行政復議受案范圍拓展問題初探

楊飛

（重慶行政學院法學部，重慶 400041）

行政復議受案范圍拓展問題初探

楊飛

（重慶行政學院法學部，重慶 400041）

文章以拓展行政復議受案范圍為視角，對拓展行政復議受案范圍的原則、方式和內(nèi)容進行了論述，以期充分發(fā)揮行政復議在解決行政爭議方面的重要功能。

行政復議；受案范圍；拓展

行政復議制度從建國初期建立以來，特別是在《行政復議法》頒布實施以后，對于實現(xiàn)行政機關(guān)內(nèi)部糾錯，切實保護公民、法人、其他組織合法權(quán)益，發(fā)揮了重要作用。近年來，行政復議工作的實踐表明行政復議制度迫切需要改革和完善。正值醞釀《行政復議法》修改之際，如何拓展行政復議受案范圍，將行政爭議盡可能納入行政復議范圍，減少或避免非法治救濟方式，引發(fā)了人們的極大關(guān)注。本文擬對行政復議受案范圍的修改和完善做一些初步的思考和探討。

一、拓展行政復議受案范圍的原則

1.合法原則。行政復議受案范圍不論如何拓展，必須堅持合法原則，即不論該行政行為是具體行政行為還是抽象行政行為，不論行政行為的作出主體是行政機關(guān)還是法律、法規(guī)授權(quán)組織，該行為必須是行政主體依法行使行政職權(quán)，在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。

2.適度原則。現(xiàn)階段隨著行政爭議的類型增多，社會矛盾日益凸顯，拓展行政復議受案范圍，把矛盾和糾紛引導到法定渠道上來解決已成為共識。但目前行政復議體制和人員力量不容樂觀，據(jù)調(diào)查，全國大部分區(qū)縣人民政府沒有設立獨立的法制工作機構(gòu)，也沒有專職的行政復議人員。過度擴大行政復議受案范圍，不僅難以達到預期目的，反而會產(chǎn)生負面效果。

3.協(xié)調(diào)原則。拓展行政復議受案范圍必須處理好與其他相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系。除法律特別規(guī)定外，行政復議決定不是最終決定，還必須接受司法審查，此時在受案范圍上如果與行政訴訟受案范圍沖突或不協(xié)調(diào)，有可能會出現(xiàn)行政復議決定告知當事人如不服本決定可以向法院起訴而法院會不予受理的尷尬局面，這樣不僅不利于化解矛盾，反而會增加當事人不必要的訴累。此外，如果將信訪行為納入行政復議范圍，還將涉及到如何處理行政復議、行政訴訟與信訪的關(guān)系，以及在行政復議工作中與信訪工作機構(gòu)銜接的問題；如果將部分抽象行政行為納入行政復議受案范圍，則涉及到地方人大的審查權(quán)力和方式等問題。

二、拓展行政復議受案范圍的必要性

1.充分發(fā)揮行政復議的特點

設置行政復議制度是為了使受到行政權(quán)力侵害的相對人得到比行政訴訟廉價、方便、迅速的救濟。在我國，行政復議與行政訴訟比較而言，具有高效、便捷、不收費等優(yōu)勢；行政復議與信訪比較而言，更加規(guī)范化、程序化、法治化。但現(xiàn)實的情形卻是“大信訪、中訴訟、小復議”，全國各級復議機關(guān)每年平均受理行政復議案件數(shù)量遠低于行政訴訟和信訪案件的數(shù)量，相當一部分行政爭議游離于行政復議程序之外，絕大部分行政爭議不經(jīng)行政復議直接進入行政訴訟。

導致這種現(xiàn)象的發(fā)生主要有三個方面的原因：一是越是法治化程度高的救濟制度，障礙相對越多，程序也越復雜，如行政訴訟和行政復議在受案范圍上的限定，對原告資格的要求、嚴格的時效制度等等，將大量的行政爭議當事人擋在救濟門外，只能被迫去信訪。二是整個救濟機制缺乏整體設計，各種制度與環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和銜接不夠。三是復議制度是行政體系的一個內(nèi)部監(jiān)督和糾錯制度，導致人們對行政復議結(jié)果公正性的認同度不高。

要解決以上問題，需要修改行政復議法，以利于充分發(fā)揮行政復議的優(yōu)勢，化解行政爭議。行政復議的審查范圍比行政訴訟更為廣泛，行政復議不僅可以對具體行政行為進行審查，還可以對具體行政行為所依據(jù)的部分抽象行政行為進行審查。行政復議不僅可以審查具體行政行為的合法性，還可以對具體行政行為的合理性進行審查。我們必須認識到，一方面行政層級監(jiān)督制度有利于行政機關(guān)內(nèi)部及時糾錯，實現(xiàn)自我糾正，取信于民，這一點對重塑行政復議制度的權(quán)威性很重要，另一方面可以減輕法院案件審理的壓力，起到分流的作用。這些年通過行政復議的運行實踐，積累了經(jīng)驗，也找到了問題，可以通過擴大行政復議的受案量使其功能得到更好的發(fā)揮。

2.讓行政復議制度更具涵蓋性和開放性

從近幾年的行政復議案件可以看出，現(xiàn)階段行政爭議的焦點主要集中于行政不作為、行政不合理和不遵守正當程序等方面，行政相對人申請行政復議所涉及的事項常常不限于行政復議法明示的情形。拓展行政復議受案范圍可以通過列舉的方式對一些適宜納入行政復議范圍的事項作出明確規(guī)定，對不納入行政復議受案范圍的事項予以明確排除，當然排除事項的范圍應當縮小，在此基礎(chǔ)上增加一些具有兜底性質(zhì)的彈性規(guī)定，為行政復議辦案人員留下空間和余地，使受案范圍具有一定的開放度和靈活性。

三、行政復議受案范圍拓展的幾個關(guān)鍵問題

1.抽象行政行為

以適用的對象是否特定和內(nèi)容能否反復適用為標準，行政行為可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為主要是行政機關(guān)制定和發(fā)布具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，包括制定行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。具體行政行為指行政主體將具有普遍約束力的行政法規(guī)范或規(guī)則適用于特定事件或特定人而做出的特定處理［1］。

《行政復議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一） 國務院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！蓖瑫r該條第二款規(guī)定“前款所列規(guī)定不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理?！庇纱丝梢钥闯?，按照行政復議法的規(guī)定，行政復議機關(guān)只有依行政相對人的申請，在審查具體行政行為時，才能對抽象行政行為進行附帶審查，并且該抽象行政行為不包含行政法規(guī)和規(guī)章。

目前學界主流觀點認為抽象行政行為應當納入行政復議受案范圍，其主要理由是：首先，具體行政行為是針對個別人的，即使違法，造成的后果也是局部的，而抽象行政行為是針對普遍對象作出的，可以反復適用，抽象行政行為一旦違法，將會給眾多的人造成損害，且會在一定范圍內(nèi)持續(xù)發(fā)生，因此抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和侵害性，不納入行政復議受案范圍對行政相對人不公平。其次，行政復議法雖然規(guī)定了規(guī)范性文件附屬審查制度，但從實施效果來看，涉及上級行政機關(guān)的規(guī)范性文件需要逐級請示，導致行政復議案件辦案期限過長，并且在具體行政行為進入行政復議程序后再提出審查申請，則意味著規(guī)范性文件已經(jīng)產(chǎn)生實際效果。第三，目前雖然存在行政系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件備案審查機制和同級人大的備案審查制度，但有不少地方是“有件不備、備而不審”。最后，根據(jù)《憲法》和《國務院組織法》的規(guī)定，上級行政機關(guān)有權(quán)改變或撤銷下級行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定、命令，因此將抽象行政行為納入行政復議范圍與現(xiàn)行憲法法律的規(guī)定并不相悖。

事實上，抽象行政行為應當納入行政復議受案范圍在學界已經(jīng)不是一個爭議的主要問題，爭議的主要方面是哪些抽象行政行為應當納入復議受案范圍。就目前的狀況而言，從行政復議法及其實施條例的規(guī)定看來，規(guī)章以下的抽象行政行為已經(jīng)被納入行政復議范圍進行監(jiān)督權(quán)和審查。目前，比較容易出問題而又缺乏監(jiān)督的抽象行政行為主要是政府規(guī)章，包括國家部委規(guī)章和地方政府規(guī)章，因此建議在修改行政復議法時將規(guī)章納入附帶審查的范圍，暫時不將國務院行政法規(guī)納入審查對象，待將來時機成熟進一步擴大時，再將行政法規(guī)納入受案審查范圍。

2.信訪處理行為

《國家信訪條例》第二條規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。由于信訪處理行為的形式廣泛性，內(nèi)容多樣性和復雜性，在理論界和實踐中對于信訪處理行為是否可以提起行政復議和行政訴訟的認識也不統(tǒng)一。

有觀點認為信訪處理行為不宜納入行政復議受案范圍，其主要理由有：首先，根據(jù)《國家信訪條例》第十四條第二款規(guī)定，“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出。”由此可以理解，凡是屬于行政復議范圍的事項不屬于信訪處理的范圍，應當走行政復議渠道處理；反之，信訪處理的事項不屬于行政復議范圍，信訪與行政復議二者相互獨立，“井水不犯河水”。其次，信訪涉及的內(nèi)容很廣，可能是民事的、行政的、刑事的，如果統(tǒng)統(tǒng)納入行政復議受案范圍則不恰當、也不現(xiàn)實。再次，如果將信訪處理行為納入行政復議受案范圍，則可能出現(xiàn)信訪后復議，復議后信訪，信訪后再復議，復議后再信訪的非良性循環(huán)。最后，由于信訪沒有時效規(guī)定，信訪人通過若干年的信訪得到信訪處理，然后再申請行政復議，行政復議機關(guān)等同間接審查了原行政行為，使行政復議申請時效規(guī)定毫無意義。

也有觀點認為，信訪處理行為應當納入行政復議受案范圍，其主要理由有：從信訪處理行為的性質(zhì)上講，各級人民政府及縣級以上人民政府的工作部門對屬于本機關(guān)法定職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項應當受理并作出處理。而行政機關(guān)在實施行政管理活動，行使行政職權(quán)過程中所作的一切在行政管理方面有法律意義的行為都是行政行為，因而信訪處理行為屬于具體行政行為的范疇。

筆者認為，信訪處理行為是否納入行政復議受案范圍應分以下三種情況區(qū)別對待。其一，對于當事人就某些問題向行政機關(guān)提出意見或建議等，行政機關(guān)作出的解釋、說明、答復等處理行為，其對當事人的權(quán)利義務沒有產(chǎn)生實際影響，因此不能申請行政復議。其二，如果信訪處理行為是對原具體行政行為的重申或肯定，由于其不對當事人的權(quán)利義務產(chǎn)生新的影響，屬于行政重復處理行為，則也不宜納入行政復議范圍。其三，如果行政機關(guān)以信訪答復來履行行政職責，或者信訪處理行為改變了原具體行政行為，對行政管理相對人權(quán)利義務產(chǎn)生了實體上的影響，從保護行政相對人合法權(quán)益而言，則應當納入行政復議范圍。

3.公益復議

《行政復議法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復議申請，行政機關(guān)受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法?！庇纱丝梢钥闯?，行政復議申請人必須是與被申請行政復議的具體行政行為有利害關(guān)系，即行政復議申請人是該具體行政行為直接作用的對象。而當公共利益受到行政行為侵害時，由于行政行為直接侵害的對象是公共利益，無直接的“利害關(guān)系人”，則無人能夠啟動行政復議程序，使得侵害公共利益的行政行為得不到有效的監(jiān)督。

事實上，公共利益和個人利益是密不可分的，個人利益存在于公共利益之中，破壞公共利益同時也會損害個人利益，個人利益是在維護公共利益的進程中得以實現(xiàn)的。現(xiàn)實生活中，由于公共利益缺乏權(quán)利維護的主體，使一些侵害公共利益的行政行為得不到監(jiān)督和糾正，如規(guī)劃行政主管部門改變公園、綠化等公共用地規(guī)劃，環(huán)保行政主管部門對污染環(huán)境的行為不實施查處等等，這些行為都間接影響到個人利益。

因此，允許為公共利益申請行政復議，賦予所有知情國家利益和公共利益遭受侵害的公民、法人和其他組織，或者特定的組織為公共利益提起行政復議的申請人資格，對于避免公共利益受到損害，有效監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)具有重要的現(xiàn)實意義。

4.行政合同

行政合同作為一種合同，具備了合同的一般特征，如當事人意思表示上的真實自愿，雙方主體的平等、等價有償交換等原則。但行政合同也有區(qū)別于其他合同的獨有的特征：在主體上，行政合同的一方當事人為行政機關(guān)；在目的上，行政合同是基于行政管理的需要，與行政機關(guān)履行其職責權(quán)限有直接的聯(lián)系；在效力和履行上，行政機關(guān)對行政合同有單方解除權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)。

目前，由于理論上對行政合同和民事合同之間的界限沒有明確的認識，立法上對行政合同欠缺相應的法律規(guī)定，致使實際中大量的行政合同，如移民安置補償協(xié)議、行政事務委托合同等，在法律上欠缺明確的救濟途徑，在遇有爭議時，當事人往往處于告狀無門的境地。

鑒于行政合同具有行政機關(guān)履行職權(quán)實現(xiàn)行政管理目標等行政行為的特征，再加上行政救濟程序本來源自民事救濟程序，因此，從行政復議程序來審查行政合同更有利于把握行政合同的實質(zhì)。在審查行政合同爭議案件時，應注意以下問題：

其一，應當正確區(qū)分行政合同與民事合同。行政合同與民事合同最關(guān)鍵的區(qū)別在于行政機關(guān)簽訂合同時是否是為了實現(xiàn)行政管理職權(quán)。如在國有土地使用權(quán)出讓合同中，行政機關(guān)“并不是主權(quán)者和社會管理者，而是土地所有權(quán)人，作為土地所有權(quán)人，國家與公民、法人的法律地位平等，都是民事權(quán)利主體……所以，土地使用權(quán)出讓合同仍然是符合《民法通則》有關(guān)規(guī)定的民事合同”［2］。

其二，行政合同爭議案件舉證責任的承擔。由于行政合同兼具有部分民事合同的性質(zhì)，因此，在審查行政合同爭議案件時。不能完全參照行政機關(guān)承擔主要舉證責任的原則，在行政機關(guān)單方面解除合同等情形下行政機關(guān)應承擔證明其行為合法的主要舉證責任，在行政合同違約及其賠償補償?shù)惹闆r中，應參照民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的舉證原則進行。

5.準行政行為

我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有給準行政行為一個準確的界定。一般認為，準行政行為是行政主體實施的，介于行政法律行為、行政事實行為二者之間的一種公法行為。行政法律行為是行政主體實施的，以改變相對人的權(quán)利義務為目的，且實施該行為時有明確的意思表示，從后果看對相對人能產(chǎn)生羈束力的行為，行政法律行為能產(chǎn)生完整的法律效果，即作出后可產(chǎn)生公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等效力，如行政處罰、行政許可、行政命令等。行政事實行為是行政機關(guān)所實施的本身不直接或間接引起相對人權(quán)利義務的得喪變更等法律后果的行為［3］。準行政行為是指行政主體運用行政權(quán)力以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為，準行政行為通常表現(xiàn)為受理、登記、證明、確認（認定）、鑒定、通知（公告）、咨詢（請示）、答復等行為。

準行政行為具有以下特征：準行政行為的實施主體為行政主體；準行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為，而觀念表示僅是行政主體就具體事實作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)并不直接為相對人設定任何權(quán)利義務；準行政行為是間接產(chǎn)生法律效果的行為，這也是準行政行為區(qū)別于事實行為的重要特征；準行政行為具有行政行為的預備性、中間性、階段性特征。

準行政行為是否屬于行政復議受案范圍，除了其應當具有可復議的具體行政行為主體標準、內(nèi)容標準以及可能性標準外，還應著重從以下標準來判斷：

第一，結(jié)果標準，即可以納入行政復議受案范圍的行政行為是對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生了實際影響的行為。所謂實際影響是指對行政相對人已經(jīng)造成了損害，使其權(quán)利義務關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化，或者有的行政行為雖還沒有執(zhí)行，但行政行為已經(jīng)產(chǎn)生了確定力，如果相對人不自動履行，行政機關(guān)可以依法采取相應的強制措施，此時也應當認為對相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生了影響。準行政行為雖然對相對人不產(chǎn)生直接的法律效果，但不產(chǎn)生直接法律效果并不代表不產(chǎn)生實際影響，某些行政行為盡管并不直接設定相對人的權(quán)利義務，但卻可能對相對人的權(quán)益產(chǎn)生實際影響。因此，當準行政行為以“間接的形式”加強了新的主體對相關(guān)事實處分的效果，或者對抗該效果時，就意味著開始對權(quán)利義務產(chǎn)生直接的、實質(zhì)性的影響，這時它就具有了可復議性［4］。

第二，必要性標準，即對行政主體的行政行為如果不通過行政復議加以救濟，相對人就沒有其他救濟途徑了，故必須將這類行政行為納入行政復議受案范圍，才能保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。“如果部分行為本身不完全具備最終影響時，它們作為一大程序的組成部分，不得單獨引起昂貴的法律救濟程序”［5］，如咨詢（請示）行為、帶有重復處置性質(zhì)的通知行為等等，不宜納入行政復議受案范圍，以防止就某一實體問題反復進行行政復議，造成行政資源的浪費。但是，當間接法律效果轉(zhuǎn)化為對相對人的實際影響，通過民事等救濟途徑無法有效消除這種影響時，或者預備性、中間性、階段性行政行為構(gòu)成對相對人的實質(zhì)損害，不對其及時救濟可能造成更大損害時，準行政行為亦因此獲得納入行政復議受案范圍的必要性，如交通事故責任認定、安全事故責任認定、工傷認定等。

因此，準行政行為是否納入行政復議受案范圍取決于準行政行為的具體表現(xiàn)形態(tài)，即當準行政行為對相對人產(chǎn)生了實際影響，且沒有其他的途徑可以加以救濟時，應當把準行政行為納入復議受案范圍。

6.內(nèi)部行政行為

《行政復議法》第八條規(guī)定：“不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴?！卑研姓C關(guān)作出的內(nèi)部行政行為納入行政復議受案范圍的主要理由有：首先，行政機關(guān)作出的人事處理行為符合具體行政行為的特征，是行政機關(guān)為了實施行政管理而進行人事管理的一種單方行為，屬于具體行政行為。其次，無論是公務員還是事業(yè)單位干部，其身份均具有雙重性，既有干部身份，又有普通公民身份，兩種身份具有不可分離性，行政機關(guān)作出的人事處理行為在對行政機關(guān)工作人員進行人事處理的同時，也侵犯了干部的公民身份權(quán)益。再次，根據(jù)《行政監(jiān)察法》和《公務員法》的有關(guān)規(guī)定，對行政機關(guān)作出的人事處理行為不服，相對人有請求“復查”、“復審”、“復核”等申訴權(quán)，不但繁雜，而且由于主要是向原處理機關(guān)申訴，不利于相對人權(quán)利的保護。

行政機關(guān)作出的內(nèi)部行政行為應當納入行政復議受案范圍具有以下理由：

第一，可行性。從行政復議性質(zhì)來說，由于行政復議制度是行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯制度，因此，將行政機關(guān)作出的內(nèi)部行政行為納入行政復議受案范圍具有可行性。

第二，有利于更好保護相對人的合法權(quán)益和促進依法行政。行政機關(guān)作出的內(nèi)部行政行為針對的對象雖然主要為公務員和事業(yè)單位工作人員，但是有時也有非公務員和非事業(yè)單位人員，如在公務員招錄考試中被決定不予錄取的行為，其針對的對象就不是公務員也不是事業(yè)單位人員。因此，將行政機關(guān)作出的人事處理行為納入行政復議受案范圍，有利于充分運用行政復議這一層級監(jiān)督制度，更好地保護管理相對人的合法權(quán)利和監(jiān)督行政機關(guān)嚴格依法行政。

由于行政機關(guān)作出的內(nèi)部行政行為畢竟與其他針對行政相對人的做出的外部行政行為有一定區(qū)別，因此，在將該內(nèi)部行政行為納入行政復議受案范圍的同時，如果目前尚不能通過修改行政訴訟法將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍，也可以在修改行政復議法時規(guī)定對內(nèi)部行政行為的行政復議為最終裁決?！?/p>

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：法律出版社，2000.121.

［2］王家福.中國民法系.民法債權(quán)［M］.北京：法律出版社，1999.678-679.

［3］張尚鷟.走出低谷的中國行政法學——中國行政法學家綜述與評價［M］.北京：中國政法大學出版社，1991.

［4］馬懷德.行政訴訟范圍研究［DB/OL］.檢察日報正義網(wǎng)，2001-7-21.

［5］（德）平特納.德國普通行政法［M］.北京：中國政法大學日報社，1999.

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1009-6566（2011）06-0062-05

2011-10-09

楊 飛（1971—），男，重慶人，重慶行政學院法學部講師，重慶大學法學院博士生。