試論中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的難點(diǎn)與突破

夏 蕾

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 保險(xiǎn)學(xué)院，北京 100081)

試論中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的難點(diǎn)與突破

夏 蕾

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 保險(xiǎn)學(xué)院，北京 100081)

我國(guó)現(xiàn)有的零亂的、分散的社會(huì)保險(xiǎn)制度在一定程度上阻礙了我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展;《社會(huì)保險(xiǎn)法》的難產(chǎn)有著深刻的社會(huì)原因和制度缺陷;《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法工作存在諸多難點(diǎn);可以利用此次立法的時(shí)機(jī)重組現(xiàn)行散亂制度、突破思想障礙和體制痼疾，力爭(zhēng)一次性解決我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律制度和運(yùn)行體系的設(shè)計(jì)問(wèn)題。

社會(huì)保險(xiǎn);立法難點(diǎn);突破策略

19世紀(jì)末，德國(guó)俾斯麥政府先后頒行了一系列社會(huì)保險(xiǎn)立法，使德國(guó)成為世界上第一個(gè)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家。中國(guó)較多地借鑒和采用了德國(guó)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，將社會(huì)保險(xiǎn)作為核心支柱來(lái)建設(shè)社會(huì)保障體系。在1985年9月23日中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，我國(guó)官方第一次明確地提出了“社會(huì)保障”的概念，將我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等制度統(tǒng)一歸納于社會(huì)保障制度中?！吨腥A人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》醞釀長(zhǎng)達(dá)15年，終于在2007年12月經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行了首次審議。但遺憾的是，到目前為止該法案仍未獲通過(guò)，也就是說(shuō)，我國(guó)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》仍付之闕如。

1 現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)立法的缺陷與《社會(huì)保險(xiǎn)法》難產(chǎn)的原因

1.1 我國(guó)現(xiàn)存社會(huì)保險(xiǎn)立法存在的問(wèn)題匯總

在《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》被審議之前，我國(guó)在不同地域、不同層面上也制定過(guò)若干這方面的制度，它們之間雖說(shuō)沒(méi)有形成一個(gè)有機(jī)的整體，但也部分發(fā)揮了《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)有的作用。當(dāng)然，它們的問(wèn)題也不少:第一，也是最為明顯的問(wèn)題就是我國(guó)目前還沒(méi)有一部社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本法律——《社會(huì)保險(xiǎn)法》，既存的有關(guān)規(guī)定不僅凌亂，而且相互之間缺乏銜接;第二，現(xiàn)存的社會(huì)保險(xiǎn)立法層次較多且局部存在分管割治狀態(tài)，以致這些規(guī)定顯得雜亂無(wú)章且標(biāo)準(zhǔn)不一，有一些甚至還是抵觸的;第三，我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)立法覆蓋面很窄，對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)和非正規(guī)就業(yè)人員沒(méi)有覆蓋，對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)立法存在大量空白;第四，由于社會(huì)保險(xiǎn)立法不統(tǒng)一，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、支付、運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)籌的管理極不規(guī)范;第五，社保基金的日常資金管理和商業(yè)性增值投資等行為缺乏有效的法律依據(jù)和法律監(jiān)督，社保基金的籌資機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等尚無(wú)明確、統(tǒng)一、全面的制度規(guī)定。

1.2 我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》難產(chǎn)的原因探析

正是在認(rèn)識(shí)到上述客觀存在的問(wèn)題之后，我國(guó)也提高了對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)立法的重視程度，加快了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法進(jìn)程，但是由于《社會(huì)保險(xiǎn)法》與其所依托的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和體制制度之間存在齟齬，加之其本身在條文設(shè)計(jì)上也存在問(wèn)題，使得最終的成文立法久拖不決。究其原因，主要由以下幾點(diǎn):第一，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法起步較晚且發(fā)展速度有限，尚處起步階段就因動(dòng)亂停滯，再次啟動(dòng)時(shí)已時(shí)過(guò)多年。在此期間和隨后的日子里，雖無(wú)系統(tǒng)的、統(tǒng)一的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但確實(shí)存在很多社會(huì)保險(xiǎn)制度、政策、條例、指令等替代性措施在發(fā)揮著《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)有的作用，所以在思想認(rèn)識(shí)上使得人們對(duì)于頒行《社會(huì)保險(xiǎn)法》的必要性和緊迫性缺乏清醒的認(rèn)識(shí)，耽誤了《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)。第二，我國(guó)的社會(huì)保障體系(以社會(huì)保險(xiǎn)為核心)一直處于不斷健全的過(guò)程，就免不了要學(xué)習(xí)和借鑒其他發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)情相近的國(guó)家的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，這也使得我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)的功能和尺度的把握上左右為難。偏近高福利國(guó)家的社保水平必然脫離我國(guó)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，高額的社保支出也必將拖垮我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;如果社保水平過(guò)低又很難起到社會(huì)保障的功能與目的，由于各國(guó)實(shí)踐和信息的媒體導(dǎo)入，我國(guó)民眾也不免會(huì)拿國(guó)內(nèi)外的社保水平作比較。從表面上看來(lái)，我國(guó)的社保水平很難和高福利國(guó)家相比，似乎是影響了社會(huì)主義制度優(yōu)越性的彰顯，這也使得我國(guó)在社保水平的界定與把握上有些左右為難。第三，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)根深蒂固的城鄉(xiāng)二元體制，使得我國(guó)人民在身份劃分(通俗地講就是城里人和鄉(xiāng)下人的分別)和福利待遇等方面是有很大的區(qū)別，這也直接造成我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面缺乏廣度。隨著城鄉(xiāng)二元體制的松動(dòng)，戶籍制度的靈活，城鄉(xiāng)界限的模糊，我國(guó)居民因?yàn)榈乩砦恢煤退诠ぷ鲉挝恍再|(zhì)的差別而享受不同等社保待遇的問(wèn)題最終也將消失。但這一過(guò)程的完成是需要時(shí)間的。進(jìn)而，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》上明文規(guī)定各行業(yè)領(lǐng)域城鄉(xiāng)人民同等社保待遇也是需要時(shí)間的，平等社保待遇的真正落實(shí)更需假以時(shí)日。第四，社?；鹗巧鐣?huì)保險(xiǎn)乃至整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力之源和堅(jiān)實(shí)保障，其良性運(yùn)轉(zhuǎn)事關(guān)國(guó)計(jì)民生。但是在以往社保基金投資運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制與監(jiān)管制度，我國(guó)對(duì)于社?；鸬娜粘＿\(yùn)作和增值投資以及涉入其中的機(jī)構(gòu)和人士的監(jiān)管比較薄弱，發(fā)生了不少弊案。社保基金的監(jiān)管必須法律先行，否則監(jiān)管將淪為空談，但由于監(jiān)管的復(fù)雜性和高難度，社?；鸬谋O(jiān)管法律談何容易。

2 我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法難點(diǎn)的突破策略探討

2.1 破除對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》必要性和急迫性的認(rèn)識(shí)不足

從總體而言，社會(huì)保險(xiǎn)制度在很大程度上就等同于社會(huì)保險(xiǎn)法。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的倡導(dǎo)人和推行者俾斯麥認(rèn)為:“現(xiàn)代國(guó)家的逐步進(jìn)化要求國(guó)家不但應(yīng)該完成其維護(hù)現(xiàn)存權(quán)利的使命，同時(shí)也應(yīng)該通過(guò)適當(dāng)制度的建立，積極主動(dòng)地改善其全體成員的福利。”［1］16他在首相任期內(nèi)先后頒行了一系列社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，并最終形成德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法的制度框架。這一系列的立法最為主要的功績(jī)就是引進(jìn)了強(qiáng)制性保險(xiǎn)，而強(qiáng)制性保險(xiǎn)也必須依靠法律來(lái)實(shí)施和保障，這同時(shí)說(shuō)明社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)立法乃是須臾不可分離的。當(dāng)時(shí)在德國(guó)占據(jù)主流地位的歷史法學(xué)派學(xué)者的理論和活動(dòng)對(duì)促進(jìn)德國(guó)通過(guò)立法建立社會(huì)保險(xiǎn)制度起到了舉足輕重的作用①這個(gè)學(xué)派的主要代表人物古斯塔·斯勒、路德維?！げ紓愄怪Z等關(guān)于國(guó)家具有管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的職能，即國(guó)家的職能不局限于安定國(guó)內(nèi)秩序和發(fā)展軍事威力，還必須直接插手社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的管理，并擔(dān)負(fù)起促進(jìn)“文明和福利”的職責(zé);經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程要同倫理道德聯(lián)系起來(lái)，勞工問(wèn)題是最危險(xiǎn)的社會(huì)問(wèn)題，國(guó)家必須采取有效措施盡快解決的主張，促進(jìn)了國(guó)家通過(guò)立法建立社會(huì)保險(xiǎn)制度。參見(jiàn)黎建飛.社會(huì)保障法(第二版)［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.。社會(huì)保險(xiǎn)的建立必須依賴法制的保障，這是發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);現(xiàn)在國(guó)際上對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度所進(jìn)行的改革和調(diào)整也都是通過(guò)立法方式來(lái)進(jìn)行的。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法的立法工作啟動(dòng)較晚且困難重重，在此之前已經(jīng)有若干政策、法令、辦法、條列等一系列規(guī)定在某種程度上頂替著社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)有的地位和作用，而且它們?cè)谔囟ǖ臍v史時(shí)期和地域內(nèi)也發(fā)揮了積極有效的作用，但是隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)工作的進(jìn)一步開展和升級(jí)，原有的那些凌亂規(guī)定早已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，進(jìn)行立法統(tǒng)合已是當(dāng)務(wù)之急，刻不容緩。正是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)法缺位期間其他替代性規(guī)定、措施的補(bǔ)充作用，使得有些機(jī)構(gòu)和人士認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)于我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)乃是可有可無(wú)、頂多就是錦上添花的事情，殊不知，這種麻痹的思想正是阻礙我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)實(shí)質(zhì)發(fā)展的思想癥結(jié)，這種不當(dāng)思想的破除是刻不容緩的，社會(huì)保險(xiǎn)法的頒行是刻不容緩的，我國(guó)發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的權(quán)威法律依據(jù)的全面確立是刻不容緩的。

2.2 明確社會(huì)保險(xiǎn)功能的準(zhǔn)確法律定位

在這里，我們基于馬克思主義“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”②這是國(guó)人一直很熟悉的一個(gè)命題或曰論斷，相信至今仍有很多人仍然堅(jiān)信并強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)于上層建筑而言的壓倒性優(yōu)勢(shì)。但是恩格斯自馬克思死后致朋友的信中曾經(jīng)指出他和馬克思均未主張絕對(duì)的下位構(gòu)造決定論。而是為上下位構(gòu)造間大可有相互影響的關(guān)系，只是下位構(gòu)造的影響力終具于根本的地位上。的思想而不得不指出的是:“一個(gè)國(guó)家的立法者在社會(huì)保障方面的余地與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)是密切相關(guān)的”?！坝腥藦?qiáng)調(diào)說(shuō)，社會(huì)保障對(duì)那些既不太富有，也不太貧窮的國(guó)家特別適當(dāng)。換言之，一個(gè)國(guó)家越富，社會(huì)保障就越無(wú)用;一個(gè)國(guó)家越窮，社會(huì)保障的作用就越大，但同時(shí)它也就越是不可能實(shí)現(xiàn)?！保?］60經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)、各大國(guó)際統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、各國(guó)研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者們的調(diào)查研究數(shù)據(jù)顯示了一個(gè)不可忽視的現(xiàn)象:傳統(tǒng)社會(huì)保障強(qiáng)國(guó)的社保費(fèi)用支出所占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例大約都在20%到30%之間，更多的已經(jīng)接近40%。這種現(xiàn)象使得這些國(guó)家的很多國(guó)民可以靠救濟(jì)金等形式的社會(huì)福利和保障就可以生活得很好，而且與那些工薪族的生活水平不相上下。這打擊了勤勞工作的人們的勞動(dòng)積極性;而且隨著世界各國(guó)(主要是發(fā)達(dá)國(guó)家)的人口老齡化加劇，各國(guó)政府在社保費(fèi)用方面的支出逐漸加大，這也使得這些國(guó)家在財(cái)政上日漸吃緊，有人也將這種勉強(qiáng)維續(xù)的局面稱之為“福利國(guó)家的危機(jī)(或末日)”。其實(shí)，這些國(guó)家的危機(jī)很大程度上源于對(duì)社會(huì)保障(以社會(huì)保險(xiǎn)為核心)的目的與功能的理解和掌握上的偏差。我國(guó)學(xué)者指出:“基本生活需求是社會(huì)保障的水平線。當(dāng)社會(huì)保障水平低于其社會(huì)成員的基本經(jīng)濟(jì)生活需求時(shí)，就失去了‘保障'的意義;當(dāng)社會(huì)保障水平過(guò)高地超過(guò)基本經(jīng)濟(jì)生活需求時(shí)，就超越了社會(huì)保障制度自身的范圍?！保?］前述國(guó)家在社會(huì)保障方面的危機(jī)很大程度上就是社保水平過(guò)高所致。因此，縱觀全局，我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)保障水平是比較適當(dāng)?shù)模葷M足了越來(lái)越多民眾的需要，也沒(méi)有給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)過(guò)于繁重的負(fù)擔(dān);當(dāng)然，因?yàn)槲覈?guó)社保水平較前述高福利國(guó)家低了很多，也使得我國(guó)社保工作的成績(jī)被一些不理智的人士所詬病，這是失當(dāng)?shù)摹?/p>

2.3 社會(huì)保險(xiǎn)范圍盡快覆蓋全體勞動(dòng)者

我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)立法始于20世紀(jì)50年代，有代表性的有1950年《救濟(jì)失業(yè)工人的辦法》和1951年《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，但直到80年代，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面仍局限于城鎮(zhèn)地區(qū)，重點(diǎn)是國(guó)有企業(yè)的職工。從2007年《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》的具體內(nèi)容來(lái)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)除對(duì)于城鎮(zhèn)職工是強(qiáng)制性保險(xiǎn)外，農(nóng)民和城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)人員并不適用;職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)屬于強(qiáng)制性保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療卻不屬于強(qiáng)制性保險(xiǎn);工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)均只適用于職工，農(nóng)民、城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)人員、自由職業(yè)者都不在法律適用范圍之內(nèi)?？梢钥闯?，雖然時(shí)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍仍然很難有重大突破，只不過(guò)圍繞的核心不再局限于國(guó)有企業(yè)的職工，但是仍然是圍繞“職工”這一范疇來(lái)展開的。這種困境的主要原因還在于我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制所造成的社保統(tǒng)籌安排的困難。突破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排，給予城市公民和農(nóng)村公民平等的社會(huì)保險(xiǎn)待遇無(wú)論從情理還是法理上來(lái)講都是應(yīng)當(dāng)應(yīng)份的。社會(huì)保險(xiǎn)法是公法的一種，國(guó)家在其中扮演者組織者和管理者的角色，政府有義務(wù)公平對(duì)待每一個(gè)合法公民，社會(huì)保險(xiǎn)法的理念、宗旨和原則也要求對(duì)待所有社會(huì)成員一視同仁，不分身份平等對(duì)待。近幾年我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的難產(chǎn)有一個(gè)很重要的原因就是草案沒(méi)有做到社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)有的“廣覆蓋性”，這就使得社會(huì)保險(xiǎn)立法在法理和邏輯上處于尷尬被動(dòng)的境地，也很難被眾多沒(méi)被覆蓋進(jìn)來(lái)的群體所接受。還有一個(gè)重要原因就是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定我國(guó)財(cái)政上的吃緊以及在社保支出方面的負(fù)擔(dān)，巧婦難為無(wú)米之炊，徒法不足以自行，相信這也是我國(guó)政府和立法機(jī)關(guān)的苦衷之一。立法大事，事關(guān)普羅大眾，其不可能一帆風(fēng)順，更不可能沒(méi)有險(xiǎn)阻，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法只能逐步實(shí)現(xiàn)“廣覆蓋面”，但是要盡快完成這一進(jìn)程。

2.4 完善社保基金日常運(yùn)轉(zhuǎn)和投資運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督體系

歷史證明，社會(huì)保障資金在運(yùn)作過(guò)程中往往會(huì)因?yàn)槿狈τ行У墓芾矶躺装?。世界上最早頒布的一部社會(huì)保障法律是英國(guó)伊麗莎白女王1601年頒行的《濟(jì)貧法》，可是正是由于缺乏監(jiān)督和管理疏漏，政府所撥付的救濟(jì)款項(xiàng)大多被裝進(jìn)了封建主和商人的腰包，而真正貧苦需要救濟(jì)的人反而沒(méi)有得到任何幫助，人們強(qiáng)列不滿這種救濟(jì)管理中的腐敗現(xiàn)象，同時(shí)政府在人民心目中的形象也受到的貶損和破壞，而且社會(huì)保障法的宗旨和意義均告落空。我國(guó)也發(fā)生過(guò)類似的弊案(以上海社保案為典型代表)。在我國(guó)，完善社?；鹳Y金監(jiān)管主要有三個(gè)方面要注意的問(wèn)題:第一，涉及到的需要被監(jiān)管的主體范圍很廣。隨著社?；鸸芾眢w制的變化，除社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)外，財(cái)政、稅務(wù)、銀行、郵政儲(chǔ)蓄等部門相繼介入社?；鹑粘９芾?，面對(duì)諸多部門和機(jī)構(gòu)，基金監(jiān)督工作環(huán)節(jié)增多，鏈條加長(zhǎng)，使得社?；鸨O(jiān)管部門在橫向?qū)τ嘘P(guān)部門、縱向?qū)Φ胤秸畷r(shí)，監(jiān)督和被監(jiān)督的主體不明確，沒(méi)有處罰權(quán)，約束效力差，基金監(jiān)管部門執(zhí)法無(wú)力，嚴(yán)重影響基金監(jiān)督管理工作的開展［3］。因此，有學(xué)者提出學(xué)習(xí)美國(guó)和香港的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)也建立專門、獨(dú)立的社?；鸨O(jiān)管機(jī)構(gòu)，這種做法是必要的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講也是必然的。第二，監(jiān)管重點(diǎn)周期性轉(zhuǎn)移，資金監(jiān)管要隨之調(diào)整。在上海社保案爆發(fā)之前，社?；鸬呐灿煤颓终棘F(xiàn)象是比較突出的問(wèn)題①在美國(guó)的公司立法中，公司的高級(jí)管理人員在履行了注意義務(wù)(已經(jīng)竭盡其全部的專業(yè)知識(shí)以及經(jīng)驗(yàn)，且無(wú)重大或故意過(guò)失)的情況下因錯(cuò)誤的商業(yè)判斷而導(dǎo)致公司利益受損時(shí)，其可以免予承擔(dān)投資失誤責(zé)任。商業(yè)判斷規(guī)則是法院能否介入以及在多大程度上能介入商業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程與決策的基本標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)則可以為社保基金的增值投資行為、投資決策人員以及執(zhí)行人員的投資行為的判斷和歸責(zé)提供標(biāo)準(zhǔn)。，此后隨著國(guó)家在這兩方面的大力監(jiān)管，可以說(shuō)目前這兩方面的問(wèn)題相對(duì)已經(jīng)不那么明顯了?，F(xiàn)階段又滋生出來(lái)的新問(wèn)題是騙保和冒領(lǐng)等問(wèn)題，因此社?；鸨O(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)也要隨著現(xiàn)實(shí)狀況而有所轉(zhuǎn)移。第三，社?；鸬耐顿Y監(jiān)管也面臨著新的挑戰(zhàn)。在我國(guó)，只有全國(guó)社?；鹩袊?guó)債和銀行存款之外的投資權(quán)，而省一級(jí)的社?；饡簳r(shí)還無(wú)此權(quán)限，但是隨著社保資金缺口的增大以及省級(jí)社?；鸬膶?shí)質(zhì)貶值，各級(jí)社?；鹜顿Y權(quán)限的放開是遲早的事。屆時(shí)社?；鸬耐顿Y監(jiān)管將面臨著更多的挑戰(zhàn)，除了監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管內(nèi)容的增多外，還將面臨如何判斷社?；鹜顿Y質(zhì)量與投資管理者行為的評(píng)價(jià)問(wèn)題。對(duì)此，不妨借鑒公司法上的商業(yè)判斷原則和忠實(shí)與注意義務(wù)①勞動(dòng)與社會(huì)保障部2000年6月份公布的清查結(jié)果顯示:截至2006年6月30日，全國(guó)各地共擠占、挪用保險(xiǎn)基金約56.75億元，其他違紀(jì)使用20.72億元;其中1998年4月以后新發(fā)生的擠占、挪用和違紀(jì)使用基金16.4億元。詳見(jiàn)《關(guān)于進(jìn)一步做好擠占挪用和其他違紀(jì)基金回收工作的通知》［勞社發(fā)(2001)1號(hào)］。來(lái)對(duì)社?；鸬耐顿Y質(zhì)量和投資操作者的行為進(jìn)行判斷。

［1］讓－雅克·迪貝盧，愛(ài)克扎維爾·普列多.社會(huì)保障法［M］.蔣將元，譯.北京:法律出版社，2002:16.

［2］ 黎建飛.社會(huì)保障法:第二版［M］.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006:2.

［3］胡繼曄.問(wèn)題亟待解決——對(duì)社保基金監(jiān)管立法的幾點(diǎn)思考.法制日?qǐng)?bào)［N］.2009－01－07(03).

A discussion on the difficulty and breakthrough in insurance legislation

XIA Lei

(College of Insurance，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China)

The development of Chinese social security cause is restricted by the present messy and decentralized social insurance institutions.The delay of enactment of Social Insurance Law results from many institutional defaults and there are difficulties in legislative work.It is reasonable to integrate Chinese social insurance institutions and break ideological and systematical barricades，by which we could resolve the design of Chinese social insurance law and its operation system.

social insurance;legislative difficulty;breakthrough strategy

D922.182.3

A

1009－3907(2011)01－0071－03

2010－07－06

夏蕾(1980－)，女，吉林長(zhǎng)春人，講師，博士，主要從事社會(huì)保障法研究。

責(zé)任編輯:沈宏梅