我國學前教育融資模式問題探析

張妮妮，張聰

（東北師范大學 教育科學學院，吉林 長春 130024）

我國學前教育融資模式問題探析

張妮妮，張聰

（東北師范大學 教育科學學院，吉林 長春 130024）

改革開放以來，我國學前教育事業(yè)有了很大發(fā)展，普及程度逐步提高，但從整體上看仍然是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)。資金約束是制約學前教育發(fā)展的重要因素。加大政府資金投入、建立多元化的學前教育融資模式，吸引民間資本投入和參與學前教育，有利于學前教育的長足發(fā)展。

學前教育；融資模式；多元化;

改革開放以來，我國學前教育事業(yè)有了很大發(fā)展，普及程度逐步提高。但從整體上看，學前教育仍然是各級各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)。資金約束是制約學前教育發(fā)展的重要因素。目前，國家空前重視學前教育，國務院要求各級政府將學前教育經費列入財政預算，但是單靠政府撥款遠不能解決“入園難”、“入園貴”的問題。吸引社會資本投入學前教育領域，為解決相關問題提供了一定的思路?！敖逃谫Y是指以一定的信用形式，借助相關的金融工具，動員社會資金進入教育領域，促進教育發(fā)展的經濟行為”[1]54。建立多元化的學前教育融資模式，吸引民間資本投入和參與學前教育，有利于學前教育的長足發(fā)展。

一、我國學前教育主要的融資模式

我國幼兒園類型多樣，舉辦者和經費來源通常界定不清。根據(jù)幼兒園舉辦者的不同，大體上可以把我國幼兒園分為“公辦園”與“非公辦園”。由于二者在資金來源上大相徑庭，本文將分別討論這兩類幼兒園的融資模式。

(一) 公辦幼兒園的主要融資模式

公辦幼兒園主要包括教辦園（包括農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園）、機關園、軍隊幼兒園、全民所有制企事業(yè)單位幼兒園、集體所有制單位附屬幼兒園等。概括來說，只要是政府權力機關、行政、司法和軍隊、其他全民所有制和集體所有制企事業(yè)單位舉辦的幼兒園都是公辦園，理由是這些幼兒園或多或少利用了政府預算內、外財政性經費，政府給予了有形或者無形的資產援助[2]138。公辦幼兒園的主要融資模式有：

第一，政府投入為主、“成本分擔”為輔的融資模式。教育成本分擔，是指教育成本在教育效益享有者之間的分擔。1984年，美國紐約州立大學布法羅分校校長布魯斯·約翰斯通在美國科羅拉多召開的“2000年議程”會議上第一次提出了“教育成本分擔”理論，并在1986年出版了著名的《高等教育的成本分擔：英國、聯(lián)邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》一書。這個理論很快得到學術界的認可。雖然布魯斯主要研究的是高等教育的成本分擔，但是借用到同樣屬于“非義務教育”的學前教育階段，對學前教育融資也有很多的啟示。教育具有私人效益和社會效益，私人效益的享有者是受教育者個人及其家庭，社會效益的享有者主要是指代表社會公眾利益的政府。因此，教育成本應當在這兩大受益主體之間進行適當分擔[1]62。

教辦園、機關園和軍隊幼兒園基本上屬于政府投入為主，“成本分擔”為輔的融資模式。這類幼兒園主要以政府的財政投入為資金來源，同時，也對入園幼兒收取一定的費用以補償或者分擔辦學成本的不足。

第二，企事業(yè)投入為主、政府扶持的“園企合作”融資模式。采用這種融資模式的主要是企事業(yè)單位幼兒園。企事業(yè)辦園一般是為了滿足員工的需求以及部分社會需求，屬于福利性質。其辦園資金主要靠企事業(yè)投入和政府以利稅返還的方式對其進行的扶持，在園幼兒家庭也分擔一部分費用，形成了三足鼎立的融資模式。

第三，政府投入為主、社會組織參與為輔的融資模式。在公辦園的隊伍中，還包括一部分社區(qū)、街道舉辦的幼兒園。這類幼兒園的資金來源于以下幾個方面：政府財政投入、社會組織或個人提供、幼兒家長繳費。社區(qū)、街道幼兒園通常會動員所在社區(qū)的社會組織、個人對幼兒園進行投入和資助，形成政府投入為主、社會組織參與為輔的融資模式。

總結上述模式，在深化政府投資體制改革的過程中，公辦幼兒園在過去數(shù)年中的融資格局已發(fā)生了較大的變化，在拓寬各級政府投資辦園的渠道的同時，又拓展了新的社會籌資渠道，逐步形成了多元主體共同辦園的格局。但在眾多融資渠道中，國家財政撥款和學費收入仍然占據(jù)主導地位。公辦幼兒園融資模式的結構重心基本相同，但因為融資渠道來源不盡相同，所以形式結構呈現(xiàn)出一定的差異。

(二) 非公辦幼兒園的主要融資模式

非公辦園主要指社會力量辦園。我國《民辦教育促進法》規(guī)定：“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校或者其他教育機構的活動，適用本法。”由此可見，幼兒園是“公辦”還是“非公辦”，主要看國家機構是否參與。非公辦園沒有政府財政投入或缺少政府的相關資助，主要依靠收取學費來支撐辦學，走的是一條艱難曲折的“以學養(yǎng)學”的道路。進入21世紀后，隨著學前教育越來越受到關注以及《民辦教育促進法》的出臺，我國民辦學前教育在融資結構上也發(fā)生了極大的變化，在保持傳統(tǒng)辦學特色的基礎上，目前所形成的融資模式主要有以下幾種：

第一，以學養(yǎng)學為主、個人資金為輔的融資模式。由于我國民辦幼兒園沒有政府撥款，經費問題必須自己解決，收取學費就成了它們的主要資金來源。所謂以學養(yǎng)學，其突出的特點就是沒有初始投入或是只有少量投入，主要依靠學生交的學費，走滾動式、以學養(yǎng)學的低成本擴張的發(fā)展道路[3]。以學養(yǎng)學為主、個人資金為輔的融資模式是在幼兒家長繳費的同時，由一個或多個投資主體以股份制方式聯(lián)合投資辦園的模式。目前我國多數(shù)非公辦幼兒園采用的都是這種融資模式。

第二，以學養(yǎng)學為主、教育集團辦園為輔的融資模式。近年來，教育集團投資興辦的品牌連鎖幼兒園在我國非公辦幼兒園中所占的比例越來越大。以學養(yǎng)學為主、教育集團投資辦園的融資模式是在幼兒家長繳費的基礎上，幼兒園舉辦者以集團連鎖經營的方式，實現(xiàn)品牌效應和資源共享。品牌連鎖幼兒園依靠其強大的資金后盾、獨具特色的課程模式和管理模式，成為非公辦幼兒園中一支異軍突起的隊伍。

第三，以學養(yǎng)學為主和房產、園所“聯(lián)姻”的融資模式。近年來，民辦幼兒園還出現(xiàn)了一種新的融資模式，即幼兒園與房地產企業(yè)合作，由地產商提供場地和教學樓，個人或幼教集團進行幼兒園經營，形成以學養(yǎng)學為主，房產、幼兒園“聯(lián)姻”的融資模式。據(jù)統(tǒng)計，2010年國內大型地產企業(yè)聯(lián)姻教育的案例與往年相比有大幅度的提升，比如，華遠地產引進了新加坡的早教品牌——愛兒坊進駐陜西，嘉里地產與杭州安吉路學前教育集團達成戰(zhàn)略協(xié)議，山東南益地產與大地雙語幼兒園合作開辦小區(qū)幼兒園等。

可以看出，非公辦幼兒園在探索中形成了多種融資模式，并且較早地具備了品牌意識。非公辦幼兒園面臨的經費問題比公辦幼兒園更為嚴重，而且它直接關系到幼兒園的生死存亡。正是這種緊迫感使得民辦幼兒園不但重視“開源”，還十分重視“節(jié)流”。它所形成的大膽采用股份制、園所房產聯(lián)姻等方式都被實踐證明是解決資金來源的有效途徑。這些是我國整個學前教育融資體制改革的十分寶貴的經驗，也大大豐富了融資體制改革的理論和實踐。

二、學前教育融資存在的問題

無論是公辦園還是非公辦園，雖然在多年的經營管理中，逐漸形成了具有各自特色的融資模式，并且取得了一定的成就，但是不難看出，我國學前教育融資模式還存在一些問題。

(一) 政府資助較少

學前教育面臨的困境，首先是經費不足，一方面國家教育投資的總量不足，另一方面學前教育投入在教育投資中處于弱勢地位，僅占全國公共教育經費的1.3%，這對于龐大的幼兒群體而言，無異于杯水車薪。以往在財政撥款上，從中央到地方，學前教育經費都包含在中小學教育經費中，而學前教育并未被納入義務教育的范疇，在必須保證義務教育經費的情況下，很多地方的學前教育經費往往面臨著被削減甚至被完全砍掉的危險。

同時，對于有限的幼教經費的分配，又存在極端的兩極分化的“馬太效應”現(xiàn)象，從而造成學前教育財政撥款極端不平衡。在有限的政府財政投入中，我國幼兒教育得到的教育財政投入每年只有100億多一點，占整個教育投入的1.2%～1.3%，生均經費僅為284元/年，且在有限的資金中，還有70%的經費被用于極少數(shù)示范幼兒園，甚至用于個別幼兒園的超標準豪華裝修，導致農村及個別城鎮(zhèn)普通公辦幼兒園長期享受不到政府的學前教育經費資助，更不要說民辦幼兒園了。根據(jù)2006年公布的數(shù)據(jù)，城市民辦幼兒園的數(shù)量和在讀幼兒人數(shù)都已經超過了公辦幼兒園。雖然地方教育行政部門也在努力增加公辦園的數(shù)量，但民辦園在數(shù)量上仍占優(yōu)勢[4]。因此，增加對學前教育的財政投入、合理分配相關投入、增加對民辦幼兒園的資助迫在眉睫。

(二) 融資結構不合理

從資金來源上看，我國幼兒園融資結構也存在不合理的現(xiàn)象：一方面，少數(shù)公辦幼兒園完全依靠政府撥款，很少擔心資金問題，也不去考慮如何利用社會資源。這些幼兒園占用大部分的國家財政投入，導致其他幼兒園無法得到政府的財政資助。另一方面，大多數(shù)幼兒園，無論是公辦還是非公辦，過于依賴幼兒家長的繳費，把家長繳費作為發(fā)展幼兒園的主要甚至惟一資金來源。雖然收取學費是幼兒園得以發(fā)展的關鍵，也是國際上通行的做法，但我國是發(fā)展中國家，居民生活水平和發(fā)達國家相比還有很大的差距。好的幼兒園學費太貴，不好的幼兒園往往條件很差，因此過分依賴收取學費來發(fā)展幼兒園，勢必導致幼兒園兩極分化嚴重，造成“入園難”、“入園貴”的局面。

三、我國學前教育應采用多元化融資方式

學前教育融資是一種主動性的教育資金融入活動，它由代表著不同受益方的多個主體共同參與，以靈活多樣的融資方式為學前教育事業(yè)籌措資金。針對我國當前學前教育融資模式中出現(xiàn)的問題，我們認為，我國學前教育應采用多元化融資方式，以優(yōu)化學前教育融資結構，促進學前教育事業(yè)的改革與發(fā)展。

(一) 加大政府的資金投入

學前教育要穩(wěn)步快速發(fā)展，要保證和不斷提高教育教學質量，沒有國家和各級政府財政性投入的穩(wěn)定增長是無法實現(xiàn)的。國家必須保證對教育投入的主渠道作用，使政府撥款在學前教育經費來源中保持較高的比例。同時，要不斷推進預算管理方式的創(chuàng)新，改革不利于調動園所積極性的經費核算方法，在實行非義務教育收費政策的同時，輔之以配套的財政資助措施，建立效益性、公正性、透明性的撥款機制。

根據(jù)西方發(fā)達國家的經驗，政府充足的財政經費投入是學前教育發(fā)展最有力的保證，也是實現(xiàn)學前教育經費良好配置的基礎。無論在什么社會背景，政府投入都應該是發(fā)展學前教育的主要資金來源，社會資金只能作為補充[5]。針對我國各地區(qū)學前教育發(fā)展不均衡、入園率低的現(xiàn)狀，政府應設立學前教育專項經費，根據(jù)實際情況合理投入幼兒園，并優(yōu)先把財政資金投入弱勢群體，比如農村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的幼兒園，以保障其辦園營運資金。此外，政府還應該分階段、逐步增加政府財政投入的額度，擴大投入范圍，以保證學前教育持續(xù)發(fā)展和學前教育的相對公平。

(二) 適當采用混合型教育融資模式

混合型教育融資模式是指在學前教育中的一部分公辦幼兒園，實行“公辦民助”或“民辦公助”的辦學體制，是增加教育投入的一個新視角和新舉措?！肮k民助”是在不改變學校公有性質、國有性質的同時，按民辦體制辦園，使幼兒園成為真正意義上的法人實體，面向市場獨立經營，自主辦學?！懊褶k公助”模式指政府將一些辦不下去的公辦幼兒園（主要指企事業(yè)單位幼兒園、街道幼兒園等）轉交給民間機構或個人經營管理而形成的一種模式。我國出臺的《社會力量辦學管理條例》，鼓勵民間資本參與教育產業(yè)，投資辦學，為民間資本進入學前教育提供了有利的政策依據(jù)。利用社會資金辦教育，既可解決教育經費不足的問題，亦可解決教育市場的供需矛盾。

混合型學前教育的出現(xiàn)可以打破傳統(tǒng)的公辦、民辦兩分天下的格局，以超越公、民的界限，尋找到了一種兼具兩者優(yōu)勢的新的學前教育辦園模式。而且，混合型學前教育可以借助民間資本的力量來舉辦學前教育，以解決國家獨立舉辦的資金困難，無論是“公辦民助”還是“民辦公助”，只是在資金的管理和使用權分配上有所不同，其借助民資的實質都是一樣的。同時，混合型學前教育融資模式集公辦與民辦的優(yōu)勢于一身，為學前教育融資體制的改革找到了一條全新的思路。隨著學前教育體制改革的深入和市場競爭機制的逐漸完善，混合型學前教育模式必將成為未來中國學前教育領域的一種重要類型，其融資方式也將隨之成為一種重要的模式。

(三) 開辟新的融資渠道

學前教育短期內沒有納入義務教育階段的既定事實，對于吸引社會力量參與學前教育投資和辦園，起到了巨大的促進作用。已有的融資模式有些被實踐證明是行之有效的，政府有意大力發(fā)展，比如幼兒園和房產企業(yè)聯(lián)姻的融資模式，在學前教育“國十條”中已經明確提出：“城鎮(zhèn)小區(qū)沒有配套幼兒園的，應根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，按照國家有關規(guī)定配套建設幼兒園。新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設、同步交付使用。建設用地按國家有關規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設的小區(qū)規(guī)劃不予審批。”學前教育和房地產企業(yè)合作辦園，已經取得了一些成就，體現(xiàn)了一種雙贏的局面，既有利于地產商的利益，也為學前教育的發(fā)展提供了更加豐富的資源。除此之外，我們認為，發(fā)展學前教育，擴大學前教育的資金來源，還可以采取多種不同的融資渠道，比如稅收、教育彩票、教育集團上市融資等多種形式。

綜上所述，學前教育是基礎教育的基礎，學前教育資金來源的拓寬將會成為學前教育規(guī)模擴大、質量提高的保障，從而推動整個學前教育事業(yè)的不斷發(fā)展。選擇適合的融資模式，不斷拓寬融資渠道，對我國學前教育的發(fā)展至關重要。

[1] 陳華亭．中國教育籌資問題研究[M]．北京：中國財政經濟出版社，2006．

[2] 蔡迎旗．幼兒教育財政投入與政策[M]．北京：教育科學出版社，2007．

[3] 周玉娥．“生本引領”：讓“主陣地”溢滿生命之彩[J]．中小學管理，2009(9)．

[4] 劉焱．對我國學前教育幾個基本問題的探討——兼談我國學前教育未來發(fā)展思路[J]．教育發(fā)展研究，2009(8)．

[5] 劉偉，李麗莎．學前教育成本分擔問題初探[J]．商業(yè)會計，2010(6)．

G467.2

A

1006-5261(2011)03-0015-03

2011-03-10

張妮妮（1979―），女，遼寧普蘭店人，博士研究生；張聰（1984―），男，吉林伊通人，博士研究生。

〔責任編輯 楊寧〕