行政聽(tīng)證制度研究

崔 偉

(安徽師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

1996年3月17日八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一次在行政行為中正式設(shè)立聽(tīng)證程序。該法第42條明確規(guī)定:行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人不承當(dāng)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用。2003年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》也規(guī)定了設(shè)立行政許可的聽(tīng)證義務(wù)和程序，這些都標(biāo)志著行政聽(tīng)證制度在我國(guó)逐步建立起來(lái)。但一項(xiàng)制度的建立必須有深厚的理論支撐，不可能是某些人或某個(gè)政權(quán)的憑空設(shè)想。其實(shí)行政聽(tīng)證制度在國(guó)外早就存在，英國(guó)古老的自然公正原則和美國(guó)的正當(dāng)法律程序孕育了該項(xiàng)制度，早已是國(guó)外法治國(guó)家普遍遵守的準(zhǔn)則。而我國(guó)目前的聽(tīng)證制度是向國(guó)外學(xué)習(xí)而引進(jìn)的，在我國(guó)缺乏傳統(tǒng)理論的支撐，要使這樣一種制度適用于我國(guó)，就必須追根求源，尋找其中符合我國(guó)法治理論的依據(jù)。這也是法律移植當(dāng)中所必須注意的問(wèn)題，只有與本土法律資源相符合，法律移植才能推進(jìn)法治的進(jìn)程。

1 行政聽(tīng)證制度的由來(lái)和法理依據(jù)

所謂聽(tīng)證制度，是指行政機(jī)關(guān)在做出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)，提交證據(jù)，行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)，接受證據(jù)并據(jù)此做出決定的法律制度。這一制度的源頭我們可以追溯到英國(guó)1215年的《自由大憲章》，其中第39條規(guī)定:凡自由民除經(jīng)其貴族依法判決或遵照國(guó)內(nèi)法律規(guī)定之外，不得加以扣留、監(jiān)禁、沒(méi)收其財(cái)產(chǎn)，剝奪其法律保護(hù)權(quán)，或加以放逐、傷害、搜索或逮捕。這一規(guī)定受到了英國(guó)古老的自然公正法律思想的影響。在美國(guó)，美國(guó)人依據(jù)三權(quán)分立的思想構(gòu)建了自己的國(guó)家機(jī)關(guān)，使它們各自相互制約，相互監(jiān)督，達(dá)至均衡，但是司法監(jiān)督只是一種事后監(jiān)督，具有滯后性。在美國(guó)行政權(quán)的不斷膨脹，使他們感受到威脅，通過(guò)借鑒英國(guó)的法律傳統(tǒng)，美國(guó)人逐步建立了“正當(dāng)法律程序”原則，將在英國(guó)實(shí)行的司法聽(tīng)證制度經(jīng)過(guò)改造、發(fā)展并將其運(yùn)用到行政程序中，從而逐步形成了現(xiàn)在所謂的行政聽(tīng)證制度。無(wú)論英國(guó)或美國(guó)，我們可以看出聽(tīng)證制度的發(fā)展是建立在普通法基礎(chǔ)上的，因?yàn)樵谟⒚婪ㄏ担绦蚬囊饬x極為重大，而聽(tīng)證的本意就是要告知和傾聽(tīng)，是對(duì)立的意見(jiàn)得到表達(dá)，是一種決策程序的體現(xiàn)。人權(quán)意識(shí)的進(jìn)步和法治的發(fā)展，要求政府對(duì)其采取的任何決定都必須被公眾所知曉，也即是建立透明政府。人民不再是一切決定的被動(dòng)承受者，而是要對(duì)政府決策進(jìn)行監(jiān)督，成為真正的權(quán)力擁有者。這一切都是現(xiàn)代民主國(guó)家所標(biāo)榜的“主權(quán)在民”的內(nèi)在要求，因?yàn)閲?guó)家的一切權(quán)力既然來(lái)自于人民，那么一切活動(dòng)就要接受人民的監(jiān)督。因此行政聽(tīng)證制度得到多數(shù)國(guó)家的接受，各國(guó)也相繼制定了有關(guān)行政聽(tīng)證方面的法律，同時(shí)也成為檢驗(yàn)法治國(guó)家的一個(gè)標(biāo)志。

2 行政聽(tīng)證制度在我國(guó)的立法和實(shí)踐

我國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專(zhuān)政的國(guó)家，憲法明確規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷深入，人民權(quán)利意識(shí)的不斷覺(jué)醒，對(duì)政府決策的公開(kāi)性和透明性的要求也不斷提升，因?yàn)檎切姓顒?dòng)的主體，所以在西方盛行的行政聽(tīng)證制度開(kāi)始引起我國(guó)學(xué)者的重視，并不斷地被介紹到國(guó)內(nèi)，成為當(dāng)下行政法中一個(gè)熱門(mén)話(huà)題。但我國(guó)引進(jìn)行政聽(tīng)證制度是在改革開(kāi)放以后，在1996年的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中首次以立法的形式制定了聽(tīng)證制度。其后包括價(jià)格法、立法法、行政法規(guī)及規(guī)章制定程序條例等一系列法律法規(guī)相繼也都規(guī)定了聽(tīng)證制度。但聽(tīng)證制度并沒(méi)有像在立法中所規(guī)定的那樣，廣泛的應(yīng)用在政府機(jī)關(guān)的各項(xiàng)決策中，實(shí)踐中最熱門(mén)的要算是價(jià)格聽(tīng)證制度，我國(guó)的很多城市在對(duì)涉及公共利益的水電等價(jià)格決策中舉行聽(tīng)證會(huì)，可往往都以鬧劇收?qǐng)?，遭到?lái)自各方面的質(zhì)疑，被戲稱(chēng)為“漲價(jià)會(huì)”，因?yàn)槁?tīng)證的結(jié)果都是漲價(jià)，那么聽(tīng)證還有無(wú)必要，難道僅僅是糊弄一般民眾?？梢哉f(shuō)行政聽(tīng)證制度從制度層面向?qū)嵺`層面的轉(zhuǎn)化在我國(guó)還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，因?yàn)槁?tīng)證制度對(duì)政府的要求最高，眾所周知，我國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中的國(guó)家，法治的進(jìn)程相當(dāng)緩慢，我國(guó)大量的農(nóng)民還沒(méi)有法制意識(shí)，再加上一些基層政府的粗暴執(zhí)法，目前建立聽(tīng)證制度困難重重。首先，聽(tīng)證范圍有限。如前所述，聽(tīng)證局限于一些價(jià)格方面，而且效果極差。其次，聽(tīng)證制度的規(guī)定過(guò)于寬泛，缺乏可操作性。這主要是沒(méi)有建立有關(guān)聽(tīng)證的細(xì)致性規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中聽(tīng)證成為走秀，并沒(méi)有起到預(yù)期的效果，反而是聽(tīng)證遭到排斥。再次，聽(tīng)證所出席的民意代表遴選不規(guī)范。目前出現(xiàn)的一些聽(tīng)證會(huì)，其出席的民意代表身份遭質(zhì)疑，選舉的程序無(wú)人知曉，聽(tīng)證的結(jié)果也是一面倒，民意代表到底是代表誰(shuí)的利益引來(lái)非議。

黨的十六大政治報(bào)告中明確提出要廣泛建立聽(tīng)證制度，因此，就我國(guó)目前的聽(tīng)證局面是不可能符合這一要求的，要建立我國(guó)的法治政府，使政府的決策民主化和科學(xué)化，完善我國(guó)的聽(tīng)證制度勢(shì)在必行。

3 完善我國(guó)行政聽(tīng)證制度的建議

借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)和檢討我國(guó)立法的不足，我們可從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)的行政聽(tīng)證制度。

首先，要通過(guò)公開(kāi)的途徑遴選聽(tīng)證會(huì)的民意代表。代表的廣泛性才能最大限度的表現(xiàn)民意，現(xiàn)代國(guó)家都標(biāo)榜法治，而法治的實(shí)質(zhì)就是人民成為國(guó)家的真正主人。一項(xiàng)行政決策的正確合理與否，民眾的反映是最直接的，因此要防止決策的失誤，獲得民眾的擁護(hù)，就必須在決策之前充分征求民意，而選出真正的民意代表又是最關(guān)鍵的。我們要建立一整套代表的選舉機(jī)制，科學(xué)合理的分配代表名額，公開(kāi)代表的選舉過(guò)程，只有這樣選舉出來(lái)的代表才真正能體現(xiàn)決策依據(jù)民意的合理性，才不會(huì)招致質(zhì)疑之聲。

其次，要擴(kuò)大聽(tīng)證決策的范圍。以往的聽(tīng)證局限于決策之后，實(shí)行過(guò)程當(dāng)中，不能真正起到監(jiān)督和救濟(jì)作用。同時(shí)聽(tīng)證也僅限于價(jià)格等方面，縮小了其應(yīng)用范圍。行政行為具有主動(dòng)性和及時(shí)性，一旦實(shí)行可能會(huì)造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失，引起民眾的反感。因此行政決策做出之前就必須征求民意，這樣不僅是決策的科學(xué)合理，也獲得了民眾對(duì)決策的支持，從而達(dá)到?jīng)Q策所追求的預(yù)期社會(huì)效果。

再次，要公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的整個(gè)過(guò)程。除了涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私之外，所有的聽(tīng)證過(guò)程必須對(duì)公眾公開(kāi)，避免幕后操作，消除未出席聽(tīng)證會(huì)的民眾的疑慮。過(guò)去的聽(tīng)證會(huì)總是閉門(mén)操作，決策的做出是否依據(jù)聽(tīng)證會(huì)所達(dá)成的共識(shí)所作出，無(wú)人知曉。為了不使聽(tīng)證會(huì)流于形式，政府在舉行聽(tīng)證會(huì)時(shí)要對(duì)全社會(huì)開(kāi)放，使民眾及時(shí)了解聽(tīng)證的進(jìn)程和結(jié)果。

最后，要建立獨(dú)立的聽(tīng)證主持組織，使主持和決策分開(kāi)，也避免聽(tīng)證所得出的結(jié)果遭到抵制。現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的很多情形總是決策部門(mén)自己組織聽(tīng)證，使聽(tīng)證成為走秀，聽(tīng)證的結(jié)果往往是決策者自己左右，不符合自己意愿的就不采納，違背了聽(tīng)證的初衷。獨(dú)立的聽(tīng)證主持組織，可以增加監(jiān)督作用，使聽(tīng)證在一個(gè)有序和不偏不倚的環(huán)境中進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證的實(shí)際作用。

任何新生事物從出現(xiàn)到被別人接受總要經(jīng)歷一個(gè)過(guò)程，我國(guó)改革開(kāi)放才三十年，提出建立社會(huì)主義法治國(guó)家還不到二十年，外國(guó)的許多先進(jìn)的法律制度在我國(guó)很難照搬照抄，必須考慮我國(guó)的實(shí)際，但是公開(kāi)、公平、公正是全人類(lèi)的共同信仰，這是任何國(guó)家都無(wú)法違背的，現(xiàn)在各國(guó)都追求法治和憲政，相信隨著我國(guó)法治的不斷進(jìn)步，行政機(jī)關(guān)的任何決策和決定都會(huì)在全民的參與下進(jìn)行，因此聽(tīng)證制度會(huì)愈來(lái)愈受重視。

［1］ 王名揚(yáng).英國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987.

［2］ 楊海坤.中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論［M］.北京:中國(guó)人事出版社，2000.

［3］ 王志立.行政聽(tīng)證制度:問(wèn)題、原因和對(duì)策［J］.中州學(xué)刊，2009(4):13－16.

［4］ 馬明生.現(xiàn)行行政聽(tīng)證制度有立法缺陷［J］.法律和生活，2006(10):29－30.