安徽省歙縣城鄉(xiāng)一體化的實踐與思考

馬浩

（合肥工業(yè)大學(xué)，安徽合肥230009）

安徽省歙縣城鄉(xiāng)一體化的實踐與思考

馬浩

（合肥工業(yè)大學(xué)，安徽合肥230009）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加速城鄉(xiāng)一體化，不僅是廣大農(nóng)民的迫切要求，也是推動經(jīng)濟社會快速發(fā)展的重大舉措，更是落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。文章通過對安徽歙縣推進城鄉(xiāng)一體化實踐活動的研究，發(fā)現(xiàn)存在產(chǎn)業(yè)支撐體系不穩(wěn)固；農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展緩慢；財政配套不完善等一系列問題與障礙，并深入分析問題的癥結(jié)，提出相關(guān)政策建議。

城鄉(xiāng)一體化；實踐；歙縣

城鄉(xiāng)一體化是指相對發(fā)達的城市與相對落后的農(nóng)村打破相互分割的壁壘，城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會生活緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城市與鄉(xiāng)村融為一體。這是一個漸進的動態(tài)過程，其發(fā)展日標(biāo)是城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮富裕[1]。潘家華認為，“十二五”期間的一個艱巨任務(wù)，就是要在經(jīng)濟快速平穩(wěn)發(fā)展的前提下，消除日漸拉大的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差異和貧富鴻溝[2]。中國要想在“十二五”期間實現(xiàn)絕對意義上的城市反哺農(nóng)村、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展將顯得舉足輕重，中國的城鎮(zhèn)化進程也必將進入攻堅階段。通過對安徽歙縣在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實踐過程中的調(diào)查與跟蹤，發(fā)現(xiàn)歙縣有著與其他地區(qū)相一致的共性問題，針對這些問題，本文因地制宜地提出了若干政策措施，以期實現(xiàn)歙縣城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟真正的一體化發(fā)展。

一、歙縣城鄉(xiāng)一體化推進的現(xiàn)狀描述

歙縣總面積2122平方公里，人口50萬，轄28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、288個行政村、17個居委會。全縣地貌以丘陵山地為主，約占全縣國土總面積的95%，人地矛盾突出。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對于突破“小農(nóng)意識”禁錮，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、改變歙縣農(nóng)村落后面貌有著重大意義。本文認為，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化是推進全面建設(shè)小康社會進程的精要概括，包括了思想觀念的更新；政策投入走向；發(fā)展思路和增長方式的轉(zhuǎn)變；產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；體制和機制的創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進六大方面的內(nèi)容。城市和鄉(xiāng)村是一個整體，人口、資金、信息和物資等要素在城鄉(xiāng)間自由流動，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化相互滲透、相互融合、高度依存，充分發(fā)揮城市與鄉(xiāng)村各自的優(yōu)勢與作用[3]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程對與歙縣而言就是推進工業(yè)強縣、農(nóng)業(yè)興縣戰(zhàn)略的過程，就是不斷積累、不斷發(fā)展，建設(shè)文明、富裕、綠色、和諧歙縣的過程。

近年來，歙縣緊緊圍繞建設(shè)“現(xiàn)代經(jīng)濟強縣”目標(biāo)，堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，在構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、空間、生態(tài)一體化發(fā)展方面邁出了堅實的步伐。

（一）拉開城鄉(xiāng)發(fā)展框架，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升

在城鄉(xiāng)一體化過程中，歙縣強化規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展的指導(dǎo)作用，積極做好了城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制工作，將基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源等向農(nóng)村延伸，使農(nóng)民生活迅速與城市接軌。堅持城鎮(zhèn)帶動戰(zhàn)略不動搖，連續(xù)5年實施城建“八大工程”，初步形成了以縣城為中心、以小城鎮(zhèn)為依托的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。先后完成二水廠、垃圾填埋場、污水處理廠等一批重大基礎(chǔ)設(shè)施，建成黃賓虹公園、張曙音樂廣場等11個名人主題公園，城區(qū)公共綠地面積達204.8萬平方米，城市面貌煥然一新。加大農(nóng)村公路建設(shè)投入力度，累計完成“村村通”公路建設(shè)956.5公里，已開通農(nóng)村客運班線60條，基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)的道路交通網(wǎng)絡(luò)。結(jié)合庫區(qū)移民、地質(zhì)災(zāi)害治理和小城鎮(zhèn)建設(shè)，積極探索生態(tài)移民搬遷，出臺《關(guān)于加快生態(tài)移民和地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)搬遷治理辦法》，力求取得下山脫貧、生態(tài)保護、中心村培育、推進城鎮(zhèn)化和企業(yè)用工問題等一舉多得的效果。全縣城鎮(zhèn)化率由2005年的29.5%提高到2009年的36.1%。

（二）加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，縣域經(jīng)濟實力不斷增強

歙縣充分發(fā)揮“二區(qū)四園”和特色基地作用，狠抓招商引資，加快推進新型工業(yè)化、特色城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。堅持舉全縣之力建設(shè)縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)不動搖，加快“二區(qū)四園”建設(shè)，工業(yè)集聚效應(yīng)日益明顯，以機械電子、農(nóng)副產(chǎn)品深加工、精細化工為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)集群初步形成。1—10月份，全縣144戶規(guī)上工業(yè)企業(yè)累計完成工業(yè)總產(chǎn)值、增加值分別為68.2億元和18.1億元，分別增長47.6%和27.2%。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快特色農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，涌現(xiàn)出三潭枇杷、三坑核桃、宋村葡萄等一批特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，重點培育和扶持汪滿田茶業(yè)公司、連大養(yǎng)殖公司等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，現(xiàn)有省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)6家，市級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)17家，農(nóng)民專業(yè)合作組織170家、帶動農(nóng)戶3.5萬戶。不斷壯大旅游等第三產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展生態(tài)旅游、文化體驗游等新興旅游業(yè)態(tài)，推進鄉(xiāng)村旅游景點的開發(fā)。目前，全縣有4處國家級4A級景區(qū)、2處全國工農(nóng)業(yè)旅游示范點、3家安徽省最佳旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)、35家省、市級星級農(nóng)家樂、2家星級特色旅游購物場所，已初步構(gòu)成吃、住、行、游、購、娛等較為完善的產(chǎn)業(yè)體系。

（三）關(guān)注民生和社會事業(yè)，人民滿意度進一步提高

以促進就業(yè)和再就業(yè)為工作重點，以健全社會保障體系為主要目標(biāo)，以建立健全維權(quán)機制為主要抓手，深入落實公共就業(yè)服務(wù)機制，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系逐步完善。全面實施義務(wù)教育和素質(zhì)教育，促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，榮獲首批“安徽省教育強縣”稱號。建立健全計劃生育家庭獎勵扶助和特殊輔助制度，加強流動人口管理，低生育水平保持穩(wěn)定。加快建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站工程，12所鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建成投入使用。城鄉(xiāng)公共體育設(shè)施基本完善，新建城區(qū)群眾性活動場所6萬平方米，建成全民健身示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個、農(nóng)民體育健身工程79個。綜合整治煙塵、噪音、生活垃圾、渣土等污染問題，全縣人居環(huán)境有明顯改善，被授予“全國園林縣城”和安徽省人居環(huán)境獎城市稱號。

二、歙縣城鄉(xiāng)一體化進程中的問題與障礙

目前，隨著歙縣工業(yè)化的深入發(fā)展，推動了農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；新產(chǎn)業(yè)的成長，推動了農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市相互融合；社會管理創(chuàng)新和戶籍制度改革，消除了城鄉(xiāng)一體化的體制障礙，促進了城鄉(xiāng)人口合理流動等，為形成城鄉(xiāng)一體化新格局創(chuàng)造了條件。然而，受長期以來城鄉(xiāng)分割傳統(tǒng)體制等因素的影響，工農(nóng)差別、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別擴大的趨勢仍未得到根本扭轉(zhuǎn)，表現(xiàn)出一些共性問題與障礙。

（一）產(chǎn)業(yè)支撐體系不穩(wěn)固

一方面，歙縣工業(yè)化程度比較低，特別是工業(yè)的空間集聚度比較低，布局過于分散，客觀上難以帶動人口的集聚，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的帶動作用也非常弱。另一方面，農(nóng)業(yè)自身結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)產(chǎn)品品種多，但規(guī)模不大，品牌效應(yīng)不明顯。

（二）條塊分割，整體協(xié)調(diào)不足

城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)包含著城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，并且需要有機組合協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。就目前歙縣的發(fā)展態(tài)勢看，由于條塊分割現(xiàn)象仍然存在，而總體宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)相對不足，行業(yè)之間、部門之間發(fā)展不平衡。表現(xiàn)在農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)文教衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不均衡等方面。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的配套政策不健全

長期以來，我國城鄉(xiāng)分割的政策體制極大地強化了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)政策的差異，目前在歙縣的突出表現(xiàn)是社保、就業(yè)、土地政策的不同，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)被相對分割成兩個不同的經(jīng)濟體系，極大地制約了城鄉(xiāng)一體化進程的加快。

（四）金融支撐體系不完善

推進城鄉(xiāng)一體化是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要持續(xù)的資金投入，靠政府財力不可能提供巨額資金。目前最困難的問題是金融對“三農(nóng)”的支持與服務(wù)仍顯不足，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展缺乏強有力的金融支撐體系。

三、推進歙縣城鄉(xiāng)一體化的政策措施

加快歙縣城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，著力點應(yīng)放在以下幾個方面：

（一）進行城鄉(xiāng)一體的總體規(guī)劃布局

系統(tǒng)地、全局地、前瞻地、民主地進行城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展的總體規(guī)劃設(shè)計是推進歙縣城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的第一要務(wù)。深入研究和統(tǒng)籌規(guī)劃全縣各個區(qū)域的社會經(jīng)濟功能定位，明確各自的中長期社會經(jīng)濟職能和拓展方向，在完成土地規(guī)劃修編、縣城總體規(guī)劃修編的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)建設(shè)、村莊建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，目的是異化、完善區(qū)域性功能開發(fā)，形成多層次的社會經(jīng)濟功能結(jié)構(gòu)體系。另外，以總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，要進一步研究和規(guī)劃各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，從而引致人口、資金等生產(chǎn)要素的合理性流動，最終有序地組織和推動城鄉(xiāng)一體化有機協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的有序分工和互補

城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平等協(xié)作與合理分工是推進歙縣城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的核心要務(wù)。在全面統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，適時調(diào)整城市、縣域與鄉(xiāng)村之間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的角色轉(zhuǎn)換和相互關(guān)系，合理規(guī)劃，積極引導(dǎo)，宏觀調(diào)控城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的功能定位、行業(yè)選擇和拓展導(dǎo)向，形成分工協(xié)作、有序競爭的局面，從而避免重復(fù)建設(shè)和區(qū)域內(nèi)耗，最終使歙縣城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成合理分工、優(yōu)勢互補、發(fā)展有序的區(qū)域有機整體。這種發(fā)展的有序性既要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展層次上的有機銜接，也要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)各區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合理組合和區(qū)域分工。[5]

（三）發(fā)揮以縣鎮(zhèn)為中心的輻射帶動作用

以縣城為主，縣城重點城鎮(zhèn)為輔的輻射中心是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展的重要節(jié)點和戰(zhàn)略中心點，沒有這些中心的迅速成長，既難以承接城市部分社會經(jīng)濟職能、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，也難以吸引鄉(xiāng)村剩余人口走出農(nóng)業(yè)，進入工業(yè)與服務(wù)業(yè)的建設(shè)領(lǐng)域，從而帶動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟在整體上躍上新臺階。因此，要優(yōu)先扶持縣鎮(zhèn)的發(fā)展成長，盡快形成帶動輻射中心級，使其具備承擔(dān)城市部分社會經(jīng)濟職能，帶動鄉(xiāng)村整體發(fā)展的實際功能，以利于全市各區(qū)域在職能、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、人口的整體優(yōu)化有機發(fā)展格局，減少盲目擴張建設(shè)和無序的惡意競爭。

（四）推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

加快建立以城帶鄉(xiāng)的投入機制，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，把支持和保護農(nóng)業(yè)作為公共財政的重點，逐步形成財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。按照公共服務(wù)均等化原則，推進公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、社會事業(yè)向農(nóng)村延伸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。努力在擴大社會保障覆蓋面、解決配套資金上做文章，建立多層次的養(yǎng)老保險體系、醫(yī)療保險體系、失業(yè)保險體系、社會救助體系、完善城鄉(xiāng)勞動就業(yè)管理、服務(wù)體系，整合教育資源，讓城市和農(nóng)村的學(xué)生享受到同等的優(yōu)質(zhì)教育，進一步縮小城鄉(xiāng)差距，減少城鄉(xiāng)差別。全方位開發(fā)就業(yè)崗位，鼓勵支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，同時通過強化農(nóng)村教育、職業(yè)技能培訓(xùn)等途徑，促進農(nóng)村居民思維方式、思想意識、生活習(xí)慣、行為方式的改變。完善農(nóng)村公共文化設(shè)施，營造豐富多彩的農(nóng)村文化生活。

（五）多層面完善經(jīng)濟行政體制改革

在推進城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)過程中，需要歙縣縣政府有所作為，積極與市政府和鎮(zhèn)政府配合，共同為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)居民平等發(fā)展、城鄉(xiāng)設(shè)施齊頭并進推波助瀾。在不斷深化各層面經(jīng)濟體制改革的基礎(chǔ)上，就歙縣目前政策的缺失情況，應(yīng)當(dāng)一改革農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，形成“行業(yè)協(xié)會+龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+專業(yè)農(nóng)戶”的貿(mào)工農(nóng)一體化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營新體制；二提高土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，使“失地農(nóng)民”能夠獲得到第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)及城鎮(zhèn)居住的必要資本；三改革勞動就業(yè)與社會保障制度，讓農(nóng)民也能到城里工作，享受與城里人一樣的社會保障；四改革農(nóng)村金融體制，讓農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)也能夠帶到款。

（六）多渠道提高農(nóng)村發(fā)展的質(zhì)量

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展中，不僅需要城鄉(xiāng)之間在資源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會經(jīng)濟功能、產(chǎn)業(yè)和人口布局上逐步實現(xiàn)優(yōu)勢互補、有機組合和一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，而且需要在發(fā)展水平和質(zhì)量上逐步縮小城鄉(xiāng)差距，從而能在更高層次上推動城鄉(xiāng)發(fā)展的全面接軌和分工合作。為此，在未來的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展中必須多途徑地提高農(nóng)村發(fā)展質(zhì)量。主要途徑有：第一，加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)力度，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提速增效。繼續(xù)按照“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的模式，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，加工企業(yè)為龍頭，機制創(chuàng)新為重點，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。第二，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極引導(dǎo)社會能人，牽頭聯(lián)合農(nóng)民組建“一村一品”特色產(chǎn)業(yè)的合作組織，打造一批品牌式合作社，提高農(nóng)民的組織化程度。第三，大力發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，充分發(fā)掘旅游文化資源，以靠發(fā)展旅游業(yè)帶動相關(guān)第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會，促進帶動居民提高經(jīng)濟收入。第四，充分發(fā)揮歙縣境內(nèi)山區(qū)比較優(yōu)勢，優(yōu)化區(qū)域布局，重點抓好茶葉、貢菊、果品等特色產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)園建設(shè)，滿足企業(yè)對優(yōu)質(zhì)原料和市場對優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的需求。第五，為保證歙縣農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府一方面要加大科技投入，幫助解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的難題，另一方面，要通過培訓(xùn)等多種創(chuàng)新方式提升農(nóng)村從業(yè)人員的基本素質(zhì)和能力。

［1］黃健輝，劉金山.佛山市城鄉(xiāng)一體化進展分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2009，（10）：100-103.

［2］三年打造100個試點，社科院推動城鄉(xiāng)一體化研究[EB/OL].經(jīng)濟觀察網(wǎng)，2010-12-28.

［3］洪銀興，陳雯.城市化和城鄉(xiāng)一體化[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2003，（4）.

［4］王碧峰.城鄉(xiāng)一體化問題討論綜述[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2004，（1）：75-79.

［5］吳永興.上海市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略探討[J].經(jīng)濟地理，1997，（3）：26-31.

Practice and Thinking of Urban and Rural Integration in Shexian of Anhui Province

Ma Hao
（Hefei University of Technology，Hefei Anhui 230009，China）

Developing the urban and rural area simultaneously and accelerating their integration is not only the vast number of peasants’urgent need,but also initiatives promoting the rapid development of economy and society,moreover it is concrete manifestation of implementing the concept of scientific development.Based on the research of Shexian county’s integrative development practice.The paper found a series of problems,such as poor foundation of industry;sluggish development of social undertakings;the absence of fiscal supporting policy.Furthermore the reasons behind were analyzed and countering measures were presented.

urban-rural integration；practice；Shexian county

F127

A

1672-0547（2011）01-0014-02

2010-12-27

馬浩（1975-），男，安徽懷遠人，合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院行政管理與電子政務(wù)專業(yè)碩士研究生。