論微博興起對公共政策制定的影響

吳亭

微博興起對于公共政策制定的影響主要是指公眾以微博作為媒介，向公共政策制定主體表達利益訴求和愿望，以影響公共政策制定，提高公共政策的科學性和合理性，進而實現(xiàn)自身利益的過程。隨著微博的出現(xiàn)及迅速流行，來自微博的不同聲音對公共政策制定的影響日漸顯著，在一定程度上改變了原有的公共政策制定模式。在此背景下，公共政策制定者如何面對異軍突起的微博新媒介，應對來自虛擬空間的輿論壓力，如何甄別和汲取有效合理的網絡民意，促使公共政策制定更具合理性，逐步成為一個值得研究的課題。

一、微博區(qū)別于傳統(tǒng)網絡媒介的優(yōu)勢

微博（micro-blogging）即微型博客的簡稱，由博客演變而來的一種新媒介，是一個基于用戶關系的信息分享、傳播及獲取的平臺。用戶可以通過網頁、手機、客戶端軟件（如QQ、MSN）、Email等方式向微博發(fā)送信息，還可以實時跟隨及轉發(fā)某些用戶發(fā)布的信息。國際上最早也最著名的微博是由美國人埃文·威廉姆斯（Evan Williams）創(chuàng)立的twitter，相關數(shù)據(jù)顯示，截止到2010年1月，該產品在全球的注冊用戶已達7500萬人次。2009年8月中國最大的門戶網站新浪網推出“新浪微博內測版”，成為國內門戶網站中第一家提供微博服務的網站，網易、搜狐等門戶網站隨后也相繼開通或測試微博功能。微博迅速風靡網絡世界，2010年國內微博用戶達到6311萬人。而據(jù)互聯(lián)網檢測機構DCCI數(shù)據(jù)中心的預測，到2011年底，中國互聯(lián)網不重復的微博獨立用戶將達一億，到2013年，這個數(shù)字將會增加到2.35億。[1]和傳統(tǒng)的網絡媒介相比，微博具有無可比擬的優(yōu)勢和特點。

第一，微博應用的開放性、大眾化降低了公眾進入的門檻。微博對于用戶的發(fā)布狀態(tài)沒有過多的要求和限制，基本不受一般語言規(guī)范的約束。由于內容嚴格控制在一定字數(shù)以內（字數(shù)通常限制在140個字符以內，網易微博為163個字符以內），使得用戶更多地采用碎片化的語言，更隨意也更即時，不需要考慮文本的規(guī)范性和邏輯的嚴密性，滿足了公眾根據(jù)自己意愿即時發(fā)表評論的表現(xiàn)欲。同時，一句話的內容表達進一步模糊了精英和大眾的界限，使傳統(tǒng)媒體時代“沉默的大多數(shù)”有了發(fā)聲的機會和平臺。

第二，微博發(fā)布的便捷性、多樣化增強了信息傳播的實時性。微博有很多的信息發(fā)布渠道，除了基本的登錄微博網站外，還可通過手機短信、IM軟件和Email等方式進行狀態(tài)的發(fā)布和更新。特別是微博和手機的綁定，使得互聯(lián)網和手機這兩種在中國發(fā)展最快的媒介融合在一起，公眾可以通過手機在任何時間、任何地點發(fā)布任何內容。正是這種發(fā)布渠道的多樣性和便捷性，使得傳播信息的實時性大大增強。

第三，微博傳播的交互性、快速化提高了受眾的廣泛性。微博特有的關注（follow）、轉發(fā)和即時搜索等功能，使得信息的擴散不再是點對點傳遞或點對多的傳播，而是呈現(xiàn)出積數(shù)倍增的效應，這種裂變式的傳播創(chuàng)造了其他媒介難以比擬的擴散優(yōu)勢，使得微博信息的傳播更加快速、受眾更加廣泛。

大眾傳播媒介在當代被視作除行政、立法、司法以外的“第四種權力”，而微博作為最新的網絡傳播媒介，對公共政策制定的影響逐漸增強。公共政策制定是指從問題界定到方案抉擇以及合法化的活動，一般包括政策問題、政策議程、政策方案、政策評估等環(huán)節(jié)。微博也正是從這些環(huán)節(jié)上影響著公共政策的制定，并在某種程度上改變了原有的公共政策制定模式。

二、微博興起對公共政策制定的積極影響

第一，推動社會公共問題快速進入政策議程。社會發(fā)展過程中會產生各種各樣的公共問題，政府作為最主要的公共權力機構，有責任和義務解決公共問題。然而政府并不是萬能的，由于受到多種因素的影響和制約，政府不可能在一定時期內將諸多問題完全加以解決。一般來說，社會公共問題轉化為政策問題，進入政策議程（Policy Agenda）需要一定的條件。一方面，該問題要反映公眾的普遍利益訴求并得到社會的廣泛關注；另一方面，政府要認識到解決該問題的必要性和緊迫性，將其列入政府的議事日程。因此，政策議程的建立是社會公共問題轉化為政策問題的關鍵環(huán)節(jié)，一個公共問題如果沒有得到政府關注，即使受到社會關注，也不會轉化為政策問題。

約翰·W.金登（John W.Kingdon）把公共政策觸發(fā)機制的條件描述為無法預料其開啟和關閉間隔的“政策窗口”（Policy Windows），當“問題溪流”、“政策溪流”、“政治溪流”交匯時，“政策窗口”便隨之打開。[2]微博的興起開啟了民意表達的新方式，降低了民眾的表達門檻，逐漸成為打開“政策窗口”，推動與公眾利益切實相關的社會問題進入政策議程的重要因素。微博開放性、大眾化的特點和技術上的低門檻，使得無論是社會精英還是草根階層都可以針對當前的熱點問題發(fā)表看法，并展開自由辯論。而微博傳播的交互性和快速化的特點，使公眾能以微博為媒介形成網絡輿論強化公共問題的嚴重性，激發(fā)社會的廣泛關注，對政府施加壓力，促使政府改變原有的認知和態(tài)度并重視該問題，從而推動社會公共問題快速納入政策議程。如2010年3月23日到5月12日，在短短不到兩個月的時間里連續(xù)發(fā)生六起校園殺童案，震撼了整個國家。借助于微博的力量，我國學校特別是中小學疏于安全保衛(wèi)的問題迅速引起社會關注，政府隨之出臺相關政策，加強對中小學等公共機構的安全保衛(wèi)工作。[3]

第二，拓寬政策備選方案的選擇空間，使公共政策制定更合理。社會公共問題轉化為政策問題進入政策議程后，就需要探討這些問題的性質、產生原因和解決措施，或者更具體地說就是要制定出一系列解決問題的備選方案并從中選優(yōu)。政策方案的數(shù)量和質量將直接影響公共決策的質量，進而影響到政策的最終效果和問題的解決程度。一般而言，公共政策主體（政府機構和政策分析人員等）可以根據(jù)自身的經驗或與咨詢機構、信息機構等合作擬定政策備選方案，但受某些因素制約，這些備選方案不可避免地會有一定的局限性。而微博可以有效地彌補這一問題。在開放的微博空間里，不同地區(qū)、不同民族、不同階層的人們可以針對公共問題產生的原因、背景自由討論，并提出解決建議供政策制定者參考，既可以提高公共政策制定的合理性，還能使公共政策更好地反映和表達公眾的利益訴求。例如，在2010年的兩會上，“微博問政”就已成為時尚，許多人大代表和政協(xié)委員把微博作為傾聽民生、收集民意的重要途徑。[4]公眾借助微博這一平臺就所關心的公共問題發(fā)表評論、提出建議，與兩會的代表、委員互動，參與公共事務討論，兩會的議案也更代表民意，使政策制定更合理、更科學。

第三，促進政策方案的及時調整，使公共政策更適應和符合政策環(huán)境。政策環(huán)境是復雜和多變的，政策方案也不能一勞永逸，而應該隨著環(huán)境的改變做出適當調整，以保持政策方案和政策環(huán)境之間良好的動態(tài)適應。政策方案規(guī)劃是一種考驗、再考驗與不斷修正政策方案的調試過程，直到政策方案完全適應政策環(huán)境為止。[5]（P4）由于環(huán)境的不確定性，任何政策方案都會存在著不合時宜或者錯誤的可能性，而設計者要做的是通過不斷的修改和調整，盡可能地減少政策方案的錯誤，使之適應環(huán)境。微博是政策設計者及時發(fā)現(xiàn)問題、減少錯誤的一個有效途徑。在開放的微博平臺上，每位博友都可以根據(jù)自己的知識和經驗對公共政策發(fā)表評論，指出政策方案中的缺陷，并提出修改意見。如伍德羅·威爾遜所說，對基本政策的制定進行監(jiān)督時，公眾的批評是重要而且有益的，是完全不可缺少的，公共輿論發(fā)揮著權威的評論家的作用。[6]公共政策制定者則可以根據(jù)這些建議及時地調整政策方案，使之更能適應不斷變化的環(huán)境。

三、微博興起對公共政策制定的消極影響

第一，“信息鴻溝”的存在使政策制定不能真實代表民意。2010年我國互聯(lián)網普及率只有34.3%，而由于社會經濟發(fā)展的不平衡，網民結構存在較為嚴重的失衡現(xiàn)象。城鄉(xiāng)結構失衡，城鎮(zhèn)網民比例達72.7%；年齡結構失衡，30歲以下網民比例接近6成（58.2%）；職業(yè)結構失衡，學生比例超過3成（30.6%）；學歷結構失衡，高中及以上學歷接近6成（58.8%）。[7]而微博用戶結構的失衡更為嚴重。雖然微博由于本身具有的特點，使得越來越多的公眾更積極、主動地參與到公共政策的制定中來，但并沒有消除政治參與主體間的不平等。信息鴻溝的存在，使社會弱勢群體在利用微博等媒介參與公共事務管理、政策制定等方面處于劣勢地位，進而導致其利益訴求和話語權的缺失。

第二，微博上的虛假信息和過量信息可能會導致公共政策制定的失誤。一方面，作為一個開放的信息分享、傳播及獲取平臺，微博具有虛擬性的特征，公眾以匿名制的形式參與其中，在這里，傳統(tǒng)道德的他律機制很難發(fā)揮實際效用。參與者在發(fā)表言論時一般少有顧忌，觀點和情緒也帶有強烈的個人主義傾向，甚至一些缺乏自律的網民故意歪曲事實真相，惡意編造虛假信息，傳播錯誤觀點誤導社會輿論。各種聲音充斥微博空間，真假難辨。另一方面，微博發(fā)布渠道的多樣性、傳播的快捷性，使得任何人可以在任何地點針對任何社會問題和公共政策發(fā)表任意的觀點和評論，各種信息呈現(xiàn)爆炸式的增長，而泛濫的信息也會使政策制定者無所適從。如果公共政策的制定者不能有效地甄別和選擇信息，將很可能導致公共政策制定的失誤。

第三，微博輿論容易受到利益集團和國外敵對勢力的操縱。微博開啟了網絡傳播媒介的新時代，使公眾參與公共事務管理、參政議政的政治權利得以實現(xiàn)，但同時也由于微博特有的關注、轉發(fā)和即時搜索功能，使得公眾越來越多地受到“意見領袖”的輻射和影響。“意見領袖”是微博空間中受到高度關注的一群人，他們極為活躍，積極地傳遞信息、表達觀點，對輿論產生巨大的影響。[8]這種實際意義上的“精英參與”有可能被某些利益集團所操縱，成為其攫取自身利益的工具。此外，微博也容易成為一些西方敵對勢力用來干涉別國內政的工具。2009年的伊朗大選，一些西方國家的媒體和政治勢力就借助于Twitter大肆散布謠言，宣揚總統(tǒng)競選存在嚴重舞弊行為等未經證實的小道消息，引發(fā)伊朗政治騷亂。這次政治危機被《時代》周刊稱為“Twitter革命”。[9]

四、合理發(fā)揮微博在公共政策制定中的作用

微博開啟了民意表達的新方式，拓寬了公民參與公共政策制定的途徑，但也不能忽視其所帶來的負效應。在公共政策制定中，要合理發(fā)揮微博的作用。

第一，從公眾層面上看，要遵守社會道德規(guī)范和法律法規(guī)，強化自身通過網絡參與公共政策制定的意識。微博以其開放、自由的特性，為公眾提供了一個暢所欲言，釋放個性的空間，但由于網絡環(huán)境的無過濾性，同時缺少傳統(tǒng)道德規(guī)范的約束，使得微博空間里普遍存在著一些不理性、不負責任的言行，甚至是謠言和謾罵，這些虛假、過量的信息很容易使政策制定者陷入真假難辨、無所適從的境地，進而造成公共政策制定的失誤，危害公眾的權益。因此，社會公眾應該加強道德自律，自覺遵守社會道德規(guī)范和法律法規(guī)，做高素質的建言者。要逐步轉變在政策制定過程中的角色定位，由被動接受變?yōu)橹鲃訁⑴c，積極參與公共事務管理，主動為政策的制定獻計獻策，讓微博成為政府與民眾溝通的橋梁，使政府與民眾的溝通與互動更加順暢，從而保證公共政策制定更加科學、更加合理。

第二，從政府層面上看，需要注意以下幾點。一是要加強信息基礎設施建設，縮小數(shù)字鴻溝。面對我國目前互聯(lián)網普及率不高和網民結構失衡的現(xiàn)狀，政府應該加強信息化發(fā)展。加強網絡信息基礎設施的建設，特別是要加大對落后地區(qū)網絡基礎設施建設的扶持力度，使那些信息上處于劣勢的地區(qū)和人群，能夠平等的享用現(xiàn)代信息和通訊技術革命帶來的機遇。政府可以組織專業(yè)培訓人員走進中西部地區(qū)、走進社區(qū)，開展網絡知識普及教育，也可以組織開發(fā)相對廉價的信息技術產品免費提供給信息弱勢群體使用。從而使不同地區(qū)、不同階層、不同學歷背景、不同年齡結構的人群都能夠掌握基本的網絡技能，主動利用網絡獲得所需要的信息，發(fā)出自己的聲音，維護自身利益。二是要加強網絡立法，合理引導網絡輿論。2010年被稱為微博元年，以微博為代表的新網絡媒介的崛起及社會影響力的日益擴大，亟需相關法律法規(guī)的規(guī)范。然而，我國當前的網絡立法建設遠遠滯后于網絡本身的發(fā)展速度，也落后于歐美發(fā)達國家的網絡立法的發(fā)展程度。要擁有安全有序的網絡環(huán)境，就必須加強網絡虛擬社會的法律法規(guī)建設，降低和減少網絡信息傳播的無序狀態(tài)，限制非規(guī)范性的網絡政治參與，從立法高度規(guī)范網民的參與行為，以保證網絡社會的健康發(fā)展。加強網絡立法，依法治網已成為當務之急。此外，政府還應合理引導網絡輿論，加強輿情監(jiān)測，使其在相關法律法規(guī)和道德準則的約束下規(guī)范、合理地運作，更好地為公共政策的制定建言建策。三是要理性對待社會公眾的網絡參與行為，積極推行電子政務。以微博為代表的網絡媒介是公共政策制定的智囊?guī)旌蛢A聽民生、收集民意的有效場所。政府工作人員應該端正對網絡輿論的態(tài)度，理性對待公眾的網絡參與熱情，從思想上充分認識網絡輿論對于公共政策制定的作用。網絡不是公眾給政府找麻煩的地方，要轉變觀念，在政策制定的過程中，積極主動地利用微博等網絡媒介探訪民意、征求意見，提升政府的決策理性，改善和提高公共政策制定的質量。要大力推行電子政務，打造電子政府，這也是政府主動利用網絡、應對信息化浪潮的有效措施。通過打造電子化平臺（政府網站、政府微博等），為公民行使民主權利和政治參與開辟更多的途徑，使公民有更多機會、以更便捷的方式了解政府在做什么、怎么做，也可以保證公眾自身的要求和呼聲能得到及時的反映，實現(xiàn)政府與民眾的雙向互動和交流。政府更快地了解民情、民意，公共政策的制定才能更科學、更好地保障民眾的權益。

[1]互聯(lián)網數(shù)據(jù)中心（DCCI）.2010年上半年中國微博與社交網絡數(shù)據(jù)研究告[EB/OL].http://wenku.baidu. com/view/5fce5e1fc5da50e2524d7f9c.html.

[2]約翰·W.金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[3]李靈珊，李瑞超.2010新浪微博大事記[J].南方人物周刊，2010，（12）.

[4]余偉力.從博客到微博：網絡問政兩會“兩會”的媒體應對[J].中國廣播電視學刊，2010，（6）.

[5]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2006.

[6]伍德羅·威爾遜.行政學研究[J].國外政治學，1987，（6）.

[7]中國互聯(lián)網絡信息中心.第27次中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告[EB/OL].http://www.cnnic.cn/research/bgxz/tjbg/ 201101/t20110120_20302.html.

[8]宋好.微博時代“意見領袖”特點分析[J].今周刊，2010，（11）.

[9]闞道遠，夏玉婷.網絡輿論引導的新視點[J].思想政治工作研究，2009，（8）.