行政決策公眾參與機(jī)制比較研究

林興樂

(華東政法大學(xué),上海200063)

一、行政決策的含義及行政決策公眾參與機(jī)制

現(xiàn)代的“決策”一詞源自英文decision-making,意思是作出決定或作出選擇。美國學(xué)者亨利·艾伯斯認(rèn)為：“‘決策’有狹義和廣義之分。狹義地說,進(jìn)行決策時(shí)在幾種行為方法中作出抉擇;廣義地說,決策還包括在作出最后抉擇之前必須進(jìn)行的一切活動(dòng)?！盵1]具體而言,行政決策是指國家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),依據(jù)既定政策和法律,對(duì)面臨要解決的問題,擬定并選擇活動(dòng)方案的行為過程。

在我國,行政決策在以往通常屬于行政學(xué)的研究范疇,但從行政決策本質(zhì)上看,行政決策是行使公權(quán)力的行為。其特點(diǎn)表現(xiàn)在主體、目標(biāo)、對(duì)象以及責(zé)任承擔(dān)上。行政決策的主體是行政機(jī)關(guān),從主體而言,其具有公權(quán)力的性質(zhì);行政決策的對(duì)象是國家、社會(huì)和地方的公共事務(wù),主要基于公共利益的考量而做出的決定,具有公共的特性。此外,行政決策具有強(qiáng)制執(zhí)行的特點(diǎn),對(duì)涉及到的利益相關(guān)人有確定不移的影響力,行政決策具有權(quán)力的特性。另一方面,行政法的作用和功能主要是約束公權(quán)力的,使公權(quán)力的行使在法的軌道上前進(jìn)。因此行政決策應(yīng)當(dāng)受到行政法之約束,并且應(yīng)當(dāng)納入行政法學(xué)的研究范疇。[2]行政決策具有影響利益和產(chǎn)生、變更及消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系的作用。行政決策的實(shí)質(zhì)就是對(duì)利益的重新分配。因此,行政決策的過程應(yīng)當(dāng)受到約束,而其中完善行政決策過程中的公眾參與機(jī)制是約束行政決策侵害的可靠途徑之一。

在過去的幾十年間,公眾參與機(jī)制在行政法領(lǐng)域得到了充分發(fā)展。在發(fā)達(dá)國家,公眾參與己經(jīng)成為行政法的核心價(jià)值之一,而發(fā)展中國家也致力于此制度引介、移植。[3]一般來說,公眾參與有著兩個(gè)層面的含義：首先是表面性、功能性、制度性層面的,也就是公眾參與作為一項(xiàng)具體制度對(duì)行政決策、行政管理的作用;其次是本質(zhì)性、價(jià)值性和憲政層面的,也就是對(duì)行政權(quán)力的約束、控制及對(duì)整個(gè)憲政權(quán)力的再分配。公眾參與有著各種表現(xiàn)形式：聽證、公共評(píng)論、建議、批評(píng)、游說等都是傳統(tǒng)的公眾參與形式。在廣義上,公眾參與甚至包括教育、資訊、復(fù)審、反饋、互動(dòng)、對(duì)話等方式。公眾參與機(jī)制運(yùn)用的領(lǐng)域極為廣泛,例如立法領(lǐng)域的法律制定、法律試行和法律修改中的公眾參與;司法領(lǐng)域中的“私人檢察總長”對(duì)公共利益的維護(hù)以及法院通過對(duì)行政訴訟原告資格的擴(kuò)張而對(duì)行政程序中的公眾參與價(jià)值的捍衛(wèi);行政領(lǐng)域的聽證制度的推廣和行政立法中的公眾參與等等。

二、行政決策公眾參與機(jī)制在我國的建立與發(fā)展

行政決策中引入公眾參與機(jī)制是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物,姜明安教授認(rèn)為,中華人民共和國成立以后,中國行政法與公眾參與制民主的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：“文革”前(1949年—1966年)、“文革”中(1966年—1976年)和“文革”后(1978年—現(xiàn)在),特別是在最后一個(gè)階段,行政決策中公眾參與機(jī)制在我國得到了較快發(fā)展,真正的參與制民主在中國開始產(chǎn)生、發(fā)展,形成國家公權(quán)力運(yùn)作的一種新機(jī)制。[4]

1996年我國公布的《行政處罰法》規(guī)定了我國行政處罰聽證制度,它是引進(jìn)國外先進(jìn)法律制度和經(jīng)驗(yàn)的一次有益嘗試,在我國民主法制史上具有重要意義。而行政決策聽證源于1998年《價(jià)格法》的規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià),應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度,由政府價(jià)格主管部門主持,征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見,論證其必要性、可行性。2000年通過的《立法法》規(guī)定在行政法的起草過程中,為廣泛聽取意見可以采取聽證會(huì)的形式,將聽證的范圍擴(kuò)展到政府定價(jià)和行政立法領(lǐng)域。2004年7月1日起施行的《行政許可法》對(duì)聽證程序做出了更為詳細(xì)具體的規(guī)定。

在地方立法中,2004年5月21日重慶市人民政府第30次常務(wù)會(huì)議審議通過《重慶市行政決策聽證暫行辦法》,其中該辦法第三條規(guī)定了11項(xiàng)需要組織聽證行的政決策事項(xiàng),如擬定或者修改城市房屋拆遷、農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償安置方式和標(biāo)準(zhǔn)、可能對(duì)生態(tài)環(huán)境、城市功能造成重大影響的政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批或核準(zhǔn);重大建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、與公共安全直接有關(guān)、人民群眾普遍關(guān)注的重大行政措施、直接和廣泛涉及群眾利益的重大立法項(xiàng)目等等。

行政決策聽證制度的進(jìn)一步發(fā)展是《湖南省行政程序規(guī)定》納入了行政決策引入公眾參與機(jī)制的內(nèi)容。該規(guī)定第三章專章規(guī)定了行政決策程序,如該規(guī)定第三章第三十條,行政決策必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),實(shí)行依法決策、科學(xué)決策和民主決策。第三十五條,除依法不得公開的事項(xiàng)外,決策承辦單位應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布重大行政決策方案草案,征求公眾意見。第三十七條,重大行政決策方案草案公布后,決策承辦單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)重大行政決策對(duì)公眾影響的范圍、程度等采用座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、開放式聽取意見等方式,廣泛聽取公眾和社會(huì)各界的意見和建議。公眾參與的范圍、代表的選擇應(yīng)當(dāng)保障受影響公眾的意見能夠獲得公平的表達(dá)。這一將公眾參與機(jī)制引入行政決策程序的立法實(shí)踐為國家制定統(tǒng)一的行政決策公眾參與機(jī)制做了重要鋪墊。

而此前不久,國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》。意見指出,作出重大決策前,要廣泛聽取、充分吸收各方面意見,意見采納情況及其理由要以適當(dāng)形式反饋或者公布。完善重大決策聽證制度,擴(kuò)大聽證范圍,規(guī)范聽證程序,聽證參加人要有廣泛的代表性,聽證意見要作為決策的重要參考。意見要求,完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng),都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估,重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。要把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為決策的重要依據(jù),未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的,一律不得作出決策。這充分顯示了黨和政府對(duì)法治政府建設(shè)過程中構(gòu)建行政決策公眾參與機(jī)制的重視,也為新時(shí)期行政決策公眾參與機(jī)制在我國進(jìn)一步完善和發(fā)展提供可靠的動(dòng)力和支持。

三、行政決策公眾參與機(jī)制的域外發(fā)展及對(duì)我國的借鑒

作為一項(xiàng)重要的民主制度設(shè)計(jì),行政決策聽證制度在西方一些國家發(fā)展得比較成熟,在國家政策制定和政策選擇中被廣泛運(yùn)用,其中尤其以英國、法國、德國、日本為代表。

在英國,政府進(jìn)行行政決策時(shí)的公眾參與機(jī)制較顯著的表現(xiàn)在英國的聽證制度上,從19世紀(jì)下半期開始,英國公共機(jī)構(gòu)開始大量地行使管制職能,特別是在公共衛(wèi)生、住房、公路建設(shè)和城市規(guī)劃領(lǐng)域。這些新的管理機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)議會(huì)的制定法設(shè)立,它們的職權(quán)和行使職權(quán)的方式也由制定法規(guī)定。在制定法沒有規(guī)定這些管理機(jī)構(gòu)聽證程序的情況下,法院把普通法所要求的自然正義原則引入了案件。在具有里程碑意義的“庫伯訴旺茲沃斯工程管理局”案件中,法院確認(rèn),工程管理局強(qiáng)行拆除房屋前,沒有聽取當(dāng)事人的意見,違反了自然正義原則。[5]而自20世紀(jì)60年代開始,英國行政法上的聽證制度得到了極大的確立和發(fā)展。在“里奇訴鮑德溫案件”中,上議院以警察當(dāng)局開除一個(gè)警長前沒有聽取他本人的申辯,違背了自然正義原則,開除決定因而無效。若干年以后,丹寧法官在一個(gè)案件中總結(jié)說：“曾經(jīng)有一個(gè)時(shí)期,自然正義原則只適用于司法程序而不適用于行政程序,這種說法在里奇訴鮑德溫案件中已經(jīng)被摒棄了?！弊源俗匀徽x原則在當(dāng)代法學(xué)中轉(zhuǎn)換成為對(duì)行政行為應(yīng)當(dāng)適用的程序要求的表述。

英國行政法上的聽證較側(cè)重于對(duì)個(gè)人作出的行政決策范圍,雖然在原則上,公共機(jī)構(gòu)做出影響他人利益的決定,都應(yīng)當(dāng)聽證。這是英國法的一個(gè)重要特點(diǎn),也是普通法所取得的可以驕人的成就。但是,這個(gè)原則也存在一些例外,在具體決定什么事情應(yīng)當(dāng)聽證、誰有權(quán)要求聽證時(shí),常常需要考慮多種因素、平衡沖突的價(jià)值。例如,1990年《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃法》規(guī)定,在進(jìn)行有關(guān)調(diào)查時(shí),“任何人都沒有權(quán)利要求參加聽證”。但法院可能對(duì)議會(huì)立法進(jìn)行嚴(yán)格的解釋,認(rèn)為在議會(huì)立法排除聽證的情況下,當(dāng)事人仍有權(quán)采取非正式的或者書面的方式向行政機(jī)構(gòu)表達(dá)意見。次級(jí)立法限制或者排除聽證的,法院通常會(huì)做嚴(yán)格解釋。即使議會(huì)立法授權(quán)行政機(jī)構(gòu)在是否聽證問題上自由裁量,法院也不認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)可以一概排除聽證。在多數(shù)情形下,英國排除了行政立法和政策制定、涉及國家安全的事項(xiàng)、緊急情況以及行政機(jī)關(guān)作出的初步調(diào)查和初步?jīng)Q定進(jìn)行聽證。

在法國,政府在行政決策過程中的公眾參與機(jī)制也經(jīng)歷了長期的發(fā)展。以法國的公用征收程序?yàn)槔?法國的公用征收程序同時(shí)有行政機(jī)關(guān)和法院參加,以維持公用征收主體和私人之間利益的平衡,公用征收的行政階段解決兩個(gè)問題：一是審批公用征收的目的,二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)。在決定每個(gè)問題以前,都先要經(jīng)過一個(gè)調(diào)查程序,以決定是否批準(zhǔn)公用征收和確定可以轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)的具體位置。因此行政階段包含四個(gè)程序即事前調(diào)查、批準(zhǔn)公用目的、具體位置的調(diào)查、可以轉(zhuǎn)讓決定。[6]

其中,事前調(diào)查是公用征收程序的開始,調(diào)查的目的在于收集必要的信息,以供決定批準(zhǔn)公用目的的參考,沒有經(jīng)過事前調(diào)查而批準(zhǔn)的公用征收無效。事前調(diào)查程序的主要步驟如下：首先,征收單位向被征收不動(dòng)產(chǎn)所在地省長遞交申請(qǐng)調(diào)查書。其次,省長對(duì)申請(qǐng)書作出進(jìn)行調(diào)查的決定,進(jìn)行調(diào)查的決定中包括的主要事項(xiàng)有：1.指定一個(gè)調(diào)查專員或一個(gè)調(diào)查委員會(huì)。2.調(diào)查的對(duì)象、開始日期、調(diào)查期間。3.公眾查閱申請(qǐng)文件的時(shí)間、地點(diǎn)。4.公眾提出意見的時(shí)間、地點(diǎn)。進(jìn)行調(diào)查的決定必須公開發(fā)表,登載于報(bào)上,并張貼于調(diào)查范圍內(nèi)各市鎮(zhèn)政府的公告場所。這些舉措能夠較好的保證政府在作出征收決定時(shí)公眾的參與。此外,法國建立全國公眾辯論與聽證委員會(huì)這一專門服務(wù)于公眾參與的社會(huì)組織,其主要職責(zé)是對(duì)涉及國計(jì)民生的重大事項(xiàng)組織公眾辯論與聽證活動(dòng),這一組織大大提升了法國行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行決策時(shí)的公眾參與程度。

在德國,以《聯(lián)邦行政程序法》為核心建立起了行政決策中的公眾參與機(jī)制。德國行政程序可以特殊的行政程序和正式行政程序。正式行政程序是以聽證為特征的行政程序。它的核心要求是：行政當(dāng)局在作出裁決前,除法律規(guī)定的情形外,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行言辭辯論。除此以外,在正式程序中,行政當(dāng)局應(yīng)給予當(dāng)事人在裁決前表達(dá)意見的機(jī)會(huì),并使當(dāng)事人有機(jī)會(huì)出席對(duì)證人鑒定人的詢間及勘驗(yàn),并允許當(dāng)事人對(duì)其提出關(guān)于案件的問題。形式化的程序又包括正式行政程序、計(jì)劃確定程序、權(quán)利救濟(jì)程序等。計(jì)劃確定程序是正式行政程序在計(jì)劃確定中的運(yùn)用,仍然以聽證為核心內(nèi)容。其適用對(duì)象主要是占用公共空間的公用計(jì)劃,例如城市垃圾處理站、機(jī)場和公路建設(shè)等。計(jì)劃確定程序以特別法規(guī)定為限,以計(jì)劃擬定人向聽證機(jī)關(guān)提交計(jì)劃開始,這個(gè)程序的適用,會(huì)帶來整個(gè)計(jì)劃合法化的法律后果,即不再需要平常情況下的行政許可批準(zhǔn)、同意等行政決定。

在日本,以其地域整序行政和土地收用為例,雖然地域整序行政為改善人類生存空間和居住的環(huán)境條件,除了規(guī)制的特性以外,有時(shí)還不得不違反相對(duì)人的意志而強(qiáng)行取得土地或進(jìn)行權(quán)利轉(zhuǎn)換,行使其在行政領(lǐng)域很少有的強(qiáng)制力。正因?yàn)檫@樣,導(dǎo)致私人權(quán)利和公共利益正面沖突的情況很難避免。且地域整序行政具有很強(qiáng)的地域性,決定城市和鄉(xiāng)村地域社會(huì)未來的發(fā)展方向,因而在國家實(shí)施該行政時(shí),必須充分反映地方公共團(tuán)體及其公民的意向。所以,在日本的地域整序行政領(lǐng)域,為了調(diào)整利害關(guān)系,聽取意見,往往在行政程序法方面要求更為嚴(yán)格,例如要求組織事前聽證,由利害關(guān)系人陳述意見和異議,實(shí)行居民參加制度,設(shè)立處理紛爭的有關(guān)制度等。[7]此外,日本在其統(tǒng)一的《行政程序法》中吸收了有關(guān)人員參加行政程序的相關(guān)內(nèi)容,如日本《行政程序法》第10條規(guī)定,在考慮申請(qǐng)人以外人的利益成為法令所規(guī)定的須認(rèn)可等要件的情況下,作出該處分時(shí),必須致力于創(chuàng)設(shè)聽取這些人意見的機(jī)會(huì)。第13條專門規(guī)定了政府在作出決定時(shí)須舉行聽證和辨明機(jī)會(huì)程序的內(nèi)容,如“欲作出撤銷消許認(rèn)可等不利益處分”、“欲作出直接剝奪相對(duì)人的資格或地位的不利益處分”等情形。[8]

四、結(jié)語

如上所述,通過立法建立政府決策時(shí)公眾參與機(jī)制是當(dāng)前世界主要國家通行的做法,是民主與法治發(fā)展的趨勢。我國應(yīng)當(dāng)合理借鑒其中的經(jīng)驗(yàn),可在未來出臺(tái)的《行政程序法》中寫入相應(yīng)條款,以保證政府在做決策時(shí)公眾參與權(quán)。

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