美國預(yù)防利益沖突的借鑒與啟示

彭東琳

（中共湘西自治州委黨校，湖南吉首，416000；中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南長沙，410082）

2009年9月，黨的十七屆四中全會《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》指出，我國在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中應(yīng)建立健全防止利益沖突機(jī)制。防止利益沖突的提出，彰顯了黨和國家進(jìn)一步深化體制改革，防治行政腐敗的決心和力度。美國政府和學(xué)界長期以來著力于公共行政領(lǐng)域和防治腐敗理論和實(shí)踐的分析，研究防止利益沖突的政策法規(guī)，對于我國建立健全防止利益沖突機(jī)制具有理論和實(shí)踐的借鑒意義。

自19世紀(jì)中期以來，美國對預(yù)防利益沖突（conflict of interest）做了詳細(xì)的規(guī)定，比如制定了《政府道德法》、《道德改革法》以及全美50個州政府制定的廉政準(zhǔn)則和道德規(guī)范等。在此試通過分析美國的政策法規(guī)中防止利益沖突的相關(guān)規(guī)定來解析美國政府防治利益沖突的做法。

一、美國防止利益沖突的主要做法

美國廉政體系建設(shè)以防止利益沖突制度作為核心，將行政管理制度、防控利益沖突的倫理立法和刑事處罰的法律規(guī)定、監(jiān)督保障機(jī)制結(jié)合起來旨在以預(yù)防為主，加強(qiáng)公職人員的行政道德自律和外在監(jiān)督，化解公共利益和私人利益的沖突，減少和避免公職人員的廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高政府行政效率，樹立政府良好的社會公信力和影響力。

（一）財(cái)務(wù)公開

財(cái)務(wù)公開是美國聯(lián)邦和各州地方政府的道德管理部門或道德管理官員，按照相關(guān)的行政倫理立法的規(guī)定和要求，對行政系統(tǒng)官員的薪水、財(cái)產(chǎn)、債務(wù)、兼職收入等信息記錄公布于眾。在此，就美國聯(lián)邦政府和各州議員的財(cái)務(wù)公開做簡單的說明。美國聯(lián)邦政府的部分高級別官員必須對填報(bào)的財(cái)務(wù)公開報(bào)表對外公開；主管采購、簽訂合同等事務(wù)的較低級別的官員的財(cái)務(wù)公開報(bào)表則對外保密，報(bào)表填報(bào)事項(xiàng)和要求有所不同。各州議員的財(cái)務(wù)公開工作由“公共廉政中心”——非營利組織負(fù)責(zé)，并于次年的元月份向公眾通告州議員財(cái)務(wù)公開情況。財(cái)務(wù)公開報(bào)表有兩種基本的查詢方式：查閱存檔的政府文件和網(wǎng)上查詢。公民要查閱文件存檔的報(bào)表需提交相關(guān)申請，通過網(wǎng)上查詢的方式即可隨時(shí)訪問相關(guān)政府網(wǎng)站。

（二）政務(wù)公開

美國各州和聯(lián)邦政府主要以法律的形式——通過陽光政府法、聯(lián)邦顧問委員會法和地方立法（如加利福利亞州的布朗法）等，落實(shí)政務(wù)公開和公民參與公共政策的討論與制定的過程。如陽光政府法對政務(wù)公開做了相關(guān)的限制說明：“除了10項(xiàng)豁免外，陽光政府法要求，政府部門的每次會議的每個部分都必須開放，讓公眾出席旁聽。為了達(dá)到這一目的，該法規(guī)定，政府部門召開會議之前必須先發(fā)出通知。其次，政府部門必須要遵守該法制定的一系列程序上的要求，再決定會議能不能符合10項(xiàng)豁免中任一項(xiàng)的條件。”［1］188除了相應(yīng)的法律授權(quán)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，民間的非營利性公共服務(wù)組織——“有線—衛(wèi)星公共事務(wù)網(wǎng)”通過電視臺、無線電臺以直播、錄音等形式同樣發(fā)揮加強(qiáng)公眾參與政務(wù)的重要作用。

（三）信息自由

為了使美國百姓了解和參與公共政務(wù)，公開政府各部門的數(shù)據(jù)和信息成為公民監(jiān)督政府的重要途徑。1966年頒布的《信息自由法》（the Freedom of information Act）以法律的形式保護(hù)公眾閱讀政府各部門各辦公室檔案記錄的權(quán)利。此后，此法經(jīng)歷數(shù)次的修正和發(fā)展。根據(jù)該項(xiàng)法律，在美國的任何個人和機(jī)構(gòu)組織都可以享有查閱政府存檔記錄的權(quán)利，提交信息自由法申請。政府信息除了信息自由法規(guī)定豁免的情況外，都屬于向通過合法程序成為申請人的個人和團(tuán)體公開的信息內(nèi)容。申請人可以通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等方式獲取政府以文件、電子記錄、錄像等形式保存的所有記錄。信息內(nèi)容涉及政府的政策聲明、部門職責(zé)、決策決議等。信息自由法包括的豁免條款有9條，其中涉及個人隱私、內(nèi)部人事管理、商業(yè)或貿(mào)易機(jī)密是三種最常用的基本形式?！鞍凑招畔⒆杂煞ǖ木?，在衡量公眾的‘知的權(quán)利’和個人的隱私權(quán)利誰輕誰重時(shí)，法庭的天平應(yīng)該傾向信息公開?！保?］180

（四）離職后行為限制

美國政府對官員離職后的行為限制始于19世紀(jì)下葉。離職后行為限制指的是為防止官員離職后，利用其在政府任職期間的關(guān)系和信息資源為現(xiàn)任私人企業(yè)雇主提供便利服務(wù)、損害公眾利益，所做的限制性規(guī)定。離職后行為限制涉及幾個方面：限制對象、限制內(nèi)容、限制時(shí)限、各級別官員之間限制差別等。限制性規(guī)定見于賄賂、貪污和互動沖突法、政府道德法、道德改革法、一些獨(dú)立立法和政府道德辦公室印發(fā)的《培訓(xùn)手冊》。比如聯(lián)邦政府對聯(lián)邦政府系統(tǒng)的雇員的限制性規(guī)定：“對于部分高級官員，他們要受到所謂的一年的‘冷卻’期的限制。也就是說，在離開政府的高級職位以后的一年內(nèi)，這些官員不得代表除美國政府外的任何人和自己曾經(jīng)任職的原單位接觸或聯(lián)絡(luò)，以試圖施加影響?！薄皩τ诜浅８呒壍那罢蛦T，他們在離開政府后的一年內(nèi)，不得和原來單位的雇員聯(lián)絡(luò)，也不得和行政系統(tǒng)的某些官員聯(lián)絡(luò)”，“除此之外，曾經(jīng)在政府任職的高級和非常高級的官員在離開政府后的一年內(nèi)不得代表、協(xié)助外國政府或外國政黨，或者為其做參謀，來和美國聯(lián)邦政府的部門打交道。曾經(jīng)親自參與，并實(shí)質(zhì)性地參與過正在進(jìn)行的貿(mào)易和條約談判的政府雇員在后就業(yè)方面還有進(jìn)一步的限制”。［1］250

（五）保護(hù)知情舉報(bào)人

為防止知情舉報(bào)者受到打擊和迫害，美國于1982、1989年分別出臺了受害者和證人保護(hù)法、知情人舉報(bào)法，并在公務(wù)員改革法、援助受害者證人的指導(dǎo)原則中做出了相應(yīng)的條款規(guī)定，以法律和制度的形式確保知情舉報(bào)者的合法權(quán)益。此外，成立了非營利性的公益組織機(jī)構(gòu)——全國知情人舉報(bào)中心?！爸行臑榇硕扇×艘幌盗械木唧w做法，即：大力支持對各種不當(dāng)行為提出重大而可信的指責(zé)的知情舉報(bào)人；代表知情舉報(bào)人強(qiáng)烈要求有關(guān)方面采取負(fù)責(zé)的糾錯行動；就保護(hù)知情舉報(bào)人的必要性對國會繼續(xù)進(jìn)行教育；堅(jiān)持對不當(dāng)行為負(fù)有責(zé)任的政府官員必須承擔(dān)責(zé)任，接受應(yīng)得的完全的處罰；倡辦支持知情舉報(bào)人的各種項(xiàng)目，包括全國性的律師推薦服務(wù)，有關(guān)知情舉報(bào)的信息網(wǎng)站，資助判例訴訟，公共教育計(jì)劃，到國會參與申辯，以及在最高法院的重大案件中提交“法庭之友”簡報(bào)”。［1］232美國公共行政協(xié)會、工會組織、學(xué)校等社會組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體、相關(guān)的私人機(jī)構(gòu)也為支持和援助知情舉報(bào)人，及早發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為做出許多貢獻(xiàn)。

二、對我國建立防止利益沖突制度的幾點(diǎn)啟示

改革開放三十多年來，我國的民主政治法制建設(shè)取得良好的成果，公民的民主參政的主體性意識增強(qiáng)，民主參政的素質(zhì)水平得到快速提高。但腐敗問題在某些領(lǐng)域一直存在，不容忽視。美國在防止利益沖突方面所取得的經(jīng)驗(yàn)，給予我們許多有益的啟示。

（一）注重理論分析與國外實(shí)踐借鑒的研究

預(yù)防與遏制腐敗、推動廉政建設(shè)得到當(dāng)今世界各國政府的重視，也是國內(nèi)人民的共識。防止利益沖突無疑是反對行政腐敗的有效途徑，各國政府多年來努力認(rèn)真地實(shí)施防止利益沖突制度，美國、英國、韓國、泰國、新加坡、墨西哥等近百個國家和地區(qū)推行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、制定與利益沖突相關(guān)的法律和制度等。我國應(yīng)考察和審視其他國家和地區(qū)的理論實(shí)踐，使之與我國的具體國情相結(jié)合，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和對策的分析研究，構(gòu)建我國有效、完善的防止利益沖突制度。

（二）建立健全財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

1.必須建構(gòu)完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)制。在申報(bào)時(shí)間方面，規(guī)定任職申報(bào)和離職申報(bào)；在申報(bào)機(jī)構(gòu)方面，規(guī)定具體的申報(bào)管理機(jī)構(gòu)；在申報(bào)程序方面，規(guī)定公開申報(bào)的程序和財(cái)產(chǎn)秘密信托；在申報(bào)主體方面，擴(kuò)大申報(bào)主體范圍，縣處級和省部級以上領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府干部和普通公職人員都納入申報(bào)主體范圍對象；在申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍方面，除涉及申報(bào)主體的正當(dāng)收入外，應(yīng)包括申報(bào)主體和配偶子女的財(cái)產(chǎn)狀況。

2.必須建立獨(dú)立的權(quán)威執(zhí)行機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)公開的審核執(zhí)行機(jī)構(gòu)與國家、同級紀(jì)委、檢查和監(jiān)察部門構(gòu)建廉政建設(shè)的系統(tǒng)工程，分層次、分步驟、有重點(diǎn)地具體落實(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的措施。

3.必須健全資金監(jiān)測制度。推進(jìn)我國金融體制改革，強(qiáng)化金融監(jiān)管；完善外商投資和境外投資的監(jiān)管。

（三）構(gòu)建廉政運(yùn)行和保障機(jī)制，加強(qiáng)廉政教育

完善反腐倡廉的制度建設(shè)，重視廉政教育，建設(shè)公共組織文化和培育公共服務(wù)精神是今后廉政建設(shè)的一項(xiàng)不可缺少的基礎(chǔ)工作。

1.成立專門的行政倫理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施日常的行政倫理的考評和監(jiān)督工作，加強(qiáng)行政道德規(guī)范的執(zhí)法監(jiān)督，對公務(wù)員行政道德行為進(jìn)行監(jiān)督并對違反職業(yè)道德的行為進(jìn)行懲處。如美國設(shè)立有政府道德辦公室、英國的公共生活準(zhǔn)則委員會和加拿大的政府道德咨詢辦公室。

2.應(yīng)制定行政倫理法規(guī)。對后就業(yè)、收受禮物、信息自由、知情舉報(bào)等方面法律和制度的規(guī)定（包括豁免特例和配套措施）做到科學(xué)、清晰、具體，有針對性、可行性、約束性。

3.創(chuàng)新國家行政教育體系，做好預(yù)防和處理利益沖突工作。加強(qiáng)行政倫理教育的日常性工作，在中央和各級黨校、行政學(xué)院的培訓(xùn)課程中，開設(shè)行政倫理和反腐倡廉的專課。制定和編寫關(guān)于防止利益沖突的指南和教學(xué)用書，尤其是對公務(wù)員可能面臨的利益沖突和倫理抉擇困境的實(shí)例、消解程序和途徑的詳細(xì)說明。避免在思想教育過程中理論的簡單說教和“單一式”灌輸，把應(yīng)然的價(jià)值要求和實(shí)然的行政實(shí)踐結(jié)合起來，增加規(guī)范的解析式和案例式的指導(dǎo)。

4.重視外部監(jiān)督，如公眾監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、專業(yè)團(tuán)體監(jiān)督等，支持民間組織、媒體等積極監(jiān)督公共行政事務(wù)和公職人員的行政行為?！敖⒎乐估鏇_突制度必須與加強(qiáng)廉政文化建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一起來，在政府部門內(nèi)部要注重推進(jìn)組織文化建設(shè)，形成廉潔從政的組織氛圍；在社會各個層面要努力形成一種崇尚廉潔、貶斥腐敗的社會評價(jià)，營造“崇尚廉潔、褒揚(yáng)廉政”、“以廉為榮、以貪為恥”的社會風(fēng)尚，為廉政建設(shè)創(chuàng)造良好的社會心理文化氛圍”。［2］

治理和預(yù)防利益沖突問題，是各國政府普遍面臨的現(xiàn)實(shí)難題。增強(qiáng)防止利益沖突的信息和知識的交流，結(jié)合本國國情，合理吸收世界各國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成果，構(gòu)建具有中國特色的預(yù)防利益沖突的機(jī)制是當(dāng)前加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)的重點(diǎn)，也是我國推行行政管理體制改革的應(yīng)有之義。

［1］ 馬國泉.行政倫理：美國的理論與實(shí)踐［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006.

［2］ 唐曉清，楊紹華.防止利益沖突制度：國際社會廉政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.當(dāng)代世界與社會主義，2011（2）.