國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性分析

曹務(wù)坤

(貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，貴陽(yáng) 50004)

國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性分析

曹務(wù)坤

(貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，貴陽(yáng) 50004)

國(guó)有農(nóng)用地與農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地是一個(gè)相對(duì)的概念，它與農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地之區(qū)別是主體不同。古今中國(guó)都存在國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，從資源開(kāi)發(fā)理論、自然稀缺理論及物權(quán)理論等理論詮釋國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)正當(dāng)性具有理論意義，如可以為國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)法律的修改和完善提供理論依據(jù)。通過(guò)分析，國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)符合資源開(kāi)發(fā)理論、自然稀缺理論和物權(quán)理論。

國(guó)有農(nóng)用地;承包經(jīng)營(yíng);正當(dāng)性;資源開(kāi)發(fā);自然稀缺;物權(quán)

所謂國(guó)有農(nóng)用地是指國(guó)家所有的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地，是與“農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地”相對(duì)的概念，也是與“國(guó)有工業(yè)用地”、“國(guó)有公用地”及“國(guó)有商業(yè)用地”等相對(duì)的概念。它包含了三層含義:主體是國(guó)家，對(duì)象是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的土地，內(nèi)容是所有權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。它與農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的區(qū)別是主體不同。實(shí)質(zhì)上，國(guó)有農(nóng)用地與國(guó)有農(nóng)村土地是同一概念，只是稱呼不同而已。所謂國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)是指占有、使用、處分國(guó)家所有的農(nóng)業(yè)用途土地的行為。國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)與國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系密不可分，國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)與國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。若存在國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，則必然存在國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng);若存在國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)，則有可能存在國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

古今中國(guó)，都存在國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。鄧建鵬認(rèn)為，傳統(tǒng)中國(guó)土地的終極所有者是國(guó)家，地主和自耕農(nóng)享有的其實(shí)大都只是永久性承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！白髡吒鶕?jù)史學(xué)界的定說(shuō)和新知指出，古代中國(guó)土地名為私人所有，實(shí)際上是權(quán)原為國(guó)家壟斷。也就是說(shuō)，王朝是一切土地的終極所有者，對(duì)土地的支配是帝室財(cái)政收入最穩(wěn)固的基礎(chǔ)。在這樣否定私人土地所有制的前提下，地主和自耕農(nóng)享有的其實(shí)大都只是永久性承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，真正的私人土地，其規(guī)模以及對(duì)民生整體的影響并不很大。土地權(quán)益的買賣也受到國(guó)家在產(chǎn)業(yè)上抑制兼并、在分配上調(diào)整貧富等政策的制約，不是完全自由的?！保?］2“必須承認(rèn)，財(cái)產(chǎn)私有作為一種利益主張，乃是人的生存與發(fā)展本性使然，在古今中外普遍存在。但正面確立所有財(cái)產(chǎn)以及突出所有權(quán)核心地位的法律制度，卻從來(lái)就不存在于中國(guó)歷代王朝。傳統(tǒng)中國(guó)私人財(cái)產(chǎn)缺乏較完善的法律保護(hù)，私人財(cái)產(chǎn)容易為特權(quán)機(jī)構(gòu)侵蝕。這一未曾實(shí)現(xiàn)私有制及嚴(yán)格私人所有權(quán)的社會(huì)存在的諸多社會(huì)問(wèn)題，卻被后人當(dāng)作私有制的結(jié)果。一定程度上，這種認(rèn)識(shí)為新中國(guó)全面確立公有財(cái)產(chǎn)制度的法律優(yōu)先地位奠定了理論基礎(chǔ)。時(shí)至今日，私有制與所有權(quán)之‘中國(guó)式運(yùn)用’仍難免對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程與法治建設(shè)帶來(lái)負(fù)面影響。”［1］96“按清朝舊例，一般荒地開(kāi)墾二三年即升科，但同時(shí)對(duì)墾荒者的責(zé)任也有規(guī)定，墾荒成熟應(yīng)以三年為期，若逾期未墾和墾有未盡，非遇特別重大原因，一旦期滿，凡未成熟地，應(yīng)收回國(guó)有，再行另放，其原繳荒價(jià)，一律充公，不準(zhǔn)領(lǐng)還?！保?］528“為此，農(nóng)商部擬定了暫行承荒地令35條，提交國(guó)會(huì)審議。3月又將此令減為29條，內(nèi)容并無(wú)改動(dòng)，頒布《國(guó)有荒地承墾條例》，鼓勵(lì)私人出資出力，開(kāi)墾荒地。7月農(nóng)商部又頒布《國(guó)有荒地承墾條例施行細(xì)則》18條，對(duì)有關(guān)承墾荒地的具體事項(xiàng)作了規(guī)定，11月袁世凱根據(jù)農(nóng)商部的提議發(fā)布了命令，對(duì)《國(guó)有荒地承墾條例》作了修正和補(bǔ)充?！保?］530“私人所有土地，由地主估價(jià)呈報(bào)政府，國(guó)家就價(jià)征稅，并于必要時(shí)依報(bào)價(jià)買之。國(guó)家當(dāng)給以土地，資其耕作，并為之整頓水利，移植墾荒，以均地利……然后農(nóng)民得享人生應(yīng)有之樂(lè)?！保?］557

對(duì)國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性分析，可以為國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)法律的修改和完善及有關(guān)國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)糾紛之解決提供理論基礎(chǔ)，尤其可以為國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解提供理論基礎(chǔ)?！熬驼w而言，在我國(guó)，調(diào)解是解決糾紛的主要手段，這是由我國(guó)傳統(tǒng)法律文化和農(nóng)村土地承包糾紛及調(diào)解自身特點(diǎn)等諸方面因素所決定的?！保?］時(shí)至今日，還沒(méi)有學(xué)者對(duì)國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)正當(dāng)性進(jìn)行研究，因此，下文擬從資源開(kāi)發(fā)理論、資源稀缺理論及物權(quán)理論等視角詮釋國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性。

一、基于資源開(kāi)發(fā)理論的視角

在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)界，存在各種各樣的農(nóng)業(yè)理論，如資源開(kāi)發(fā)理論、自然稀缺理論、擴(kuò)散理論及誘導(dǎo)理論等。本文運(yùn)用資源開(kāi)發(fā)理論和自然稀缺理論分別詮釋國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的正當(dāng)性。農(nóng)用地屬于自然資源，根據(jù)資源開(kāi)發(fā)理論的觀點(diǎn)，開(kāi)發(fā)自然資源是農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要源泉，所以開(kāi)發(fā)農(nóng)用地是農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要源泉?！百Y源開(kāi)發(fā)理論是農(nóng)業(yè)理論中最早形成的一種理論觀點(diǎn)。該理論認(rèn)為，開(kāi)發(fā)自然資源是農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要源泉，耕地和牧場(chǎng)是增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要途徑。”［4］農(nóng)用地開(kāi)發(fā)需要一些必要條件，如勞動(dòng)力、生產(chǎn)工具等。根據(jù)鄧建鵬的研究，從農(nóng)用地最終處分權(quán)的意義上說(shuō)，傳統(tǒng)中國(guó)，農(nóng)用地屬于國(guó)家所有實(shí)質(zhì)上是指農(nóng)用地屬于王朝所有。傳統(tǒng)中國(guó)的農(nóng)用地的最終處分權(quán)屬于王朝。從社會(huì)分工的角度考量，王朝不具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必然性。促進(jìn)有機(jī)團(tuán)結(jié)，推動(dòng)社會(huì)文明是社會(huì)分工的目的，各盡其才是社會(huì)分工的原則。王朝由社會(huì)精英組成，換言之，王朝由智者組成，智者更適合從事統(tǒng)攬全局的工作，更適合從事精神文明建設(shè)的工作，因此王朝所擁有的農(nóng)用地必須由其他人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，王朝必須把農(nóng)用地發(fā)包給其他人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。為了自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益，王朝把農(nóng)用地發(fā)包給最值得信賴的代理人經(jīng)營(yíng)，王朝與代理人之間建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系，誠(chéng)信是合作的基礎(chǔ)，地緣、血緣和契約是構(gòu)建誠(chéng)信的基本元素，所以傳統(tǒng)中國(guó)非常注重誠(chéng)信的構(gòu)建，傳統(tǒng)中國(guó)非常注重地緣關(guān)系、血緣關(guān)系和契約關(guān)系。王朝為了自身利益的可持續(xù)性，他們構(gòu)建有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的倫理道德和法律，他們鼓勵(lì)農(nóng)民開(kāi)荒，推行“屯田戌邊”政策，采取“重農(nóng)抑商”的政策?，F(xiàn)代中國(guó)推行的各種各樣國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)模式，如國(guó)有大農(nóng)場(chǎng)套小農(nóng)場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)模式，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工承包經(jīng)營(yíng)模式、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)模式、公司集團(tuán)化承包經(jīng)營(yíng)模式及農(nóng)民開(kāi)荒國(guó)有農(nóng)用地等，其目的都是為了開(kāi)發(fā)國(guó)有農(nóng)用地。

二、基于自然稀缺理論的視角

“自然稀缺理論認(rèn)為，自然資源是稀缺的，這種稀缺性隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而不斷增加，資源稀缺性不僅影響生活水平的提高，而且危及經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)?！保?］在傳統(tǒng)中國(guó)，有些農(nóng)用地屬于王朝所有，農(nóng)用地屬于自然資源，所以王朝所有的農(nóng)用地是稀缺的。地價(jià)和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲就是具有代表性的事例，現(xiàn)代社會(huì)的市民感覺(jué)更強(qiáng)烈。根據(jù)大陸法系傳統(tǒng)物權(quán)法理論，所有權(quán)包括了占有、使用、收益和處分等權(quán)能，由于農(nóng)用地具有稀缺性，根據(jù)自然稀缺理論的觀點(diǎn)，農(nóng)用地稀缺性不僅影響生活水平的提高，而且危及經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。為了生活水平的提高和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，如果國(guó)家完全壟斷了農(nóng)用地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能，那么將會(huì)使農(nóng)用地的稀缺性更為嚴(yán)重，將必然影響生活水平的提高和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。反之，如果把農(nóng)用地所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能分離出來(lái)，由不同人掌控，那么將會(huì)緩解農(nóng)用地稀缺性，從而有利于生活水平的提高和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。羅馬法的地役權(quán)和永租權(quán)，傳統(tǒng)英國(guó)財(cái)產(chǎn)法的土地保有權(quán)，傳統(tǒng)中國(guó)的永佃權(quán)，這些權(quán)利的創(chuàng)設(shè)的目的以防農(nóng)地所有權(quán)人濫用“農(nóng)用地所有”這種稀缺自然資源所有權(quán)，從而影響生活水平的提高，進(jìn)而危及經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)用地所有權(quán)權(quán)能分離的縮影。人多地少是現(xiàn)代中國(guó)國(guó)情，這意味著現(xiàn)代中國(guó)的農(nóng)用地稀缺性極為明顯，同理，為了生活水平的提高和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，國(guó)有農(nóng)用地應(yīng)該由其他人承包經(jīng)營(yíng)。

三、基于物權(quán)理論的視角

“‘財(cái)產(chǎn)利用為中心’是‘中國(guó)物權(quán)法，應(yīng)當(dāng)充分地反映和滿足人類現(xiàn)代化進(jìn)程中財(cái)產(chǎn)關(guān)系變化的趨勢(shì)與規(guī)律。從財(cái)產(chǎn)的利用走進(jìn)財(cái)產(chǎn)的歸屬，是人類的一大進(jìn)步。而從財(cái)產(chǎn)歸屬走向財(cái)產(chǎn)利用，是人類擺脫階級(jí)和個(gè)人的私利，真正走向現(xiàn)代文明的一個(gè)必然趨勢(shì)?！保?］“現(xiàn)代社會(huì)中，財(cái)產(chǎn)利用呈現(xiàn)出兩個(gè)基本特點(diǎn)。首先是資源和財(cái)富的利用越來(lái)越突破所有者意志的制約，成為財(cái)產(chǎn)利用人的獨(dú)立活動(dòng)。在資源與財(cái)產(chǎn)的合理性配置和有效利用的目的支配下，財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日益成為一種職業(yè)化、專業(yè)化的社會(huì)勞動(dòng)?！保?］孟勤國(guó)教授描述了財(cái)產(chǎn)理論變遷的規(guī)律:財(cái)產(chǎn)理論由“財(cái)產(chǎn)歸屬為中心”走向“財(cái)產(chǎn)利用為中心”，即財(cái)產(chǎn)理論由“所有權(quán)自由主義”走向“所有權(quán)社會(huì)本位主義”。他也歸納了“中國(guó)財(cái)產(chǎn)利用為中心”的特點(diǎn)。國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)是國(guó)有農(nóng)用地所有權(quán)權(quán)能分離的具體表現(xiàn)，是國(guó)有農(nóng)用地利用的具體表現(xiàn)，又是國(guó)有農(nóng)用地充分利用的一種重要方式。根據(jù)“浪費(fèi)可恥，節(jié)約光榮”的道德原則，農(nóng)用地充分利用是善的，所以國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)也是善的，因此，國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)是正當(dāng)?shù)摹Ａ硗?，?guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)具有“中國(guó)財(cái)產(chǎn)利用為中心”的特點(diǎn)，國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)也符合“人多地少”和“全民所有”的中國(guó)國(guó)情?！叭硕嗟厣佟睕Q定了充分利用國(guó)有農(nóng)用地的必要性，國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)是國(guó)有農(nóng)用地充分利用的重要方式;“全民所有”則意味著所有的中國(guó)公民都有權(quán)利占有、使用、收益和處分共有的農(nóng)用地，中國(guó)公民不能直接占有、使用、收益和處分共有農(nóng)用地，這由兩方面的因素所決定。一方面，公有物權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要征得其他公有人的同意，在理論上是可能的，實(shí)際生活中是不可能的，因?yàn)橹袊?guó)人口太多，總有人基于各方面的考慮，會(huì)投反對(duì)票;另一方面，如果所有中國(guó)公民都直接占有、使用、收益和處分公有農(nóng)用地，那么豈不是國(guó)有農(nóng)用地不存在了，那么豈不是失去了國(guó)有農(nóng)用地應(yīng)該起到的功能?

物權(quán)權(quán)能分離理論和代理理論是國(guó)有所有權(quán)行使理論的基礎(chǔ)，國(guó)有所有權(quán)行使理論是物權(quán)權(quán)能分離理論和代理理論的“有機(jī)化合物”，是國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的理論基礎(chǔ)。由于物權(quán)法領(lǐng)域的學(xué)者和立法者忽視物權(quán)權(quán)能分離理論和代理理論與國(guó)有所有權(quán)行使理論的關(guān)聯(lián)性，忽視國(guó)有所有權(quán)行使理論與國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，所以在立法中對(duì)國(guó)有所有權(quán)行使不是采用代理說(shuō)理論，而是采用代表說(shuō)理論，進(jìn)而人為地割斷了國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)與國(guó)有所有權(quán)行使理論、物權(quán)權(quán)能分離理論及代理理論等理論之間的聯(lián)系。為了厘清國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)與國(guó)有所有權(quán)行使理論、物權(quán)權(quán)能分離理論及代理理論等理論之間的聯(lián)系，很有必要檢討國(guó)有所有權(quán)行使代表說(shuō)理論。

從《土地管理法》的規(guī)定看，我國(guó)國(guó)有土地所有權(quán)行使是采用代表說(shuō)理論。在理論上，存在國(guó)有所有權(quán)行使代表說(shuō)和代理說(shuō)兩種不同的觀點(diǎn)。這兩種觀點(diǎn)都有一定的合理性，筆者更傾向于代理說(shuō)，因?yàn)榇碚f(shuō)更具有說(shuō)服力，更能解釋國(guó)有所有權(quán)行使理論問(wèn)題。根據(jù)古典自然法學(xué)派盧梭的觀點(diǎn)，社會(huì)契約是國(guó)家產(chǎn)生的根據(jù)，公意是不可摧毀的?！拔覀兙蜁?huì)發(fā)現(xiàn)社會(huì)公約可以簡(jiǎn)化為如下的詞句:我們每個(gè)人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下，并且我們?cè)诠餐w中接納每一個(gè)成員作為全體不可分割的一部分。只是一瞬間，這一結(jié)合行為就產(chǎn)生了一個(gè)道德的與集體的共同體的成員數(shù)目就等于大會(huì)中的所有的票數(shù)，而共同體就以這同一行為獲得了它的統(tǒng)一性、它的公共的大我、它的生命和它的意志。這一由全體個(gè)人的結(jié)合所形成的公共人格，以前稱為城邦，現(xiàn)在則稱為共和國(guó)或政治體?！保?］人民與國(guó)家雙方所簽訂的社會(huì)契約屬于什么性質(zhì)的契約呢?筆者認(rèn)為，是要式契約、實(shí)踐契約及委托代理契約。人民與國(guó)家簽訂契約的形式是投票，“投票”這種簽約方式是特定的，也是實(shí)踐的，所以說(shuō)人民與國(guó)家雙方所簽訂的社會(huì)契約是要式契約和實(shí)踐契約。人民是指每一個(gè)具體人的集合概念，在與國(guó)家簽訂契約時(shí)，實(shí)質(zhì)上是每個(gè)人以投票的方式表達(dá)自己的意思，他(她)是具有獨(dú)立人格的主體，國(guó)家實(shí)際上就是公意，之所以她是不可摧毀的，是因?yàn)樗蔷哂歇?dú)立人格的主體［7］。進(jìn)而言之，人民與國(guó)家的關(guān)系是并列關(guān)系，國(guó)家是以人民的名義從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)、外交活動(dòng)及軍事活動(dòng)等諸方面的活動(dòng)，法律后果由人民承擔(dān)，人民與國(guó)家雙方所簽訂的社會(huì)契約符合委托代理契約的構(gòu)成要件，所以說(shuō)人民與國(guó)家雙方所簽訂的社會(huì)契約是委托代理契約。國(guó)有所有權(quán)的行使的權(quán)利來(lái)源于人民與國(guó)家所簽訂的社會(huì)契約，所以國(guó)有所有權(quán)行使授權(quán)者與國(guó)有所有權(quán)行使者所簽訂的契約也是委托代理契約。

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Analysis on the Legitimacy of Contractual Operation of State-owned Agricultural Land

CAO Wu-kun
(Law School，Guizhou Institute of Finance and Economics，Guiyang 550004，China)

State-owned agricultural land and Peasants’collective land are relative concepts and are different in subjects.In ancient and contemporary China，there has been contractual operation of state-owned agricultural land.It is of theoretical significance to interpret the legitimacy of contractual operation of state-owned agricultural land with the help of resource developing theory，natural scarce theory and real right theory to provide theoretical basis for the modification and improvement of the laws for contractual operation of state-owned agricultural land.Through analysis，this paper holds that contractual operation of state-owned agricultural land accords with resource developing theory，natural scarce theory and real right theory.

state-owned agricultural land;contractual operation;legitimacy;resource development; natural scarcity;real right

D922.33

A

1674－8425(2011)07－0062－04

2011－06－11

曹務(wù)坤(1972—)，男，湖南永興人，碩士，副教授，研究方向:物權(quán)法。

(責(zé)任編輯 王烈琦)