街道、社區(qū)網(wǎng)格化綜合治理模式的實(shí)踐

韓 江

街道、社區(qū)網(wǎng)格化綜合治理模式的實(shí)踐

韓 江

城市網(wǎng)格化管理，是建立在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)之上，以單元網(wǎng)格管理為特征的一整套城市管理思路、手段、組織、流程的總稱①。這一模式由北京市東城區(qū)首創(chuàng)，目前在北京、上海、武漢、深圳和成都等多個(gè)城市(區(qū))試點(diǎn)。管理內(nèi)容主要集中在市容環(huán)衛(wèi)、設(shè)施管理、街面秩序等城管執(zhí)法層面，有學(xué)者直接將其稱之為“數(shù)字化城管”。對于基層街道、社區(qū)而言，如何運(yùn)用網(wǎng)格化管理這種新興管理模式處理當(dāng)前復(fù)雜的管理事務(wù)，將網(wǎng)格化管理從城管執(zhí)法向綜合治理延伸，這是需要進(jìn)一步解決的問題。深圳市南山區(qū)蛇口街道辦事處創(chuàng)造并實(shí)施了“一格三員”科學(xué)治理模式，即將社區(qū)劃分為若干網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格均配備管理員、協(xié)管員和督導(dǎo)員，在網(wǎng)格管理中分別履行指揮、執(zhí)行、監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)將網(wǎng)格內(nèi)的管理問題與信息系統(tǒng)進(jìn)行對接，形成多維的信息體系，一旦發(fā)現(xiàn)問題，都能及時(shí)傳遞到指揮平臺(tái)，通知相應(yīng)職能部門解決問題，同時(shí)，配以責(zé)任明確、運(yùn)作規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、獎(jiǎng)懲分明的治理機(jī)制，從源頭上將各種矛盾糾紛、問題隱患排查化解在萌芽狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)城市管理空間和時(shí)間的無縫管理、精細(xì)管理、規(guī)范管理，達(dá)到綜合治理的效果。

一、網(wǎng)格化綜合治理的緣起:從“多頭管理”到“綜合治理”

現(xiàn)代城市社會(huì)的主要矛盾是市民日益增長的公共需求與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)短缺之間的矛盾②。政府如何為市民提供更便捷的公共管理和公共服務(wù)，是各級(jí)政府所面臨的最突出難題，因而創(chuàng)新社會(huì)管理模式迫在眉捷。

（一）政府各層級(jí)、內(nèi)部各部門管理空間劃分不合理，“多頭管理”和“無人管理”現(xiàn)象突出。改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)，城市面貌發(fā)生了巨大變化，但城市管理和服務(wù)滯后幾乎成為各個(gè)城市的共同性問題。主要表現(xiàn)為：管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不活、管理理念和服務(wù)方式滯后、政府內(nèi)部各職能部門職責(zé)不清、職責(zé)重疊、條塊分割、缺乏有效的監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致政府管理缺位、越位、錯(cuò)位。由此帶來的相互推諉、扯皮等問題造成了巨大的內(nèi)耗，形成了大家“都管又都不管、都負(fù)責(zé)而又都不負(fù)責(zé)”的局面。以綜治信訪維穩(wěn)工作為例。街道在每月統(tǒng)計(jì)完各類矛盾糾紛后，街道綜治辦、信訪辦、司法所、總工會(huì)尚需按照不同標(biāo)準(zhǔn)向上一級(jí)綜治辦、信訪辦、司法局、維穩(wěn)辦、勞動(dòng)局等部門上報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但由于部分矛盾糾紛的性質(zhì)存在交叉，難免造成數(shù)據(jù)重復(fù)上報(bào)的情況，同時(shí)，也會(huì)造成同一糾紛互相推諉的情況。

（二）各級(jí)政府之間、政府與社區(qū)組織之間職責(zé)和功能混亂，政府全能主義與政府統(tǒng)權(quán)放責(zé)投機(jī)主義明顯。雖然我國“政府、市場和社會(huì)”三元社會(huì)結(jié)構(gòu)已初步形成，但是“強(qiáng)政府、弱市場、小社會(huì)”的格局還沒有完全改變，政府仍然承擔(dān)了一些不該管、而且管不好和管不了的事務(wù)。街道辦事處作為政府的派出機(jī)關(guān)，承擔(dān)著區(qū)政府賦予的各種職權(quán)，履行了各種任務(wù)，但部分權(quán)力、資源又不到街道。同時(shí)，“單位人”變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，社會(huì)問題逐漸社區(qū)化，本該為自治組織的社區(qū)居委會(huì)變成了政府部門的“一條腿”，越來越使社區(qū)組織帶有行政化的色彩，政府和社區(qū)的職責(zé)功能劃分不清，制度和技術(shù)監(jiān)督不力，社區(qū)成了各種社會(huì)問題的倉儲(chǔ)域，導(dǎo)致居委會(huì)負(fù)擔(dān)尤顯沉重，居民對政府和社區(qū)的公共管理和公共服務(wù)滿意度偏低。

（三）管理中獲取信息滯后、效率低下，“游擊式、突擊式”管理成為工作常態(tài)。政府在獲取管理信息過程中，從報(bào)送主體來看，報(bào)送部門客觀上力量不足，主觀上投機(jī)取巧；從報(bào)送方式來看，手段落后，與信息技術(shù)的快速發(fā)展極不協(xié)調(diào)；從報(bào)送渠道來看，層級(jí)繁多，冗長的傳送鏈條往往使信息在傳遞過程中逐漸衰減甚至失真。信息滯后往往導(dǎo)致政府心中無數(shù)，管理被動(dòng)、效率低下，通常等案件發(fā)生之后，才詢問責(zé)任，經(jīng)常出現(xiàn)管理滯后的問題。同時(shí)，在對許多具體案件的處理上，往往都是憑經(jīng)驗(yàn)和直覺去管理，這種粗放管理的結(jié)果是：處理問題是否及時(shí)沒人管、問題處理到什么程度沒人管;如何預(yù)防問題的發(fā)生不可知、問題發(fā)生的趨勢不可知。由于管理缺乏長效機(jī)制，工作缺乏常態(tài)化，因此，遇到重大事故、事件或重要敏感時(shí)期，各地各部門就集中時(shí)間、集中力量搞突擊，于是，各種“大會(huì)戰(zhàn)、大整治、大排查”層出不窮，但收效甚微。

（四）工作評價(jià)不科學(xué)，監(jiān)督不到位，干好干壞一個(gè)樣。在傳統(tǒng)管理模式中，基本上采用一種較原始的、不科學(xué)的評價(jià)方法，其主要表現(xiàn)為：評價(jià)指標(biāo)不嚴(yán)謹(jǐn)，對一些工作流程、責(zé)任主體、工作績效和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)；評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，街道與社區(qū)、領(lǐng)導(dǎo)與一般干部采用不同的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；評價(jià)方式不科學(xué)，缺乏群眾參與的外部評價(jià)和固化的評價(jià)依據(jù)；評比方法不完善，缺乏動(dòng)態(tài)性、實(shí)效性，往往通過抽查和聽取匯報(bào)等來確定和衡量。另外，主管部門為袒護(hù)下屬部門不愿監(jiān)督，街道擔(dān)心影響條塊關(guān)系不敢監(jiān)督，社區(qū)擔(dān)心責(zé)任承擔(dān)不想被監(jiān)督，監(jiān)督部門受主客觀因素影響缺乏經(jīng)常性監(jiān)督的手段，這些因素致使監(jiān)督不到位，各項(xiàng)工作難以發(fā)揮出最大效益。

二、網(wǎng)格化管理綜合治理模式的創(chuàng)新及實(shí)踐:從“技術(shù)創(chuàng)新”到“制度創(chuàng)新”

網(wǎng)格化管理的原理，是借用空間網(wǎng)格及計(jì)算機(jī)網(wǎng)格管理的思想，將管理對象按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干網(wǎng)格單元，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)格技術(shù)的協(xié)調(diào)機(jī)制，使各個(gè)網(wǎng)格單元之間能有效地進(jìn)行信息交流，透明地共享系統(tǒng)的各種資源，以最終達(dá)到整合系統(tǒng)資源、提高管理效率的現(xiàn)代化管理思想。同時(shí)，依據(jù)“各司其職、優(yōu)勢互補(bǔ)、依法管理、規(guī)范運(yùn)作、快速反應(yīng)”的原則，按照政府流程再造的要求，將各網(wǎng)格內(nèi)的巡警、環(huán)衛(wèi)、城管人員之間的聯(lián)系、協(xié)作、支持等內(nèi)容以制度的形式固定下來，形成新的管理體系，以提高管理水平和管理效率③。另外，網(wǎng)格管理作為一種新的管理模式，是管理理念、管理方式、管理技術(shù)的創(chuàng)新，要沖破舊有的管理模式，必須在新的管理模式基礎(chǔ)上，配以完善的、符合實(shí)際的制度加以保障。

以蛇口街道“一格三員”治理模式為例，街道以“便于問責(zé)、單元完整和適度規(guī)模”為原則，將街道12個(gè)社區(qū)共劃分成80個(gè)網(wǎng)格。網(wǎng)格劃分不是等面積等人口的機(jī)械劃分，而是綜合考慮居住人口狀況、出租屋(間)套數(shù)、社區(qū)管理工作的難易程度以及網(wǎng)格工作人員責(zé)任便于落實(shí)等因素。

在網(wǎng)格管理責(zé)任分配上，每個(gè)網(wǎng)格配備3名工作人員，即網(wǎng)格協(xié)管員、網(wǎng)格管理員和網(wǎng)格督導(dǎo)員，分別由社區(qū)綜合協(xié)管員、社區(qū)工作站專職人員和街道辦事處掛點(diǎn)社區(qū)干部擔(dān)任。網(wǎng)格協(xié)管員為網(wǎng)格直接責(zé)任人，主要負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)所有不和諧因素的排查和上報(bào)工作，做到應(yīng)排盡排，發(fā)現(xiàn)一宗上報(bào)一宗；網(wǎng)格管理員為網(wǎng)格第一責(zé)任人，主要負(fù)責(zé)對網(wǎng)格協(xié)管員采集、排查的信息進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)，并做好前期穩(wěn)控工作，積極配合協(xié)助有關(guān)職能科室(部門)調(diào)處矛盾糾紛和整治問題隱患；網(wǎng)格督導(dǎo)員主要負(fù)責(zé)對網(wǎng)格工作的檢查、指導(dǎo)和督促，每周不少于一次或每月不少于四次到網(wǎng)格巡查。網(wǎng)格督導(dǎo)員和網(wǎng)格管理員實(shí)行“一崗雙責(zé)”，既要做好本職工作，又要履行好所在網(wǎng)格的管理職責(zé)。

在網(wǎng)格管理規(guī)范運(yùn)作上，主要形成了四個(gè)運(yùn)行機(jī)制：一是統(tǒng)籌機(jī)制，由街道辦事處綜治信訪維穩(wěn)工作中心作為總牽頭部門，統(tǒng)一指揮、部署網(wǎng)格工作；二是發(fā)現(xiàn)機(jī)制，網(wǎng)格協(xié)管員要通過每日在網(wǎng)格內(nèi)巡查、隨時(shí)接受居民電話和信件等投訴、經(jīng)常接訪約訪居民以及通過媒體曝光等發(fā)現(xiàn)各類不和諧因素，第一時(shí)間予以上報(bào)；三是預(yù)警機(jī)制，綜治信訪維穩(wěn)工作中心對社區(qū)工作站以網(wǎng)格為核心排查出來的不和諧因素進(jìn)行分析評估，分別按事態(tài)嚴(yán)重緊急程度和整治難易程度實(shí)施三級(jí)預(yù)警，對處理流程、處理時(shí)限進(jìn)行事先界定；四是分流機(jī)制，對已確定預(yù)警級(jí)別的不和諧因素，在24小時(shí)內(nèi)按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行分流，實(shí)施歸口調(diào)處整治。

在網(wǎng)格管理常態(tài)監(jiān)督上，一是經(jīng)常巡查，網(wǎng)格管理員和督查員必須按規(guī)定要求深入所掛網(wǎng)格巡查；二是例會(huì)制度，每周一召開“一格三員”管理工作例會(huì)，街道辦事處掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)和科室(部門)負(fù)責(zé)人及全體網(wǎng)格人員參加，檢查網(wǎng)格工作開展情況和責(zé)任制落實(shí)情況；三是系統(tǒng)報(bào)警，對未按規(guī)定時(shí)間處置完畢的，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)報(bào)警，綜治信訪維穩(wěn)中心則對相關(guān)部門提醒督促；四是綜治信訪維穩(wěn)中心督查，每月初通報(bào)轄區(qū)上月不和諧因素的排查化解情況，對本月轄區(qū)不和諧因素的排查化解穩(wěn)控工作進(jìn)行分析、通報(bào)，并提出改進(jìn)對策；五是街道領(lǐng)導(dǎo)督查，辦事處領(lǐng)導(dǎo)只要打開網(wǎng)格化管理的動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)，就可以隨時(shí)了解和掌握轄區(qū)內(nèi)不和諧因素的排查和調(diào)處情況，并隨時(shí)過問和實(shí)行監(jiān)督。

在網(wǎng)格管理科學(xué)考核上，出臺(tái)了《不和諧因素動(dòng)態(tài)治理績效考核辦法》，依托信息管理系統(tǒng)，把各社區(qū)網(wǎng)格和各機(jī)關(guān)科室(部門)放在同一平臺(tái)，進(jìn)行公開、公平、公正考核評比。考核分兩部分：一是對排查情況的考核，主要對象是網(wǎng)格，網(wǎng)格三員實(shí)行責(zé)任捆綁、獎(jiǎng)罰輕重有別，不僅注重結(jié)果，而且注重過程，并明確獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)。二是對調(diào)處情況的考核，主要對象是各科室(部門)和各社區(qū)網(wǎng)格，采取分組實(shí)施，半年一考，量化考核，以獎(jiǎng)為主，以罰為輔，著重考核化解成效，兼顧工作量大小，并細(xì)化獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)。為確?？冃Э己寺涞綄?shí)處，辦事處還設(shè)立了平安獎(jiǎng)勵(lì)基金，從年度項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)中提取10%，用于獎(jiǎng)勵(lì)在排查、化解不和諧因素中做出突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)科室（部門）、社區(qū)工作站和優(yōu)秀網(wǎng)格工作人員。

三、網(wǎng)格化綜合治理模式的效用與價(jià)值:建構(gòu)和諧城市的必由之路

（一）治理主體多元化，資源整合化，水平高效化。網(wǎng)格化綜合治理模式涉及綜治、司法、城管執(zhí)法、社會(huì)事務(wù)、婦聯(lián)、勞動(dòng)社保、安檢、租賃管理所等諸多部門，它可以圍繞上述職能部門的各種管理問題構(gòu)筑全方位立體化的管理空間，較好地解決了過去“縱向充分利用、橫向協(xié)同不足”的問題，使得治理部門多元化。同時(shí)，將原有的社區(qū)協(xié)管員、社區(qū)工作站工作人員、街道干部進(jìn)行人力資源的整合，使得治理人員多元化。通過整合，一方面，可以將治理中可能遇到的所有事件納入網(wǎng)格化管理的范疇，具有極大的靜態(tài)包容性和動(dòng)態(tài)擴(kuò)展性；另一方面，街道所有相關(guān)的職能部門，均能從系統(tǒng)平臺(tái)上獲得歸屬自己管理的信息，達(dá)到了一網(wǎng)多用和資源共享的效果。

由于細(xì)化和壓實(shí)了每位街道和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門和網(wǎng)格工作人員的責(zé)任，街道、社區(qū)和各部門領(lǐng)導(dǎo)干部都積極主動(dòng)深入網(wǎng)格調(diào)研，研究和解決各類不和諧因素，對跨網(wǎng)格和部門的問題則相互配合和協(xié)作，從而真正形成了齊抓共管信訪維穩(wěn)工作的新格局，使人力資源的成本明顯下降。同時(shí)，由于各科室（部門）問題定位精確、任務(wù)派遣準(zhǔn)確，從而避免了多頭處理、重復(fù)處理等弊端，各職能部門的人工成本和事件處理成本也大大降低，有效提高了各項(xiàng)工作的整體水平。此外，新的治理模式還進(jìn)一步密切了與區(qū)直部門、駐街職能部門，如公安、工商部門的聯(lián)系。

（二）業(yè)務(wù)流程規(guī)劃化，方式精細(xì)化，機(jī)制便民化。網(wǎng)格化綜合治理使信息采集、處理、監(jiān)督、反饋、督辦系統(tǒng)更加流暢，不僅節(jié)約了管理成本，更便利及時(shí)地滿足了市民的需求。實(shí)行網(wǎng)格化治理均會(huì)建立相對獨(dú)立的監(jiān)督和指揮系統(tǒng)，組建了城市管理監(jiān)督中心和城市管理指揮中心，強(qiáng)化發(fā)現(xiàn)監(jiān)督評價(jià)環(huán)節(jié)，縮短管理流程，定量分析各部門履行職責(zé)的情況，形成監(jiān)管互動(dòng)、分工協(xié)作、管理有序的管理新模式。

蛇口街道對不和諧因素排查化解過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)和每項(xiàng)工作均制定了科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、具體的工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，并形成制度進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，先后制定了《不和諧因素排查工作指引》、《不和諧因素預(yù)警分流工作指引》、《不和諧因素化解工作指引》等，規(guī)定達(dá)不到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求的不予上報(bào)或結(jié)案，有效改變了過去調(diào)處整治工作標(biāo)準(zhǔn)不高、要求不嚴(yán)、成效不明顯的弊端。如查處無證無照經(jīng)營要以最終取得經(jīng)營證照或轉(zhuǎn)業(yè)、歇業(yè)為結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，杜絕了過去以罰代查，無法根治的現(xiàn)象。自2008年5月新模式實(shí)施以來，截至2010年10月31日，蛇口街道“各網(wǎng)格共上報(bào)各類不和諧因素19810宗，已化解19597宗，化解率達(dá)98.92%，其中社區(qū)網(wǎng)格自行化解14149宗，占71.42%，大量的不和諧因素均由社區(qū)網(wǎng)格工作人員在第一時(shí)間自行化解消除在萌芽狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)了“小問題不出網(wǎng)格，一般問題不出社區(qū)，突出問題不出街道，老大難問題及時(shí)上報(bào)區(qū)政府處置”的目標(biāo)，蛇口街道持續(xù)在全區(qū)保持“兩個(gè)最低”水平，即治安、刑事案發(fā)率最低，到市、區(qū)上訪率最低。

（三）管理制度民主化，評價(jià)公開化，監(jiān)督透明化。在新的治理模式下，由于有了數(shù)據(jù)庫的支撐，基于系統(tǒng)實(shí)時(shí)生成的大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建立了科學(xué)完善的監(jiān)督評價(jià)體系，有效的避免了政府既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)合二為一，監(jiān)督對象不明確、定量評價(jià)不到位，工作質(zhì)量的優(yōu)劣基本靠部門的自我感覺和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)印象的現(xiàn)象。出臺(tái)了《“一格三員”科學(xué)治理工作督查辦法》和《“一格三員”科學(xué)治理績效考核辦法》，從社區(qū)、網(wǎng)格、部門和崗位評價(jià)多個(gè)方面，通過日常督察和專項(xiàng)督察，對整個(gè)治理環(huán)節(jié)進(jìn)行公正科學(xué)的管理和評價(jià)，所有的信息都反映在治理系統(tǒng)平臺(tái)上，并且自動(dòng)生成評價(jià)數(shù)據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)、工作人員都能看到，從而推動(dòng)形成了平等競賽的良好局面，實(shí)現(xiàn)了變過去“要我做”為現(xiàn)在“我要做”。同時(shí)，為了督促街道領(lǐng)導(dǎo)和一般干部積極下網(wǎng)格進(jìn)行工作，街道還在系統(tǒng)上設(shè)置了雙簽到制度，即督導(dǎo)員在電腦上進(jìn)行打卡，下到網(wǎng)格后由協(xié)管員為其確認(rèn)，這樣既不易作弊，也無法遮掩，大家互相監(jiān)督。

（四）管理手段信息化，時(shí)空預(yù)警化，目標(biāo)人性化。傳統(tǒng)管理模式中，事前防范環(huán)節(jié)緩慢被動(dòng)，已不能適應(yīng)現(xiàn)代城市管理的快速多變需要。當(dāng)前，各類問題的“突發(fā)性”和“多變性”常使得城市管理部門顧此失彼、應(yīng)接不暇。在蛇口“一格三員”科學(xué)治理模式中，著力于重心下移、關(guān)口前移，打破了“亡羊補(bǔ)牢”式的管理方式，它運(yùn)用不斷獲得的最新的可靠信息加以預(yù)測，并將根據(jù)事態(tài)的嚴(yán)重緊急程度實(shí)施預(yù)警功能，限時(shí)化解回復(fù)，將問題解除在萌芽狀態(tài)，既降低了成本，又避免了小問題的惡化。

注釋：

①程方升、張敏娜：《網(wǎng)格化管理：數(shù)字時(shí)代城市治理的新取向》，《管理與實(shí)踐》2007年第5期（下）。

②張大維：《城市網(wǎng)格化管理模式創(chuàng)新研究》，《改革與發(fā)展》2006年第5期。

③鄭士源、徐輝、王浣塵：《網(wǎng)格及網(wǎng)格化管理綜述》，《系統(tǒng)工程》2005年第3期。

（作者：深圳市南山區(qū)蛇口街道黨工委書記、辦事處主任）