在對自然資源進(jìn)行保護(hù)時(shí)，其具體方式、方法以及實(shí)現(xiàn)機(jī)制等均不相同，但從整體上說立法保護(hù)是行政保護(hù)的基礎(chǔ)，行政保護(hù)是立法保護(hù)的保障。

從行為形式來看，自然資源行政保護(hù)的方式有抽象和具體兩種。但在確認(rèn)自然資源范圍這一問題上，這兩種方式實(shí)際運(yùn)作的情形并不完全相同，即我國自然資源范圍行政保護(hù)的方式主要是通過抽象行政行為來實(shí)現(xiàn)的。抽象行政行為方式是指行政機(jī)關(guān)通過制定行政法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件的形式確定應(yīng)予保護(hù)的自然資源的范圍。如《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第5條對自然保護(hù)區(qū)建立的條件作了明文規(guī)定，劃定了可以建立自然保護(hù)區(qū)的范圍，即不同自然地帶的典型森林生態(tài)系統(tǒng)的地區(qū)；珍貴稀有或者有特殊保護(hù)價(jià)值的動植物品種的主要生存繁殖地區(qū)，包括國家重點(diǎn)保護(hù)動物的主要棲息、繁殖地區(qū)，候鳥的主要繁殖地、越冬地和停歇地，珍貴樹種和有特殊價(jià)值的植物原生地，野生生物模式標(biāo)本的集中產(chǎn)地；其他有特殊保護(hù)價(jià)值的林區(qū)。又如林業(yè)部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒發(fā)的《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動物名錄》規(guī)定了國家應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù)的野生動物的范圍及其行政保護(hù)級別。在很大程度上說，抽象行政行為具有“法規(guī)范”屬性，其作出的程序要嚴(yán)于、穩(wěn)定性要優(yōu)于具體行政行為，因此，通過抽象行政行為的方式來確定應(yīng)予保護(hù)的自然資源范圍更為合適。

其二，厘清自然資源歸屬的價(jià)值。權(quán)屬制度是自然資源保護(hù)制度的核心，它涉及自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、其他權(quán)益以及由此產(chǎn)生的法律后果等諸多問題。

第一，自然資源所有權(quán)。自然資源所有權(quán)是指對自然資源占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在我國，憲法和相關(guān)法律一般都規(guī)定了自然資源的權(quán)屬問題，從這些規(guī)定中可以看出我國大多數(shù)自然資源均屬于國家和集體所有，例如，《水法》第3條規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。盡管如此，國家與集體取得自然資源的權(quán)屬方式并不完全相同。依我國法律的規(guī)定，自然資源集體所有權(quán)有兩種取得方式，即法定取得和開發(fā)利用取得。當(dāng)集體組織是通過法定方式取得自然資源所有權(quán)時(shí)，必須經(jīng)由有關(guān)政府部門登記確認(rèn)，并通過發(fā)給所有權(quán)證宣告所有權(quán)關(guān)系正式確立，這一點(diǎn)是國家法定取得所有權(quán)所不需要的。集體對于自然資源的開發(fā)利用取得屬于原始取得的情形，只有不違背國家法律的禁止性規(guī)定即可。

自然資源所有權(quán)形成之后不是固定不變的，可以流轉(zhuǎn)，由此產(chǎn)生所有權(quán)的變更。綜觀我國立法與實(shí)踐，變更的原因主要有：一是因征用而產(chǎn)生的變更。如前文所述的國家對集體所有土地的征用；二是因?qū)Q或?qū)φ{(diào)而產(chǎn)生的變更。如集體經(jīng)濟(jì)組織之間、集體經(jīng)濟(jì)組織與國家之間因公共利益需要，可以對屬于其所有的自然資源進(jìn)行調(diào)換，但應(yīng)當(dāng)注意的是調(diào)換或?qū)Q之后如果需要進(jìn)行變更登記的，必須要主管行政部門進(jìn)行登記，并取得變更之后的所有權(quán)證書；三是因所有權(quán)主體的合并、分立而產(chǎn)生的變更。一般而言，如屬集體所有情形，變更之后亦須到主管行政部門登記，以確定權(quán)屬關(guān)系。

自然資源所有權(quán)不但可以進(jìn)行變更，還可能發(fā)生所有權(quán)的消滅，即某自然資源因人為開發(fā)利用或因自然因素而導(dǎo)致滅失。在所有權(quán)滅失過程中，可發(fā)生如下兩種情形：一是某一自然資源轉(zhuǎn)變?yōu)榱似渌匀毁Y源，如荒山變成了林地，這時(shí)自然資源所有者沒有發(fā)生改變但應(yīng)進(jìn)行林地所有權(quán)確認(rèn)；二是某一自然資源消失，新的自然資源形成，如屬于集體所有的土地被水淹沒之后，因水資源是國家所有，所以原土地所在地也為國家所有了，這種情況無需進(jìn)行所有權(quán)登記。

第二，自然資源使用權(quán)。雖然自然資源的所有權(quán)主體是國家或者集體，但國家和集體經(jīng)濟(jì)組織不可能有足夠的資金、技術(shù)和其他條件充分開發(fā)利用屬于其所有的自然資源，因此，國家和集體經(jīng)濟(jì)組織之外的其他組織和個(gè)人可以依法取得自然資源的使用權(quán)。國家法律之所以這樣規(guī)定是為了最大限度地實(shí)現(xiàn)自然資源的價(jià)值，如在不改變土地所有權(quán)的情況下，可以劃撥給學(xué)校作為教育用地，也可以通過拍賣變成商業(yè)用地。無論是拍賣，還是劃撥抑或轉(zhuǎn)讓等方式發(fā)生自然資源使用權(quán)改變的，應(yīng)當(dāng)?shù)较鄳?yīng)主管行政部門進(jìn)行登記，以取得自然資源使用權(quán)證。在有的情況下，從安全生產(chǎn)和科學(xué)開發(fā)利用的角度考慮，取得自然資源使用權(quán)必須有一定的條件限制，如從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。

第三，行政確認(rèn)與自然資源所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬。依一般理解，行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)對行政相對人的法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)以書面形式予以確定、證明、澄清的一種具體行政行為。行政確認(rèn)最大特點(diǎn)是不直接改變行政相對人的法律地位及相關(guān)的法律關(guān)系，只是行政機(jī)關(guān)以國家權(quán)威的身份來認(rèn)定行政相對人的某個(gè)法律關(guān)系或者事實(shí)，盡管由此可能對行政相對人的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成間接的影響，但是它既沒有明顯的、直接的懲罰性質(zhì)，也沒有明顯的、直接的授益性質(zhì)，只是一種認(rèn)定。[7]不過，它對行政相對人仍然可能構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響，如前文所述，集體經(jīng)濟(jì)組織通過法定方式取得自然資源所有權(quán)，或者自然資源的屬性發(fā)生變化，或者某些自然資源的使用權(quán)發(fā)生變更時(shí)，必須到相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)辦理變更登記以取得證照來確認(rèn)自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)。而且，在很多情況下，行政確認(rèn)還是侵權(quán)或者賠償爭議解決的前提條件，如土地侵權(quán)糾紛就必先確定權(quán)屬關(guān)系。因此可以說，行政確認(rèn)是行政機(jī)關(guān)厘定自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的一種重要行政手段。

第四，行政征用與自然資源所有權(quán)與使用權(quán)的變更。行政征用是行政機(jī)關(guān)基于公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序以強(qiáng)制方式取得公民、法人或其他組織財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)并給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。由于行政征用這一具體行政行為直接針對的是行政相對方的財(cái)產(chǎn)或其他基本權(quán)益，對于自然資源的所有權(quán)與使用權(quán)而言尤其如此，如農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等等，這些權(quán)益往往是與對方當(dāng)事人的基本生存緊密聯(lián)系在一起的，當(dāng)國家為了實(shí)現(xiàn)特定的公共利益對本應(yīng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營或所有，或者其他自然人、法人或者組織經(jīng)營的自然資源進(jìn)行征用時(shí)，如果實(shí)施不當(dāng)就很容易造成嚴(yán)重后果，并可能導(dǎo)致相應(yīng)社會問題產(chǎn)生。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政征用行為時(shí)必須嚴(yán)格把握該行為中的三個(gè)核心概念，即公共利益、正當(dāng)程序與合理補(bǔ)償。

公共利益是行政征用的前提或目的，即只有為了實(shí)現(xiàn)公共利益需要時(shí)，才可實(shí)行征用，這是世界各國普遍遵循的基本規(guī)則。但由于公共利益具有廣泛性、內(nèi)容和受益對象的不確定性以及與私人利益的共生性等特點(diǎn)，它不可能通過立法的形式明確周延地規(guī)定下來，而只能作概括性、原則性規(guī)定，[8]這就需要行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中本著服務(wù)于民的理念去理解和把握什么是真正的公共利益。正當(dāng)程序是確保行政征用權(quán)能夠在合理限度內(nèi)行使的重要保障。在我們看來，這些程序至少包括如下內(nèi)容。（1）事前的調(diào)查、論證程序。行政機(jī)關(guān)在擬對某一自然資源實(shí)施征用之前，應(yīng)當(dāng)專門調(diào)查和征求相對人的意見，并在調(diào)查和征求意見結(jié)束之后匯集成專門報(bào)告，便于以后審查，只有經(jīng)過調(diào)查、論證并確信具有征用之必要時(shí)，征用始得啟動。（2）利益衡量程序。毫無疑問，自然資源征用既涉及到相對人重大的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也涉及到公共利益，因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)經(jīng)過初步調(diào)查和論證之后，應(yīng)當(dāng)對受損的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益與可能實(shí)現(xiàn)的公共利益進(jìn)行分析比較，如果由此而帶來的犧牲大于所得到的利益，那么征用就不應(yīng)進(jìn)行。（3）當(dāng)事人抗辯程序。即允許當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的行政征用行為表達(dá)異議，并且該異議在某種程度上成為制約行政征用是否作出的重要依據(jù)。合理補(bǔ)償是行政征用行為的核心，該環(huán)節(jié)直接關(guān)涉到相對人因公共利益需要而犧牲自身利益之后可能得到補(bǔ)償?shù)姆秶皵?shù)額多少，因此該環(huán)節(jié)主要包括補(bǔ)償金的確定者和補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn)與范圍。對此，法國行政法作了有益的嘗試。[9]（P389-391）根據(jù)法國1958年公用征收的法令，確定公用征收補(bǔ)償金額由公用征收法官來管轄，也就是說，補(bǔ)償金的確定是由行政機(jī)關(guān)和相對人之外的第三人來完成的。這一規(guī)定對于避免行政機(jī)關(guān)根據(jù)自身的判斷決定補(bǔ)償金意義至關(guān)重要，對于我國補(bǔ)償程序制度的完善也提供了有益的借鑒。不但如此，該法令還規(guī)定了每項(xiàng)補(bǔ)償金中必須指出計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)與根據(jù)，區(qū)別主要補(bǔ)償金和附屬補(bǔ)償金，前者是對不動產(chǎn)所有權(quán)或其他基本權(quán)利本身價(jià)值的補(bǔ)償，后者是財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)所直接產(chǎn)生的諸如搬遷費(fèi)用等從屬性損失的補(bǔ)償。

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[3]（英）哈耶克.自由秩序原理[M].北京：三聯(lián)書店，1997.

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[8]崔卓蘭，盧護(hù)鋒.建構(gòu)行政公益訴訟制度的若干具體問題探析[J].長白學(xué)刊，2006，（5）.

[9]王名揚(yáng).法國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1988.