村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決之現(xiàn)行機(jī)制剖析

張顯偉

村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決之現(xiàn)行機(jī)制剖析

張顯偉

現(xiàn)行法律對(duì)村委會(huì)選舉中選民資格糾紛案件的解決尚缺乏明確的法律途徑，實(shí)踐中可資利用的糾紛解決機(jī)制大致有人民調(diào)解、行政救濟(jì)、權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)及司法救濟(jì)幾種。實(shí)際上，這幾種糾紛解決途徑均存有制度困境和運(yùn)行障礙，并不能契合村民自治制度本質(zhì)屬性，均非有效、理性的針對(duì)村委會(huì)選舉中選民資格糾紛案件的解決機(jī)制。清醒剖析現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制之制度困境和運(yùn)行障礙是實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的急切訴求。

村委會(huì)；選民資格；糾紛解決；機(jī)制

以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治制度，經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐已經(jīng)深深地扎根于中國(guó)農(nóng)村，特別是民主選舉村委會(huì)更是獲得了農(nóng)民群眾的廣泛認(rèn)同。然而，在村民自治制度的實(shí)踐過(guò)程中也越來(lái)越暴露出現(xiàn)行制度建構(gòu)的粗陋，其中最為突出的是村委會(huì)選舉中選民資格糾紛案件的解決尚缺乏明確的法律途徑。為更好地發(fā)揮村民自治制度對(duì)民主政治進(jìn)步的助推作用，必須清醒地剖析現(xiàn)行各種糾紛解決機(jī)制的弊端，只有這樣，才可能激發(fā)起我們對(duì)新制度建設(shè)所應(yīng)具備的積極性、主動(dòng)性和緊迫性，著力建構(gòu)契合村民自治制度本質(zhì)屬性訴求的農(nóng)村選民資格糾紛案件解決機(jī)制。

一、村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決之人民調(diào)解機(jī)制剖析

《中華人民共和國(guó)憲法》、《村民委員會(huì)組織法》和《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》對(duì)我國(guó)的人民調(diào)解制度作了立法規(guī)定，依據(jù)現(xiàn)行法律之規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和人民法院的指導(dǎo)下進(jìn)行工作。據(jù)此，有學(xué)者主張“村民選舉屬于村民自治范疇，因此引發(fā)的選民資格爭(zhēng)議應(yīng)屬于民間糾紛的范疇，應(yīng)該可以通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解解決”。[1]村委會(huì)選舉中選民資格糾紛案件適用人民調(diào)解機(jī)制解決，其弊端是十分顯明的，筆者認(rèn)為該弊端至少體現(xiàn)在下述方面：

第一，和其他任何調(diào)解機(jī)制的適用一樣，人民調(diào)解機(jī)制的適用的前提條件，是所調(diào)解的糾紛屬于因私權(quán)益引發(fā)的糾紛，糾紛主體雙方對(duì)該類權(quán)益能夠決定取舍，對(duì)權(quán)益的增減有絕對(duì)的自我主張之自由權(quán)。而村民選舉權(quán)卻是既帶有私權(quán)利性質(zhì)又帶有公權(quán)力性質(zhì)的一種權(quán)利，顯然不可任由當(dāng)事者主體雙方自由處置。由于無(wú)法對(duì)自治權(quán)作以任意處分，那么就沒(méi)有了調(diào)解的余地和可能，調(diào)解機(jī)制對(duì)此種類型糾紛的解決也就缺少了用武之地。

第二，作為調(diào)解的主持方應(yīng)該有能夠中立地調(diào)解糾紛的可能，必須具備形式上的理性，只有這樣，調(diào)解方案才可能達(dá)成并得以執(zhí)行。而人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的群眾性組織，一定程度上可以說(shuō)農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)隸屬于村委會(huì)，因而并不是中立的。此外，在現(xiàn)實(shí)中，不少農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)的委員是村民委員會(huì)或居民委員會(huì)的成員兼任的，源于缺失形式上中立的外觀，其對(duì)選民資格糾紛的解決結(jié)果往往缺乏正當(dāng)性和公正性，其調(diào)解方案的達(dá)成耗時(shí)費(fèi)力，困難重重，即便是達(dá)成了調(diào)解方案，最后也常常因無(wú)說(shuō)服力、公信力而無(wú)法徹底執(zhí)行。

第三，村民選舉資格糾紛的主體是公民個(gè)體與村民選舉委員會(huì)，村民選舉委員會(huì)是由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議選舉產(chǎn)生的，從現(xiàn)代代議制度民主的原理出發(fā)，有權(quán)監(jiān)督村民選舉委員會(huì)職務(wù)行為的應(yīng)是村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議，對(duì)村民選舉資格糾紛解決的活動(dòng)是和糾正村民選舉委員會(huì)錯(cuò)誤認(rèn)定選民資格的行為緊密相連的。因此，有權(quán)糾正村民選舉委員會(huì)錯(cuò)誤認(rèn)定行為的主體應(yīng)該是有權(quán)監(jiān)督村民選舉委員會(huì)行使自治權(quán)行為的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議，讓人民調(diào)解委員會(huì)作為村民選舉中選民資格糾紛解決的主體，一定程度上講是對(duì)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或村民小組會(huì)議這一最高自治權(quán)行使機(jī)構(gòu)權(quán)力的侵犯，也是對(duì)基層民主自治制度的破壞，有礙于基層民主自治制度的健康發(fā)展。

二、村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決之行政救濟(jì)機(jī)制剖析

《村民委員會(huì)組織法》第十五條規(guī)定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)和常委會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段當(dāng)選的，其當(dāng)選無(wú)效?！庇袑W(xué)者據(jù)此規(guī)定，認(rèn)為村民選舉中選民資格糾紛可以通過(guò)行政途徑予以解決，由基層人民政府或者縣級(jí)人民政府的相關(guān)主管部門(mén)（主要是民政部門(mén)）來(lái)處理。[2]但筆者以為通過(guò)行政機(jī)制解決村民選舉中選民資格爭(zhēng)議，也面臨著制度困境。其一，《村民委員會(huì)組織法》第十五條所規(guī)定的權(quán)利人是村民，只有具備村民資格才有權(quán)向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)，要求政府及政府有關(guān)主管部門(mén)調(diào)查處理，而村民選舉中選民資格糾紛恰恰多為是否為“村民”的爭(zhēng)議，換句話說(shuō)，根據(jù)該條，有異議的公民個(gè)體是不一定有權(quán)利舉報(bào)并要求政府及政府有關(guān)主管部門(mén)處理的，或者我們可以說(shuō)要想啟動(dòng)第十五條規(guī)定的行政救濟(jì)途徑尚需要經(jīng)過(guò)一個(gè)是否具有村民身份的認(rèn)定途徑，認(rèn)定為是村民之后才可以啟動(dòng)行政救濟(jì)；其二，村民選舉中的選民資格是村民自治制度的基礎(chǔ)，是村民自治權(quán)中最原初性的權(quán)利，由國(guó)家行政權(quán)施以監(jiān)督來(lái)解決村民選舉資格的有無(wú)，極有可能侵蝕村民自治權(quán)，尤其是在目前國(guó)情下，這種可能性會(huì)更高，這也是行政救濟(jì)機(jī)制的阻礙；其三，政府對(duì)村民自治權(quán)的行使過(guò)程所起的作用應(yīng)該如《村民委員會(huì)組織法》第四條所規(guī)定的那樣，是指導(dǎo)、支持和幫助，政府不能具體插手村民自治權(quán)的行使，解決選民資格糾紛從實(shí)質(zhì)上看就是確定某公民有無(wú)村民選舉的資格，是明顯地插手村民自治權(quán)行使的行為，讓政府及其主管部門(mén)解決村民選舉中的選民資格糾紛極可能使政府遭致出力而不討好的尷尬境遇；其四，由政府解決村民選舉中的選民資格糾紛，無(wú)疑會(huì)增大政府及其主管部門(mén)成為行政訴訟被告的可能性，無(wú)疑將會(huì)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，增添法院的壓力。更為關(guān)鍵的是，這類行政訴訟的結(jié)果根本無(wú)法真正做到解決村民選舉資格有無(wú)的問(wèn)題，根本無(wú)法做到案結(jié)事了，卻浪費(fèi)了司法資源。

村民自治的實(shí)踐表明，行政機(jī)關(guān)在介入村委會(huì)選舉選民資格糾紛案件時(shí)面臨著動(dòng)力不足或動(dòng)力衰減的問(wèn)題。這種動(dòng)力衰減首先來(lái)自現(xiàn)行法律規(guī)定的“責(zé)任多門(mén)”，現(xiàn)有法律法規(guī)并沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定村民謀求行政救濟(jì)時(shí)到有關(guān)部門(mén)申訴處理的先后順序，也沒(méi)有規(guī)定有關(guān)部門(mén)的具體責(zé)任，更沒(méi)有規(guī)定有關(guān)部門(mén)應(yīng)如何操作。[3]因此，當(dāng)一個(gè)部門(mén)接到村民的申訴后，如果所涉及事實(shí)復(fù)雜，處理起來(lái)牽涉多方利益，對(duì)照法律規(guī)定，他首先會(huì)想到讓村民到別的部門(mén)去討要說(shuō)法，而不愿自己?jiǎn)为?dú)去承擔(dān)責(zé)任。而別的部門(mén)也會(huì)持有同樣的動(dòng)機(jī)。

三、村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決之權(quán)力機(jī)關(guān)救濟(jì)機(jī)制剖析

有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)村民選舉中的選民資格糾紛進(jìn)行處理，對(duì)異議公民施以救濟(jì)，其法律依據(jù)為《村民委員會(huì)組織法》第十五條。[4]實(shí)際上，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為村委會(huì)選舉中選民資格糾紛案件的解決機(jī)關(guān)其缺陷也還是存在的：

第一，如上所述，《村民委員會(huì)組織法》第十五條所提供的救濟(jì)針對(duì)的主體是村民，并不是針對(duì)所有的異議公民個(gè)體，而村民選舉資格糾紛實(shí)踐中存在的糾紛大量表現(xiàn)為是否為“村民”的爭(zhēng)執(zhí)，第十五條對(duì)此并無(wú)用武之地。換句話說(shuō)，只有具備了村民身份后，引發(fā)的選民資格糾紛才有付諸第十五條所規(guī)定的途徑解決的前提基礎(chǔ)。

第二，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)村民自治權(quán)范圍內(nèi)的村民選民資格糾紛進(jìn)行監(jiān)督、處理，同樣存有國(guó)家侵蝕村民自治權(quán)的可能，此種機(jī)制絕非是解決村民選舉中選民資格糾紛的最佳機(jī)制。

第三，我國(guó)是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的國(guó)家，筆者認(rèn)為，讓人民代表大會(huì)或人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)作為具體糾紛的解決機(jī)關(guān)極有可能降低其作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的崇高地位。而且，人類社會(huì)糾紛解決的法治實(shí)踐，早已清楚地顯示了由代議機(jī)關(guān)作為具體、細(xì)微糾紛的解決機(jī)關(guān)，其社會(huì)效果是不佳的，糾紛解決的具體、微觀操作性特點(diǎn)和代議機(jī)關(guān)議事、宏觀的工作方式是不相契合的。

四、村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決之司法救濟(jì)機(jī)制剖析

近年來(lái)，隨著村民自治制度的發(fā)展，不少學(xué)者建議將村民選舉糾紛納入訴訟途徑，由人民法院通過(guò)審判活動(dòng)對(duì)公民個(gè)體的選舉權(quán)施以救濟(jì)，對(duì)村民自治組織不合法的自治行為依法予以撤銷，對(duì)合法的自治行為予以支持，以保證自治組織依法履行職責(zé)。筆者認(rèn)為村民自治過(guò)程中，有的糾紛納入訴訟途徑在現(xiàn)行法律框架內(nèi)是有法律依據(jù)的，但針對(duì)村民選舉中的選民資格糾紛由人民法院受理并審理，目前尚缺乏國(guó)家法律層面的依據(jù)。從已受理審判的案件看，法院受理村民選舉資格糾紛依據(jù)的是民事訴訟特別程序的有關(guān)規(guī)定。民事訴訟法所指的選民資格案件，是人大代表選舉和國(guó)家公職人員選舉中的選民資格案件，而不是村民選舉中的選民資格案件，因此，法院依據(jù)民事訴訟法受理村民選民資格案件，是不恰當(dāng)?shù)?，或者說(shuō)是不合法的。那么法院可否將村民選民資格糾紛案件作為行政訴訟案件予以受理并審理呢？顯然村民選民資格糾紛案件并不是因?yàn)樾姓?quán)力行使所引發(fā)的，作為行政糾紛案件納入行政訴訟案件的受理范圍也并不吻合行政訴訟制度的本性。在我國(guó)村民自治實(shí)踐中，也有的法院通過(guò)審理方式解決村民選民資格糾紛，青海省地方性法規(guī)還明確規(guī)定將村民選舉資格糾紛納入司法程序，施以訴訟救濟(jì)，但實(shí)際效果并不理想。選舉權(quán)涉及體制問(wèn)題，而且出于實(shí)際考慮，法院在現(xiàn)有力量下，很難從根本上解決這種糾紛。雖然從學(xué)理上，法院可以受理選舉爭(zhēng)議，把它納入訴訟，但是，即使法院作出生效判決，這個(gè)判決也難以執(zhí)行，法院自身也沒(méi)有執(zhí)行的能力，法院不能也無(wú)力重新組織選舉。在此意義上，法院的訴訟救濟(jì)不是最后也并不是完美的救濟(jì)。另外，在目前國(guó)情下，法院作為國(guó)家機(jī)關(guān)，行使的是國(guó)家審判權(quán)，由國(guó)家權(quán)力裁斷村民自治權(quán)范圍內(nèi)的紛爭(zhēng)，同樣有侵蝕村民自治權(quán)的可能。

和行政機(jī)制解決村民選民資格糾紛案件一樣，當(dāng)前的人民法院對(duì)村委會(huì)選舉中選民資格糾紛案件的司法救濟(jì)，同樣表現(xiàn)為動(dòng)力不足，輕易不敢介入。法院不愿介入該類案件有兩方面的原因，其一是法律沒(méi)有明確的規(guī)定，法官們沒(méi)有動(dòng)力去處理此類案件；其二是即使法院介入，在處理過(guò)程中也會(huì)面臨著各個(gè)方面的壓力，以至于最后仍然不能得到有效的救濟(jì)。久而久之，也就不愿再受理同類案件了。

在村委會(huì)選舉選民資格糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)方面，有學(xué)者還提出了信訪、行政裁決等機(jī)制。筆者認(rèn)為和前述解決機(jī)制一樣，信訪、行政裁決機(jī)制也均非理性選擇，也有悖村民自治制度的本質(zhì)。

村民自治是被中央文件明確確定為中國(guó)農(nóng)民偉大創(chuàng)造的成果之一，是中國(guó)農(nóng)民在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治上所做的一項(xiàng)偉大創(chuàng)新，一定程度上講它是中國(guó)農(nóng)村內(nèi)生的一種社會(huì)現(xiàn)象。村民自治制度的發(fā)展與完善，有利于減少國(guó)家的治理和法律供給的公共服務(wù)成本，有利于調(diào)動(dòng)地方政府和鄉(xiāng)村農(nóng)民的積極性，培養(yǎng)農(nóng)民的政治參與意識(shí)和法治意識(shí)，其對(duì)國(guó)家和社會(huì)的正面積極價(jià)值是不容小視的。因此，我們必須著力完善中國(guó)特色的村民自治制度，包括建構(gòu)一整套契合村民自治制度本性的村委會(huì)選舉中選民資格糾紛解決機(jī)制。

[1]盧福營(yíng).沖突與協(xié)調(diào)——鄉(xiāng)村治理中的博弈[M].上海：上海交通大學(xué)出版社，2006：155.

[2]韓福東.民選村官非法被撤，遭遇司法救濟(jì)瓶頸[J].檢察風(fēng)云，2004，（6）.

[3]黃輝.中國(guó)村自治法的制度、實(shí)踐與理念[M].北京：法律出版社，2009：227.

[4]高韞芳.當(dāng)代中國(guó)中央與民族自治地方政府關(guān)系研究[M].北京：人民出版社，2009：171.

[責(zé)任編輯：陳展圖]

On the Current Mechanism that Solves Voter's Qualification Dispute in the Village Committee

ZHANG Xian-wei

In Current legislate,the case of voter qualification dispute becaushe of lacking clear legal route.In practise,there are some ways to solve the dispute.For example,people's mediating,administration’s relieving,state power,administration of justice,and so on.In fact,these kinds of disputes have a system predicament and operation obstacle route,there are some obstacle to solve the autonomy system essential attribute.Dissect current dispute through solving system predicament of mechanism,so as to realize system innovation.

village committee;Voter's qualification;solve the dispute;Mechanism

D422.2

A

1673-8616（2011）01-0080-03

2010-11-25

張顯偉，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生、廣西民族大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師（廣西南寧，530006）。