從法律角度分析目前農(nóng)村宅基地管理中的問(wèn)題

張景華

（廊坊師范學(xué)院，河北 廊坊 065000）

從法律角度分析目前農(nóng)村宅基地管理中的問(wèn)題

張景華

（廊坊師范學(xué)院，河北 廊坊 065000）

目前我國(guó)的農(nóng)村宅基地管理十分混亂，存在很多問(wèn)題，如果這些問(wèn)題得不到及時(shí)有效的解決，會(huì)引發(fā)糾紛，甚至加劇各種矛盾，帶來(lái)農(nóng)村社會(huì)的不和諧，所以，從法律層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)通過(guò)各種渠道針對(duì)性地解決，進(jìn)而促進(jìn)集約用地，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

宅基地；問(wèn)題；管理；法律

宅基地是指農(nóng)民通過(guò)向所在的集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核，獲得縣（市）批準(zhǔn)后，建了房屋、建過(guò)房屋或者決定用于建造房屋的農(nóng)村土地。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律和規(guī)章的規(guī)定，宅基地的所有權(quán)屬于集體所有，農(nóng)民作為使用人僅享有法定的使用權(quán)，對(duì)于宅基地及其上的房屋建筑（因房依附于地）是無(wú)權(quán)出售、轉(zhuǎn)讓和抵押的。而實(shí)際上，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，近年來(lái)在農(nóng)村出現(xiàn)了很多宅基地方面的不合法現(xiàn)象，由此也引發(fā)了很多糾紛，所以，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的規(guī)范管理至關(guān)重要。為了加強(qiáng)宅基地管理，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)集約用地，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，2010年3月2日，國(guó)土資源部發(fā)出了《進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，要求進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。該通知發(fā)布近一年來(lái)，這方面雖有一些改進(jìn)，但仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。

一、從個(gè)案看我國(guó)農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題

案例1.在河北省石家莊市，一戶農(nóng)民向村委會(huì)申請(qǐng)宅基地時(shí)與村支書(shū)達(dá)成共識(shí)，村支書(shū)答應(yīng)批給他之前已經(jīng)看好的一塊空地，但過(guò)后因村支書(shū)的親戚也想要那塊地，村支書(shū)優(yōu)先批給了親戚。后該農(nóng)民又看上了一塊耕地，村支書(shū)批給該農(nóng)民，并沒(méi)有按有關(guān)規(guī)定另外開(kāi)墾一塊等同的耕地進(jìn)行驗(yàn)收，也沒(méi)有向有關(guān)部門繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，而只是讓申請(qǐng)人給付耕地使用人一些錢做了補(bǔ)償。據(jù)悉，這種情況在該地并不少見(jiàn)，幾乎都是村支書(shū)一人做主，鄉(xiāng)里乃至縣里都是“事后程序”，在審批時(shí)一般不起多大作用。

案例2.在河北省廊坊市某村，一位老人和兒子分家后由于兒子極度不孝順，老人無(wú)奈起訴兒子，法院判令兒子給付贍養(yǎng)費(fèi)，兒子以沒(méi)錢為由拒絕，法院無(wú)法執(zhí)行。后律師為老人做法律援助時(shí)發(fā)現(xiàn)，老人當(dāng)初分給兒子的房子僅有“分單”，并未在縣級(jí)政府主管部門進(jìn)行變更登記，所以登記處仍是老人的名字，于是以要回房子為要挾，贍養(yǎng)費(fèi)得以執(zhí)行。在天津發(fā)生了一個(gè)類似案件，某村民與父母分家后，夫妻二人出資對(duì)父母分給的房子進(jìn)行了翻蓋，后該村民死亡，其妻再嫁，在出售房子時(shí)同樣存在登記處仍是父母的名字的問(wèn)題，導(dǎo)致不要說(shuō)出售，該村民的妻子連房子的合法繼承權(quán)都未被確認(rèn)。這種對(duì)房屋乃至宅基地的登記不重視的情況非常多見(jiàn)，甚至有的實(shí)際使用人年近六十歲了，但宅基地登記的還是其早已過(guò)世三四十年的父親的名字。

案例3.在江蘇省某縣，一村民在城里的姐姐借該村民的名義在村里申請(qǐng)了一塊宅基地后，自己花錢蓋了四百平米的房子。因擔(dān)心以后糾紛，通過(guò)咨詢專業(yè)人士，由該村民寫(xiě)了一份“贈(zèng)予協(xié)議”，將房子“贈(zèng)予”其姐姐，并由全家簽字，然后到當(dāng)?shù)毓C部門辦理了公證，得到了房子所有權(quán)同時(shí)也得到了宅基地的使用權(quán)。

上述案例只是凸顯了我國(guó)目前農(nóng)村宅基地管理中的一些主要問(wèn)題，實(shí)際存在的問(wèn)題遠(yuǎn)不止于此，而造成問(wèn)題存在的原因也多種多樣，極其復(fù)雜。

1.宅基地審批管理混亂

案例1中集中體現(xiàn)了這一問(wèn)題，無(wú)論是國(guó)土資源部的部門規(guī)章，還是各省級(jí)政府的政府規(guī)章，都明確規(guī)定了，農(nóng)村村民需要使用宅基地的，應(yīng)當(dāng)向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，由村民委員會(huì)公布并提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論，經(jīng)討論同意并公布后，逐級(jí)報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機(jī)構(gòu)、縣（市）土地行政主管部門審核和縣（市）政府審批。但實(shí)際情況是，當(dāng)村民申請(qǐng)時(shí)，確實(shí)是向村委會(huì)提出，而之后的村民或村民代表討論、公布，逐級(jí)上報(bào)等等，幾乎都流于形式，成為了村委會(huì)批準(zhǔn)之后的“備案”程序，可有可無(wú)。而村委會(huì)又是由村支書(shū)“全權(quán)代表”的，所以，宅基地的審批幾乎成了村支書(shū)的“一言堂”，只要村支書(shū)答應(yīng)，就算十分確定了，隨意性很大。之所以造成這種情況的普遍存在，除了村支書(shū)和村民的綜合素質(zhì)低、思想意識(shí)等主觀因素外，更重要的是，我們的宅基地管理薄弱，有的地方甚至放任不管，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”。

2.宅基地登記制度沒(méi)有很好落實(shí)

案例2揭示了這一問(wèn)題，具體原因很多，大多是由于村民普遍沒(méi)有法律意識(shí)，也有村民怕繳稅而故意不去變更登記的情況，而我們的主管部門也沒(méi)有做好監(jiān)管工作，更沒(méi)有進(jìn)行必要的宣傳。

3.宅基地隱性流轉(zhuǎn)活躍

案例3只是宅基地流轉(zhuǎn)大海中的一朵小浪花，雖然我國(guó)有關(guān)規(guī)定是限制宅基地流轉(zhuǎn)的，但實(shí)際上不但存在大量的隱性流轉(zhuǎn)，而且由于農(nóng)民升學(xué)、外出務(wù)工經(jīng)商等定居城鎮(zhèn)，導(dǎo)致宅基地大量空置，出現(xiàn)了所謂的“空心村”。想退還政府有關(guān)部門，既無(wú)法律依據(jù)，更無(wú)保障機(jī)制，甚至對(duì)村民退還宅基地之事無(wú)人問(wèn)津，尤其是涉及到所繳費(fèi)退還時(shí)，更是難上加難，遂只好私自出售，但因私自出售是國(guó)家限制的，事后發(fā)生糾紛的情況比比皆是。

4.“一戶多宅”現(xiàn)象普遍

“一戶多宅”指一戶村民擁有兩處以上的宅基地，這造成了土地資源的大量浪費(fèi)。究其原因，除了隱性流轉(zhuǎn)的存在以外，還有審批上和監(jiān)管上的諸多漏洞，比如“搬遷戶”搬遷后應(yīng)退回舊宅基地，但因無(wú)人督促，很多搬遷戶搬遷后仍占有舊宅基地，再加上規(guī)章所規(guī)定的“一戶”概念沒(méi)有準(zhǔn)確的界定，很多農(nóng)民通過(guò)分戶多占宅基地，也是造成該現(xiàn)象的一個(gè)不可忽視的原因。

5.非該村村民擁有宅基地的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在

這一現(xiàn)象長(zhǎng)期以來(lái)一直存在，按照各地規(guī)章的規(guī)定，申請(qǐng)宅基地的條件一般界定為：本村村民；年滿十八周歲等等。學(xué)生在高中就讀期間一般均可滿十八周歲，或雖未滿十八周歲，父母通過(guò)人情關(guān)系也可為他申請(qǐng)宅基地，之后該學(xué)生升學(xué)遷戶，這時(shí)從戶籍上說(shuō)已不是該村村民，但仍擁有該宅基地的使用權(quán)。筆者在農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)極端個(gè)案，一家有六個(gè)兒子，申請(qǐng)了六塊宅基地，加上父母之前的房屋所占，共七塊宅基地，而五個(gè)兒子考上大學(xué)遷走了戶口，甚至畢業(yè)工作在外安家，但七塊宅基地依然歸他們家擁有。就那五個(gè)人而言，在其他地方有一處房屋，在村里又有一塊宅基地，在土地資源嚴(yán)重缺乏的我國(guó)來(lái)說(shuō)，是多大的浪費(fèi)！

除了以上所列，其實(shí)還存在很多其他問(wèn)題，比如國(guó)土資源部的《閑置土地處理辦法》以及各地有關(guān)規(guī)章中都規(guī)定，宅基地“連續(xù)2年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無(wú)償收回土地使用者的土地使用權(quán)”，但由于包括以上所述在內(nèi)的種種原因，農(nóng)村宅基地連續(xù)2年乃至更長(zhǎng)時(shí)間未使用的情況比比皆是，卻幾乎沒(méi)有一例無(wú)償收回的；又比如，各地政府規(guī)章都根據(jù)自己地方的情況明確規(guī)定了宅基地的面積，但實(shí)際上，各地村委會(huì)，包括鄉(xiāng)政府，甚至縣政府，在實(shí)際審批時(shí)卻有一個(gè)不成文的規(guī)定：只要交一筆所謂的“罰款”，即可多批允許面積的二分之一。

二、法律層面的建議

1.嚴(yán)格規(guī)范宅基地審批程序，加強(qiáng)審批管理

不可否認(rèn)，目前的審批制度立法上還是比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，甚至還可以說(shuō)比較繁瑣，需經(jīng)過(guò)三級(jí)逐級(jí)審核，似乎應(yīng)該建立更加簡(jiǎn)便易行的審批程序，但實(shí)際情況正像之前分析的，這些規(guī)定很多都沒(méi)有落到實(shí)處，比如中央部門規(guī)章和各地政府規(guī)章基本上都規(guī)定了類似于聽(tīng)證的公布制度，但都流于形式，根本沒(méi)有起到任何預(yù)期作用。所以目前的當(dāng)務(wù)之急不是需要立法改變多少，而是執(zhí)法環(huán)節(jié)的加強(qiáng)，不是“無(wú)法可依”，而是“有法不依”，還是需要加強(qiáng)政府的監(jiān)管職權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)公開(kāi)制度的落實(shí)，接受群眾監(jiān)督。有些地方極力推行所謂的“四公開(kāi)、三到場(chǎng)、一監(jiān)督”制度，即建房用地指標(biāo)公開(kāi)，建房用地審批程序公開(kāi)，建房用地條件及申請(qǐng)名單公開(kāi)，建房用地審批結(jié)果公開(kāi)；選址到場(chǎng)，放線到場(chǎng)，砌基到場(chǎng)；接受群眾監(jiān)督。該規(guī)定具體可行，能夠減少甚至杜絕審批的人治隨意性，值得全國(guó)各地借鑒。

2.嚴(yán)格規(guī)范宅基地登記監(jiān)管制度

首先應(yīng)在各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)進(jìn)行一次大的清查，之后根據(jù)清查的基本情況，統(tǒng)一劃定界限，結(jié)合實(shí)際情況分別處理；然后根據(jù)土地、房屋兩者的不同性質(zhì)，規(guī)范土地管理部門和房產(chǎn)管理部門辦理土地、房產(chǎn)登記的程序，實(shí)行宅基地審批與發(fā)證登記合一制度，土地登記審查之后，進(jìn)行房產(chǎn)登記；還應(yīng)確定宅基地登記生效制度。現(xiàn)行的宅基地登記是一種登記對(duì)抗原則，即不登記權(quán)利仍然有效，但登記了可以對(duì)抗第三人。物權(quán)法在建設(shè)用地使用權(quán)登記中首次規(guī)定了登記生效原則，而對(duì)宅基地管理則沒(méi)有規(guī)定登記是對(duì)抗還是生效。為便于宅基地管理，應(yīng)當(dāng)按照物權(quán)法關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則的規(guī)定，確立宅基地登記生效制度，規(guī)定不登記的法律后果。這樣就可以避免很多糾紛的發(fā)生，能夠切實(shí)保障村民的合法權(quán)益。

3.建立規(guī)范、有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度

無(wú)論是《憲法》還是《物權(quán)法》，都并沒(méi)有禁止土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，而是要求依據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。而且隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)已初步形成了土地市場(chǎng)體系的框架，但農(nóng)村宅基地市場(chǎng)依然是一片空白。而我們看到，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)既然大量存在，勢(shì)必有其客觀必然性，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，單靠傳統(tǒng)的“堵”去限制甚至禁止宅基地的交易活動(dòng)已不太現(xiàn)實(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行正確合理的疏導(dǎo)，才能解決目前的很多問(wèn)題，并避免很多不必要的糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活秩序。比如，按照目前的情況，當(dāng)宅基地及其上的房屋買賣發(fā)生糾紛時(shí)，一旦求諸司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)，買賣行為因無(wú)法律依據(jù)都會(huì)被認(rèn)定無(wú)效，通常是賣方即原宅基地使用人受到保護(hù)，而另一方受到損失。這是極不公平的，不僅影響了社會(huì)和諧，甚至為某些人借此進(jìn)行欺詐作了后盾。而放開(kāi)市場(chǎng)，允許符合條件的流轉(zhuǎn)就會(huì)避免此類問(wèn)題。

4.嚴(yán)格執(zhí)法，加大土地執(zhí)法力度

無(wú)論是審批管理、登記管理還是流轉(zhuǎn)管理，首先都需要政府主管部門嚴(yán)格執(zhí)法才能真正落實(shí)，對(duì)此，一定要加強(qiáng)土地執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高土地執(zhí)法人員的素質(zhì)，進(jìn)而提高執(zhí)法水平，加大執(zhí)法力度；還要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)執(zhí)法必嚴(yán)，對(duì)違法現(xiàn)象嚴(yán)格依法查處，杜絕“以罰代法”的發(fā)生，建立各種監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用；執(zhí)法人員不應(yīng)被動(dòng)執(zhí)法，而應(yīng)主動(dòng)執(zhí)法，加強(qiáng)宅基地的日常監(jiān)管，才能對(duì)各類土地違法行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止和及時(shí)糾正。

5.加強(qiáng)宅基地法律、法規(guī)體系的建設(shè)和完善

我國(guó)目前沒(méi)有全國(guó)生效的有關(guān)宅基地管理的法律、行政法規(guī)，僅有國(guó)土資源部的部門規(guī)章，該部門規(guī)章雖然是要求其下級(jí)國(guó)土資源部門制定相應(yīng)的辦法，但由于地方國(guó)土資源部門沒(méi)有立法權(quán)，所以每次需要落實(shí)國(guó)土資源部的規(guī)章，幾乎都是各省級(jí)政府制定地方政府規(guī)章，實(shí)際上等于由地方政府規(guī)章“服從”部門規(guī)章，這是與我國(guó)《立法法》相違背的?！读⒎ǚā返?2條明確規(guī)定，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。在農(nóng)村宅基地管理方面有很多地方性立法，但中央層級(jí)卻處于“無(wú)法可依”的地步，這是立法方面的不和諧，也導(dǎo)致了執(zhí)法方面的種種問(wèn)題。所以，如果要很好地解決目前存在的問(wèn)題，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，尤其是以中央層級(jí)的法律法規(guī)來(lái)明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)以及宅基地登記等問(wèn)題，真正做到“有法可依”。

總之，我國(guó)目前農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題已經(jīng)到了必須從法律角度面對(duì)的程度，重要的是，首先從中央和地方協(xié)調(diào)立法，真正做到有法可依，但更重要的是管理層面的加強(qiáng)，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。否則，正如通常所說(shuō)，徒法不足以自行，當(dāng)法成為了一紙空文的時(shí)候，我們就只能自食苦果、接受社會(huì)的懲罰了。

［1］沐蘭瓊.農(nóng)村宅基地使用權(quán)之法律研究［J］.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào) 2006，（1）.

［2］李滿枝.物權(quán)法下宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓［J］.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào) 2006，（1）.

［3］楊明剛.允許農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)利大于弊［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2005-07.

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A

1673-0046（2011）01-0185-02

本文是2010年河北省廊坊市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究課題《廊坊市新農(nóng)村建設(shè)中宅基地問(wèn)題研究》的最終成果。課題編號(hào)：2010003