化解“執(zhí)行難”新議
——以執(zhí)行權(quán)配置的“警察化”為中心

李玉強，楊 歌

(1.北京市大成律師事務(wù)所 南京分所，江蘇 南京 210024; 2.江蘇法德永衡律師事務(wù)所，江蘇 南京 210009)

化解“執(zhí)行難”新議
——以執(zhí)行權(quán)配置的“警察化”為中心

李玉強1，楊 歌2

(1.北京市大成律師事務(wù)所 南京分所，江蘇 南京 210024; 2.江蘇法德永衡律師事務(wù)所，江蘇 南京 210009)

“執(zhí)行難”的根本癥結(jié)在于執(zhí)行權(quán)“警察化”配置的缺失，與執(zhí)行權(quán)的屬性與機構(gòu)的配置無必然的聯(lián)系?，F(xiàn)有的研究囿于“權(quán)屬與機構(gòu)”等宏觀層面的研究，研究繁榮的背后有重復(fù)耕作之嫌，沒有抓住化解“執(zhí)行難”的現(xiàn)實需求?！捌＼洝钡膱?zhí)行實施權(quán)無法滿足強制執(zhí)行所需迅速有效執(zhí)行的要求，賦予執(zhí)行人員相應(yīng)的強制權(quán)，實現(xiàn)執(zhí)行實施權(quán)的“警察化”是化解執(zhí)行難的根本途徑。

執(zhí)行難;執(zhí)行權(quán);警察化;偵查權(quán)

一、“執(zhí)行難”的理性反思:超越無謂的權(quán)屬與機構(gòu)配置之爭

隨著“執(zhí)行難”問題的日益嚴(yán)峻化，傳統(tǒng)的“重審判，輕執(zhí)行”觀念遭受猛烈抨擊，話語直指司法機關(guān)，司法機關(guān)承受著巨大的輿論壓力、社會壓力和政治壓力。為緩解壓力，我國司法機關(guān)開展了“執(zhí)行風(fēng)暴”、“假日行動”、“零點行動”等超程序的執(zhí)行活動，試圖化解“執(zhí)行難”。實踐證明，這種運動式的執(zhí)行活動雖然短時間內(nèi)可以提高執(zhí)結(jié)率，但是沒有程序保障的執(zhí)法活動其公正性值得懷疑，社會效果并不理想。被民眾戲稱為“法律白條”、“空白判決”的法律判決書嚴(yán)重損害了法院的權(quán)威性與公正性，于是理論界與實務(wù)界紛紛投入到化解執(zhí)行困境討論的大浪潮中。從紛繁復(fù)雜的討論中我們發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)者形成了一種固定思維:認為對民事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的認識，直接影響到民事執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置和執(zhí)行程序的制度設(shè)計。似乎民事執(zhí)行權(quán)的權(quán)屬和機構(gòu)配置之爭是化解“執(zhí)行難”不可逾越的“比利牛斯山”。有人認為民事執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)下的獨立于審判權(quán)的一項法院強制權(quán)，主張設(shè)立執(zhí)行局;［1］有人認為執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)，主要引入執(zhí)行法官制度;［2］530-534有人主張成立執(zhí)行法院;［3］有人認為司法判決是司法行為，執(zhí)行判決是一種行政行為，主張由行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行;［4］264有人認為執(zhí)行權(quán)本質(zhì)上屬于行政權(quán)，主張建立隸屬于國務(wù)院的獨立執(zhí)行機構(gòu);［5］有人認為執(zhí)行權(quán)是綜合性權(quán)力，部分屬于司法權(quán)，部分屬于行政權(quán)，主張無需在法院之外獨立設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)，嚴(yán)格區(qū)分法官與執(zhí)行員的職權(quán)即可。［6］盡管對執(zhí)行權(quán)的屬性及歸屬配置有不同的意見，但是理論界與實務(wù)界對執(zhí)行權(quán)并不是單純的司法權(quán)已經(jīng)達成了共識。最高人民法院將執(zhí)行庭改為執(zhí)行局，凸顯執(zhí)行的特殊性即印證了上述看法。關(guān)于執(zhí)行權(quán)權(quán)屬的討論顯然是受“三權(quán)分立”的影響，即用三權(quán)思維來解析執(zhí)行權(quán)，認為如果執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)或特殊司法權(quán)即應(yīng)設(shè)立在法院內(nèi)部;如果認為執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)就應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行權(quán)從法院內(nèi)部分離出來以保持司法的純潔性與公正性。但是這樣的討論顯然忽略了一點，即“三權(quán)分立”是從三權(quán)的制衡角度來理解三權(quán)。誠如聯(lián)邦黨人所言:“司法部門既無軍權(quán)、又無財權(quán)，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動。故可正確斷言:司法部門既不強制、又無意志，而只有判斷;而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量?！笨梢?，執(zhí)行權(quán)不應(yīng)該在這個層次上考慮權(quán)屬問題。退一步講，即使從司法權(quán)與行政權(quán)的角度來理解執(zhí)行權(quán)，進行配置執(zhí)行機關(guān)，這樣的設(shè)計思路也不無問題。通過比較法的考察，域外民事執(zhí)行權(quán)配置模式主要有四種:一是法院內(nèi)配置模式，具體又分為兩種類型:(1)法官執(zhí)行型。在這種體制下，執(zhí)行事務(wù)由執(zhí)行法官負責(zé)，執(zhí)行員沒有獨立執(zhí)行地位，僅根據(jù)執(zhí)行法官的指令行事。意大利、西班牙、秘魯、奧地利及我國臺灣地區(qū)等均屬這種類型。(2)法院執(zhí)行官執(zhí)行型。澳大利亞聯(lián)邦是其代表。二是行政機關(guān)內(nèi)配置模式，具體又分為以下類型:(1)司法行政官執(zhí)行型。俄羅斯和美國、英國、加拿大等普通法國家即屬于此類型。(2)專門行政機關(guān)執(zhí)行型。此類型的代表為瑞典和瑞士。三是專門執(zhí)行法院配置模式，如冰島。四是混合配置模式，包括德國、日本、法國等。在這種模式下，執(zhí)行機關(guān)包括執(zhí)行法院和執(zhí)行官。執(zhí)行官作為獨立于法院的執(zhí)行機關(guān)，是專門的職業(yè)人員。執(zhí)行官可以根據(jù)債權(quán)人的委托，收取債權(quán)人的報酬，獨立地對債務(wù)人進行強制執(zhí)行。［7］可見，執(zhí)行權(quán)權(quán)屬的定位、執(zhí)行權(quán)分配與執(zhí)行機關(guān)的設(shè)置并無必然聯(lián)系。世界各國結(jié)合自身的文化環(huán)境、司法環(huán)境和社會環(huán)境選擇適合自身的執(zhí)行模式，并無優(yōu)劣之分，關(guān)鍵是明確“執(zhí)行難”的癥結(jié)所在，解決“執(zhí)行難”所需要的具體權(quán)力是什么?惟有明確這一點，我們才能真正找到化解執(zhí)行困境的突破口，為改革樹立正確的航標(biāo)。

“執(zhí)行難”問題是社會轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，與執(zhí)行機構(gòu)是否設(shè)于法院并無必然的關(guān)系?！皥?zhí)行難問題不在于民事執(zhí)行權(quán)性質(zhì)理論的謬誤，也不在于現(xiàn)實中民事執(zhí)行權(quán)法院配置模式不符合社會公共選擇，而是社會利益多元化突顯對民事執(zhí)行制度更高的公正與效率要求。”［8］解決“執(zhí)行難”的困境必須超越無謂的權(quán)屬與機構(gòu)配置之爭，正視執(zhí)行活動順利高效進行所需要的具體權(quán)力，完善民事執(zhí)行制度及優(yōu)化社會環(huán)境才能從根本上解決“執(zhí)行難”問題。

二、化解“執(zhí)行難”的現(xiàn)實需要:執(zhí)行實施權(quán)的“警察化”

(一)現(xiàn)行改革方案的天真與浪漫

為化解“執(zhí)行難”，實務(wù)部門從機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)行方法和執(zhí)行措施上進行不斷的探索。一是執(zhí)行機構(gòu)的改革:“在目前的實踐中，執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)的配置方式可分為三種基本類型:(1)執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)配置在同一民事執(zhí)行機關(guān)之中。即在同一民事執(zhí)行機關(guān)內(nèi)部設(shè)立執(zhí)行裁判庭(處)、執(zhí)行實施庭(處)等機構(gòu)，分別行使執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)。(2)執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)在上下級民事執(zhí)行機關(guān)之間分配。其基本思路是:基層法院執(zhí)行中的擴張性裁判權(quán)由中級法院行使;中級法院受理的執(zhí)行案件，除法律有特別規(guī)定外，一般交由基層法院執(zhí)行。也就是說基層法院民事執(zhí)行機關(guān)主要行使執(zhí)行實施權(quán)和部分執(zhí)行裁判權(quán)，中級民事執(zhí)行機關(guān)主要行使重大事項的執(zhí)行裁判權(quán)。(3)執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)分開配置。其基本做法是，設(shè)在法院的民事執(zhí)行機關(guān)僅行使執(zhí)行實施權(quán)，執(zhí)行裁判權(quán)由同一法院專門設(shè)立的執(zhí)行裁判監(jiān)督庭行使，但執(zhí)行裁判監(jiān)督庭并不屬于民事執(zhí)行機關(guān)，而是與其他審判業(yè)務(wù)庭相并行的業(yè)務(wù)機構(gòu)?！保?］二是執(zhí)行方法與執(zhí)行措施的創(chuàng)舉:(1)執(zhí)行債權(quán)憑證制度;(2)限制被執(zhí)行人高消費令;(3)執(zhí)行聽證制度;(4)公告執(zhí)行;(5)勞務(wù)抵債;(6)執(zhí)行裁定申請復(fù)議等新舉措。可見，執(zhí)行機構(gòu)改革是回應(yīng)執(zhí)行權(quán)的特殊性，改變傳統(tǒng)由一名執(zhí)行法官壟斷所有執(zhí)行事項的做法，這樣的改革符合執(zhí)行活動的規(guī)律，有利于克服集權(quán)易引起的腐敗現(xiàn)象，也有利于執(zhí)行救濟的實現(xiàn)。執(zhí)行方法與執(zhí)行措施的創(chuàng)舉試圖解決執(zhí)行困境，但是執(zhí)行手段仍過于有限，沒能回應(yīng)解決執(zhí)行困境的需要。比如執(zhí)行債權(quán)憑證制度容易被濫用，成為中止執(zhí)行的代名詞;限制被執(zhí)行人高消費令由于執(zhí)行比較困難，即使被執(zhí)行人被發(fā)現(xiàn)有高消費行為，該行為也只是成為被執(zhí)行人拒絕履行的證明而已;勞務(wù)抵債只適用于找到人的情況下的一種替代履行方式而已，但是關(guān)鍵問題是被執(zhí)行人難找。

總而言之，目前的改革仍局限在院內(nèi)分權(quán)，且沒有賦予執(zhí)行員更多的執(zhí)行手段，這樣的改革難免帶有一絲天真與浪漫?！八痉?quán)是所有國家權(quán)力中最為弱小的權(quán)力，指望司法機構(gòu)自身去實現(xiàn)大量的司法裁判結(jié)論，并為此去限制個人、組織、團體甚至國家行政機構(gòu)的權(quán)益，這是違背國家司法機構(gòu)的初衷的，也是司法機構(gòu)根本無力實現(xiàn)的?！保?0］116

(二)破解“執(zhí)行難”的關(guān)鍵:執(zhí)行實施權(quán)的“警察化”

“執(zhí)行難”主要體現(xiàn)在:被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產(chǎn)難尋、協(xié)助執(zhí)行人難求、應(yīng)執(zhí)行財產(chǎn)難動。問題的癥結(jié)在于人與財?shù)膯栴}。根據(jù)執(zhí)行依據(jù)的內(nèi)容，有些執(zhí)行依據(jù)要求被執(zhí)行人履行一定的行為，但這類案件可以通過其他人替代履行、罰款或者其他方式轉(zhuǎn)化為對財產(chǎn)的執(zhí)行。因此，“執(zhí)行難”問題的關(guān)鍵在于財難找。尋找被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況是執(zhí)行能否實現(xiàn)最為關(guān)鍵的一環(huán)。但我國現(xiàn)行《民事訴訟法》對被執(zhí)行人調(diào)查財產(chǎn)的途徑和手段相當(dāng)有限，遠遠無法滿足執(zhí)行的需求。如《民事訴訟法》第二百零六條的委托執(zhí)行制度，因委托執(zhí)行本身存在大量問題，效果并不好;第二百一十七條規(guī)定的債務(wù)人財產(chǎn)申報制度，企圖讓債務(wù)人主動申報財產(chǎn)是一種天真的浪漫;第二百二十四條的搜查制度，由于執(zhí)行人員裝備簡單落后與人手不足，效果也不好;《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《執(zhí)行規(guī)定》)第二十九條規(guī)定傳喚被執(zhí)行人詢問制度，由于詢問制度本身的缺陷嚴(yán)重限制了其功效。

“從比較法考察，基于裁判與執(zhí)行有顯然不同之性格，前者追求公平的理念與過程的慎重;后者在可實現(xiàn)的權(quán)利存在的理論前提下，迅速、廉價、過程的適切要求，更重于公平與慎重之追求?！保?1］33被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況是一個動態(tài)變化的過程，可供法院執(zhí)行的財產(chǎn)范圍非常廣泛，難度比較大?，F(xiàn)行的財產(chǎn)查明制度不但無法應(yīng)對被執(zhí)行人躲避執(zhí)行和轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的各種情況，而且無法迅速、廉價地滿足申請執(zhí)行人的要求?，F(xiàn)行執(zhí)行制度賦予執(zhí)行人員如此重大的責(zé)任，卻沒有賦予其承擔(dān)職責(zé)的“武器”裝備，猶如讓一個赤手空拳的警察去制裁一個擁有現(xiàn)代化裝備的犯罪團伙，這顯然是荒謬的。這是造成執(zhí)行難的根本原因。總而言之，執(zhí)行人員查明被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況的權(quán)力嚴(yán)重匱乏，主要表現(xiàn)在兩個方面:一是調(diào)查權(quán)仍比較弱;二是缺乏偵查權(quán)。今后執(zhí)行改革的方向應(yīng)當(dāng)是賦予執(zhí)行人員應(yīng)有的執(zhí)行權(quán)力，實現(xiàn)執(zhí)行實施權(quán)的“警察化”。

三、“警察化”執(zhí)行實施權(quán)的制度構(gòu)建

(一)強化詢問制度

《執(zhí)行規(guī)定》第二十九條規(guī)定:為查明被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況和履行義務(wù)的能力，可以傳喚被執(zhí)行人或被執(zhí)行人的法定代表人或負責(zé)人到人民法院接受詢問。這一規(guī)定過于原則抽象，詢問的場所過于“剛性”，詢問的方式過于“柔性”，司法實踐中實施的效果并不好。通常情況下，被執(zhí)行人不會主動說出財產(chǎn)的狀況，所以詢問要注意技巧與方式，制定適宜的詢問策略。比如偵查人員可以采用側(cè)面詢問的方式來詢問當(dāng)事人:一種是“偵查人員化裝成某種角色接近詢問對象進行談話;另外一種是偵查人員挑選某個具備接近詢問對象的條件且安全可靠的人代替其進行談話?！保?2］83詢問的地點并不一定要傳喚到法庭來詢問，可以直接到被執(zhí)行人工作單位或是家庭住所走訪詢問，這種方式更有利于加強彼此的交流與溝通，也有利于被詢問人真實陳述。此外，為了確保被執(zhí)行人如實回答詢問，可以借鑒代宣誓保證制度?！八^代宣誓保證，是指在一定情況下，執(zhí)行債權(quán)人可以向執(zhí)行法院申請債務(wù)人對財產(chǎn)狀況進行申報并列明財產(chǎn)目錄，并對其申報的真實性作出保證，違反此義務(wù)的可以給予一定程度的處罰。如依瑞士聯(lián)邦債務(wù)人執(zhí)行與破產(chǎn)法第91條規(guī)定:對違反披露財產(chǎn)義務(wù)的債務(wù)人，可處罰款或5年以下有期徒刑?！保?3］576-577

(二)完善調(diào)查制度

除了搜查制度外，為了查找到被執(zhí)行財產(chǎn)，必須不斷完善執(zhí)行調(diào)查機制?！秷?zhí)行規(guī)定》第二十八條規(guī)定了人民法院在執(zhí)行中有權(quán)向被執(zhí)行人、有關(guān)機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位或公民個人調(diào)查了解被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況。這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)，并不能滿足執(zhí)行的迅速有效要求。執(zhí)行機關(guān)必須與相關(guān)的行政管理部門制定相關(guān)的執(zhí)行聯(lián)動機制和責(zé)任機制，以真正有效地調(diào)查被執(zhí)行人財產(chǎn)和被執(zhí)行人線索。有些法院出臺向被執(zhí)行人發(fā)放《限制高消費令》的舉措，除限制被執(zhí)行人在有效期內(nèi)履行外，還責(zé)令其不得進入高檔消費場所，要求有關(guān)單位協(xié)助執(zhí)行。這種新嘗試在“執(zhí)行難”的大背景下顯然有治標(biāo)不治本的嫌疑，如果被執(zhí)行人有符合的高消費行為只能證明其有能力履行，而在此期間，被執(zhí)行人可能早已把財產(chǎn)轉(zhuǎn)移或隱匿。

(三)賦予偵查權(quán)

處于轉(zhuǎn)型時期的中國，財產(chǎn)與人口都處于高速流轉(zhuǎn)的狀態(tài)，這決定了執(zhí)行工作具有流動性大、隱蔽性強、沖突性等特點。這些特點決定必須為執(zhí)行人員配備必要的物質(zhì)資源(比如交通工具、通訊、影像設(shè)備和警械用具等)、必要的人力資源(強化對執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn))及必要的偵查權(quán)力，以保證執(zhí)行人員及時高效地履行職責(zé)。但是，現(xiàn)行的法律卻沒有賦予執(zhí)行人員完成執(zhí)行任務(wù)必要的手段和措施，這是造成“執(zhí)行難”的根本原因?！坝袑W(xué)者根據(jù)執(zhí)行難現(xiàn)象對賦予公安機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的必要性進行了說明:首先，被執(zhí)行人逃避執(zhí)行，法院既查不到財產(chǎn)，又找不到人，常使案件久拖不結(jié)。法院無權(quán)對外來人口實施管理，而公安機關(guān)可以對外來人口迅速實施定期反饋和查詢。其次，被執(zhí)行人轉(zhuǎn)移、隱藏財產(chǎn)的行為相當(dāng)普遍，而法院受職權(quán)限制，無偵查權(quán)而查不清財產(chǎn)所有權(quán)人，導(dǎo)致難以及時結(jié)案。而在擁有偵查權(quán)的公安機關(guān)面前，當(dāng)事人隱藏財產(chǎn)的情況較易于查清。第三，暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生，法院在突發(fā)事件面前往往無能為力，應(yīng)付此類事件離不開公安機關(guān)的介入?！保?4］430暫不論將執(zhí)行實施權(quán)交由公安機關(guān)是否合理，但是賦予執(zhí)行人員必要的偵查權(quán)是解決當(dāng)下“執(zhí)行難”的根本途徑。為了滿足民事執(zhí)行迅速、及時、高效的要求，必須賦予執(zhí)行人員偵查權(quán)來最大限度地發(fā)現(xiàn)財產(chǎn)線索及財產(chǎn)的去向，以化解執(zhí)行困境:(1)技術(shù)偵查權(quán)，通過電子監(jiān)聽、秘密錄像、郵件檢查、測謊技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等手段尋找財產(chǎn)的線索，這種方式在一定程度上犧牲了民眾和個人的自由和隱私，因此必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，而且必須是針對執(zhí)行標(biāo)的額比較大的案件。(2)引進專業(yè)審計手段對法人的賬目進行當(dāng)場的核對，通過這種方法可以及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)法人是否存有隱匿的賬目。一旦發(fā)現(xiàn)有隱匿的賬目，執(zhí)行人員可以及時采取強制措施控制被執(zhí)行人的財產(chǎn)。(3)賦予執(zhí)行人員必要的警械，一來可以防止暴力事件的發(fā)生，二來可以及時制止被執(zhí)行人逃跑或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)。(4)建立信息采集制度，可以設(shè)立統(tǒng)一的信息舉報中心，通過申請人、群眾和社會團體的來信、來電等提供被執(zhí)行人的財產(chǎn)信息和個人信息。(5)建立懸賞舉報制度和通緝通報制度。

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【責(zé)任編輯 張 琴】

1672-2035(2011)01-0061-03

D925.1

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2010-11-20

李玉強(1985-)，男，福建泉州人，北京市大成律師事務(wù)所南京分所律師，碩士。楊 歌(1982-)，女，內(nèi)蒙古通遼人，江蘇法德永衡律師事務(wù)所律師。