論高校的“行政化”與“去行政化”

許青云

（平頂山學院 思想政治理論教學部，河南 平頂山 467000）

論高校的“行政化”與“去行政化”

許青云

（平頂山學院 思想政治理論教學部，河南 平頂山 467000）

高校“去行政化”問題已引起社會廣泛關注且進一步升溫。高?！靶姓敝饕憩F(xiàn)在兩個方面：一是政府對學校管理的行政化傾向；二是學校內(nèi)部管理的行政化傾向。高校“行政化”的產(chǎn)生既有大學內(nèi)部的原因又有大學外部的原因；既有歷史的原因又有現(xiàn)實的原因。高?！叭バ姓毙枰幚砗萌缦聨追矫娴膯栴}：抓住鏟除“行政化”的牛鼻子；消除把取消行政化等于取消行政管理的誤區(qū)；要漸進式推進，不能一轟而起。

高校；行政化；去行政化

當前，高校“去行政化”問題已引起社會各界的高度關注，成為教育領域的熱點問題之一。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出了“推進政校分開、管辦分離，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。筆者認為，解決高?！叭バ姓眴栴}，首先要弄清楚什么是“行政化”、“行政化”的主要表征及其產(chǎn)生根源是什么，其次是怎么“去行政化”。如果不搞清楚這幾個重要問題，高?！叭バ姓笨赡軙o的放矢，甚至會影響高等教育和高等學校的改革與發(fā)展。

一、高?！靶姓奔爸饕碚?/h2>

所謂高校“行政化”，是指以官僚科層制為基礎特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理[1]。教育部部長袁貴仁指出，高等教育行政化傾向表現(xiàn)在兩個方面：一是政府對學校管理的行政化傾向；二是學校內(nèi)部管理的行政化傾向[2]。從政府和大學之間的關系看，主要體現(xiàn)在政府將大學作為行政機構的延伸部門來管理，嚴格控制，管辦不分，具體表現(xiàn)在以下三個方面：

一是高校辦學自主權不斷受到擠壓?！陡叩冉逃ā芬?guī)定的高校自主權未得到很好的落實，而且政府部門通過招生計劃、教學科研項目、學位點及重點學科、重點實驗室等名目繁多的建設工程立項審批以及評估、評獎等手段，使政府行政力量介入大學管理的各個方面，加大了政府對大學的控制力度。

二是大學行政級別日益強化。近年來，不少大學先后成為“副部級大學”，其黨委書記和校長成為副部級干部。無論這一做法的出發(fā)點如何，客觀上都強化了高校的官本位意識，曾有人把高校干部之多，按級別戲之曰：“一走廊，一禮堂，一操場”，高校行政級別的強化嚴重制約了大學的改革和發(fā)展。

三是大學主要領導來源行政化。公立大學的主要領導應由政府任免，主要應從學者中產(chǎn)生，以保障大學的學術地位。但是，近年來，隨著大學行政級別的強化，行政官員擔任高校領導的現(xiàn)象明顯增多，使大學行政化格局更為嚴重。

從大學內(nèi)部治理的角度來看，“行政化”集中體現(xiàn)為行政權力與學術權力的關系失衡，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是行政機構成為學校主導部門。大學內(nèi)部資源的配置和重要事務由行政部門決定而非學術機構決定，行政權力的使用缺乏有效規(guī)范。

二是學術委員會權力被虛化?！陡叩冉逃ā芬?guī)定的學術委員會審議學科、專業(yè)的設置等職能很少得到真正落實。九三學社的一項問卷調(diào)查顯示，62.6%的受訪者認為，學術委員會只是裝飾或僅能對學校重大學術事務提供參考意見。

三是教代會權力被弱化。在一些學校，教代會也是徒具形式，教職員工的主體地位無從談起。一些高校負債幾億甚至二三十億，教職員工卻不知道。最基本的知情權尚得不到保障，更遑論參與管理與監(jiān)督。

四是大學文化正在發(fā)生變異。如今的大學文化逐步變得以權力為追求目標而不是以學術為價值取向，扭曲了大學的價值觀，這和大學的精神相背離。

高校行政化程度愈來愈深，改變了大學的性質(zhì)，否定了教師和學術的主體地位，不僅使大學按照教學科研規(guī)律自主辦學和管理創(chuàng)新的空間越來越小，而且使真正追求大學精神和學術創(chuàng)新的人才在大學中不斷被邊緣化。

二、高?！靶姓碑a(chǎn)生的原因

我國大學管理中普遍存在的“行政化”現(xiàn)象有其深層次的產(chǎn)生原因：既有大學內(nèi)部的原因，又有大學外部的原因；既有歷史的原因，又有現(xiàn)實的原因。

(一) 高校“行政化”的外部原因

一是高校管理體制助長了官僚階層的形成。公辦高校的領導班子都是由組織部門研究決定、政府任命的，必然會更多地對上負責而不是對學校、教師和學生負責。公辦高校實行的是“黨委領導下的校長負責制”，而且普遍存在二元治理結構，雙一把手使得下面的干部不得不在兩條線上琢磨，甚至一些一把手也琢磨下面的干部，目的是希望有更多自己的人。

二是資源高度集中基礎上的集權體制，使大學自主權根本得不到落實。由于教育資源配置高度集中于教育行政部門，從校長任免、經(jīng)費撥付、項目審批，到學位授予權設定、專業(yè)課程設置、招生計劃名額等都由政府部門掌控。行政級別不但與學校地位有關，還與學校領導個人待遇直接掛鉤。

(二) 高?！靶姓钡膬?nèi)部原因

一是高校的經(jīng)濟、名譽等利益。在少數(shù)高校，內(nèi)部分配機制和課題申請、職稱評定、年度優(yōu)秀、教學先進等名利方面的事務，一般都是由官僚階層最后決策，因此決策層離名利最近，更容易獲得。在行政化比較突出的高校里，行政事務是學校的主體，教學中心沒有凸顯，科研被邊緣化，學術機構已基本演變成了行政機構。

二是大學內(nèi)部存在行政權力和學術權力的對壘。一般而言，大學內(nèi)部事務可以分為學術事務和非學術事務（或行政事務）。與此相對應，大學內(nèi)部存在著兩大并行的權力系統(tǒng)：一個是以行政管理組織機構為網(wǎng)絡的行政權力系統(tǒng)；另一個是以教授、專家、學者為核心，以學術組織為主體的學術權力系統(tǒng)。行政權力扎根于權力授予，來自組織的委派或任命，突出照章辦事和等級服從，主要通過行政命令和指示自上而下貫徹執(zhí)行，具有整體性、層次性和強制性，其價值定位是保障大學組織目標的實現(xiàn)，保證教育方針和辦學思想得以落實。學術權力是學術組織及學術人員通過各種途徑管理學術事務的權力，它不是外部賦予的，而是大學的內(nèi)在要求，是大學本質(zhì)特性的外化，具有松散性、非強制性、自下而上等特點，其價值追求是保證學術標準得以貫徹、學者所從事的學科得以發(fā)展、學術人員的學術權力得以保障。大學的行政管理和學術管理只有協(xié)調(diào)匹配、共同作用，才能保證大學在整體穩(wěn)定有序的狀態(tài)下不斷發(fā)展和提高。學術權力的產(chǎn)生和培育相對于行政權力來說比較緩慢，其權威性的樹立需要較長時間，其有效履行的組織保障和制度保障均明顯弱于行政權力。隨著行政權力在高校中不斷被強化，使得大學經(jīng)常受到行政權力的壓制，這在客觀上導致了大學內(nèi)部管理容易產(chǎn)生“行政化”現(xiàn)象。

(三) 大學“行政化”產(chǎn)生的歷史原因

教育管理體制是導致大學“行政化”的歷史原因。新中國成立以后，我國高等教育管理體制主要是照搬“蘇聯(lián)模式”，大學近乎于政府的附屬機構，對大學的管理以行政權力為主，學科專業(yè)設置、課程教材標準、學生招收錄取、學歷學位授予、教師職稱評定、辦學資金使用等，都必須經(jīng)過政府批準、檢查或審定，大學的辦學自主權十分有限。大學內(nèi)部管理基本上也是“上令下行”的行政管理方式，行政權力決定資源配置、人事安排、績效評定等，學術權力一直沒有發(fā)揮應有的作用，教授、學者的積極性和創(chuàng)造性受到壓抑，從而嚴重制約了大學的發(fā)展和高等教育辦學水平的提升。改革開放以來，隨著高等教育管理體制改革的深入推進，這種狀況已有明顯改善。盡管如此，由于體制的慣性，前述種種大學“行政化”現(xiàn)象依然不同程度地存在，政府有關部門往往還習慣于用行政管理的方式來管理大學，政府與大學之間的關系在不少方面還是命令與服從的關系，這在無形中又成為大學內(nèi)部行政機關和學術組織之間關系的范本。

(四) 大學“行政化”產(chǎn)生的現(xiàn)實原因

黨的十一屆三中全會以來，盡管在1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》和1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》等重要文件中，都曾提出過擴大高等學校辦學自主權的問題，但是，政府有關部門對高校統(tǒng)得過多過死、高校缺乏應有活力的現(xiàn)狀并沒有得到實質(zhì)性改善。由于中國行政部門對高校管理得過多過細，導致高?！靶姓壁呄驀乐?。

從表面上來看，高校“行政化”使中國高等教育質(zhì)量受到了嚴重沖擊，導致“我們的學?？偸桥囵B(yǎng)不出杰出人才”；從深層次上來看，高校“行政化”的嚴重后果則是損害了大學精神。一些學者、教授非常積極地競聘行政管理職務，甚至存在一種價值導向，即高校中擔任行政職務者具有更高的地位，它使很多人才不能靜下心來治學，這必然影響對科學研究的精力投入。

三、高校“去行政化”要解決的幾個重要問題

高?！叭バ姓笔谴髣菟叀８咝！叭バ姓钡囊饬x在于，教育規(guī)律和學術追求這種最本質(zhì)的教育靈魂終于可以從附庸和被奴役的地位中解放出來。中國人民大學校長紀寶成教授認為：“去行政化”的真正含義，應該是按教育規(guī)律、人才成長規(guī)律和學術發(fā)展規(guī)律辦教育，而不是用行政管理手段和思維來解決學術與教育問題。

在2010年召開的全國“兩會”上，一些代表、委員呼吁，高?！叭バ姓标P鍵是要解決體制和機制問題?！毒V要》在如何“去行政化”方面進行了較為系統(tǒng)的設計，包括學校法人制度建設和章程建設、完善法人治理結構、發(fā)揮學校學術組織的作用、擴大社會合作、推進專業(yè)評估，等等。教育部部長袁貴仁指出，準確把握高校“去行政化”應從兩個方面入手。首先，從政府的角度來說，要明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學的權利和責任。其次，從學校的角度來說，要在堅持和完善黨委領導下的校長負責制這一基本制度的同時，努力探索“教授治?！钡挠行緩?，充分發(fā)揮教授在教學、科研和學校管理中的作用[2]。

筆者認為，高?！叭バ姓笔且粋€系統(tǒng)工程，涉及方方面面，高?！叭バ姓辈⒎侨∠咝Ｐ姓芾砘蚝唵蔚厝∠咝Ｐ姓墑e，關鍵是要抓住鏟除“行政化”的牛鼻子，同時要防止一個傾向掩蓋另一個傾向，要把握改革的“度”，進行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新和配套改革。

(一) 高?！叭バ姓币プ＄P除“行政化”的牛鼻子——政府對學校管理的行政化傾向和學校內(nèi)部管理的行政化傾向

1. 正確處理好政府和大學的關系，切實轉變政府職能，依法保障大學辦學自主權。一方面，大學提供的服務具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，政府有義務為其提供必要的資源和制度，這不僅僅是權力，更是現(xiàn)代政府應該履行的職責；另一方面，大學的權力，尤其是公辦大學的權力，主要來自于政府的授權，政府有責任也有權力對其進行調(diào)控，使其更好地發(fā)揮應有的職能。概括起來有這么幾個方面需要很好地解決：一是正確定位政府的職能，在法律上進一步明確政府的權限，劃分政府對大學的權屬；二是改善管理方式，進一步轉變職能，加強宏觀管理，實行分類指導，不應直接干預大學內(nèi)部事務，應運用經(jīng)濟杠桿和立法手段對大學進行引導與調(diào)控；三是尊重和擴大學校的辦學自主權，在制定政策、研制質(zhì)量標準、實施建設項目時，都應遵循大學發(fā)展規(guī)律，尊重和擴大學校辦學自主權；四是要減少和規(guī)范對學校的行政審批事項，清理名義上已作備案管理、實質(zhì)上仍在進行行政審批的事務，借助中介組織評價和咨詢，實現(xiàn)對大學的引導和激勵。

2. 協(xié)調(diào)好行政權力和學術權力之間的關系，完善大學內(nèi)部治理結構。大學內(nèi)部的行政權力和學術權力都有其存在的合理性，關鍵是要把它們協(xié)調(diào)好，不能相互之間出現(xiàn)越位、錯位或缺位，要實現(xiàn)行政權力和學術權力的共軛。概括起來要解決好以下幾個方面的問題：一是按照《綱要》提出的“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制”；二是實行“大部制”，減少大學機構設置，對現(xiàn)有機構按照功能進行整合，如成立黨務部、發(fā)展規(guī)劃部、人力資源管理部、教務部、科技管理部、學生事務管理部、公共服務與管理部等；三是實行“扁平化”管理，減少管理層級，強化宏觀政策制定、監(jiān)督，淡化過程管理、技術管理；四是提升學術委員會職能；五是管理人員實行職員制、輪值制，取消管理人員行政級別。

(二) 高?！叭バ姓币粋€誤區(qū)——取消行政化等于取消行政管理

“去行政化”需要政府和大學兩個方面的共同努力，但要防止出現(xiàn)極端認識，走入誤區(qū)，即在大學取消行政權力和行政管理。實際上，高?！叭バ姓狈炊枰⒅丶訌娍茖W管理，提高管理效率，更好地服務大學發(fā)展目標。隨著我國大學規(guī)模日益龐大、組織機構日趨復雜，大學除了學術事務之外，后勤事務、學生管理事務、基建事務、安全穩(wěn)定等都需要高校根據(jù)不同工作類型和性質(zhì)穩(wěn)妥地去處理。即使是學術事務的處理，也需要行政權力來保障，需要行政部門來實施。同時，要認識到目前大學的管理重心在校一級，管理重心偏高，因此，學校形成的政策，在基層貫徹時往往出現(xiàn)這樣那樣的問題。所以，大學要以管理重心下移為重點，建立結構合理、責權分明的校、院、系管理構架，實行“學校宏觀調(diào)控，院系自我管理”的模式，促進學校向建設現(xiàn)代大學制度邁進。

(三) 高?！叭バ姓币盐找粋€“度”，漸進式推進，不要一轟而起，要各方面配合協(xié)調(diào)進行

一是大學管理的改革需要國家整個管理體制配套改革來支持，否則高校“去行政化”就會孤軍深入。因此，必須在國家管理體制進行配套改革的大前提下，具體謀劃高校“去行政化”的技術路徑和操作程序，核心是“落實和擴大學校辦學自主權”。國家教育發(fā)展研究中心教育體制改革研究室副主任王烽指出，高?！叭バ姓钡膯栴}不是簡單地取消行政級別，或者改變一種制度就可以解決的。中國人民大學校長紀寶成認為，高校并不是孤立于社會之外的，在全社會都以行政級別作為評價標準時，取消學校行政級別，就需要有另外一種新的制度設計，如果沒有新的制度安排，將導致高校無法與社會對接，最終受到損害的還是中國高等教育[3]。全國人大常委會委員、教育部原副部長吳啟迪認為，高?！叭バ姓笔菓摰?，但必須考慮全社會的大環(huán)境[4]。因此，高?！叭バ姓惫ぷ魇且粓錾婕耙庾R、體制等多方面的系統(tǒng)工程，一定要把它作為國家政治體制改革的一部分來進行。大學“去行政化”要“先立后破”。“立”就是要積極大膽地探索建立符合高校特點的管理體制，出臺相應的配套政策?！捌啤本褪侵鸩饺∠麑嶋H存在的行政級別和行政化的管理模式，包括學校和政府怎么取消行政化傾向。具體的做法應是總結歷史經(jīng)驗，試點先行，先從有條件的高校入手，逐步向全國高校推廣。

[1]鐘秉林．關于大學“去行政化”幾個重要問題的探析[J]．中國高等教育，2010(9).

[2]袁貴仁．在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010―2020年）》公開征求意見新聞發(fā)布會上講話[N]．中國教育報，2010-02-29.

[3]紀寶成．現(xiàn)在取消高校行政級別將貶低教育[EB/OL]．http://news.sina.com.cn/c/2010-03-07/03231980646.shtml.

[4]吳啟迪．高校去行政化還需要考慮到外部環(huán)境[EB/OL]．http://money.163.com/10/0403/01/63AC02IM00253B0H.html.

〔責任編輯 張彥群〕

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：1006-5261(2011)01-0065-03

2010-08-22

許青云（1954―），男，河南上蔡人，教授。